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Literaturverzeichnis
Lehrbücher:
Finkenburg, Klaus/Ortloff, Karsten Michael/Kment, Martin, Öffentliches Baurecht,
6. Auflage, C.H. Beck Verlag, 2011
Stollmann, Frank, Öffentliches Baurecht, 10. Auflage, C.H. Beck Verlag, München,
2014
Weiße, André; Asylrecht, 4. Auflage, Richard Boorberg Verlag, Stuttgart, 2017
Kommentare:
Battis, Ulrich/Krautzberger, Michael/Löhr, Rolf-Peter, Baugesetzbuch, 13. Aufl.,
München 2016
Ernst, Werner/Zinkahn, Willy/Bielenberg, Walter/Krautzberger, Michael (Hrsg.),
Baugesetzbuch, 124. EL Februar, München 2017
Knack, Hans-Joachim/Henneke, Hans-Günther, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10.
Aufl., Köln 2014
König, Helmut/Roeser, Thomas/Stock, Jürgen; Baunutzungsverordnung, 3. Auflage,
München 2014
Jäde, Henning/Dirnberger, Franz, Baugesetzbuch und Baunutzungsverordnung, 8.
Aufl., Stuttgart 2017
Marx, Reinhard, Kommentar zum Asylgesetz, 9. Aufl., Köln 2017
Spannowsky, Willy/Uechtritz, Michael, Beck'scher Onlinekommentar,
Baugesetzbuch, 37. Ed. 16.1.2017
Aufsätze:
Battis, Ulrich/Mitschang, Stephan/Reidt, Olaf, Das Gesetz über Maßnahmen im
Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen, NVwZ
2014, 1609
Battis, Ulrich/Mitschang, Stephan/Reidt Olaf, Das
Flüchtlingsunterbringungsmaßnahmengesetz 2015, NVwZ 2015, 1633
i
ii
Beckmann, Klaus, Kritische Gesamtschau über Flüchtlingsunterkünfte Teil 1,
KommJur 2016, 321
Beckmann, Klaus, Kritische Gesamtschau über Flüchtlingsunterkünfte Teil 2,
KommJur 2016, 366
Krautzberger, Michael, Neue städtebaurechtliche Regelungen für den
Flüchtlingswohnungsbau, GuG 2015, Heft 1
Krautzberger, Michael/Stüer, Bernhard, Flüchtlingsunterbringung: Die BauGB
Novellen 2014 und 2015, DVBl. 2015, Heft 24
Krautzberger, Michael/Stüer, Bernhard, BauGB Novelle 2014 II: Erleichterte
Unterbringung von Flüchtlingen, DVBl. 2015, 73
Scheidler, Alfred, Die neue Befreiungsvorschrift des § 246 X BauGB und ihr
Verhältnis zu § 31 II BauGB, NVwZ 2015, 1406
Scheidler, Alfred, Unterkünfte für Flüchtlinge und Asylbegehrende im Außenbereich
Die Interimsvorschriften des § 246 Abs. 9 und 13 BauGB, ZfBR 2016, 27
Internetquellen:
BAMF, Aktuelle Zahlen zu Asyl Mai 2017,
http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl/akt
uelle-zahlen- zu-asyl- mai-2017.pdf (Abruf 19.06.2017)
BAMF in Zahlen 2014,
http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/bundesamt
-in-zahlen-2014.pdf (Abruf 19.06.2017)
BAMF in Zahlen 2015,
https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/bundesa
mt-in-zahlen-2015.pdf (Abruf 19.06.2017)
1
I. Einleitung
Durch den massiven Zuzug von Flüchtlingen und Asylbegehrenden in den letzten
Jahren, vor allem aber zwischen 2014 und 2016, wurden einige Änderungen in den
verschiedensten Gesetzen notwendig.
1
Unter anderem ist eine Erleichterung im
Bauplanungsrecht aufgrund dieser Zuwanderung nötig, da der Wohnungsmarkt in den
Innenstädten ohnehin schon angespannt ist.
Bereits 2010 ließ sich ein Anstieg in den Flüchtlingszahlen beobachten. Dieser
Aufwärtstrend setzte sich in den Folgejahren fort. Im Jahre 2013 wurden bereits über
100.000 Asylerstanträge registriert. 2014 stieg diese Zahl von ca. 109.000
Asylerstanträgen auf 173.072.
2
Doch nicht nur der starke Anstieg dieser Zahlen,
sondern auch die Herkunft des Großteils der Asylbewerber war ausschlaggebend für
die Notwendigkeit einer Reaktion in der Legislative. So stellten 2014 mit 39.332
Asylanträgen Flüchtlinge aus Syrien den größten Anteil dar.
3
Die politisch sehr
unklare Lage in diesem Land ließ den weiteren Zuzug einiger Asylbewerber
befürchten. Problematisch war nicht nur, dass in den Innenstädten eine Unterbringung
dieser großen Zahl von Flüchtlingen und Asylbewerbern mit der ohnehin schon
angespannten Situation im Wohnungsmarkt kollidierte,
4
sondern auch, dass eine
Unterbringung der Asylbegehrenden zeitnah geschehen musste. Diese schnelle
Unterbringung war aber mit Blick auf die bereits dargestellte Knappheit von
Wohnungen in den Innenstädten mit dem zu diesem Zeitpunkt geltenden
Planungsrecht nicht möglich.
5
Daraus resultierte dann im November 2014 die erste
Flüchtlingsnovelle, welche durch einige Erleichterungen im Planungsrecht für die
Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden dieser Problematik begegnen
wollte. Dass diese Erleichterungen aber schon bald nicht mehr ausreichen würden,
wurde im Laufe des Jahres 2015 klar. So hatte sich in diesem Jahr die Zahl der
Asylerstanträge von den 173.072 von 2014 auf 441.899 mehr als verdoppelt, davon
1
Krautzberger/Stüer, DVBl. 2015, Heft 24, S. 1
2
BAMF, Aktuelle Zahlen zu Asyl Mai 2017,
http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl/aktuelle -zahlen-zu-
asyl-mai-2017.pdf
S. 4 (Abruf
19.06.2017 14:56)
3
BAMF in Zahlen 2014,
http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/bundesamt -in-zahlen-
2014.pdf
S. 13 (Abruf 19.06.2017 15:03)
4
BT-Drs. 18/2752, S. 1
5
BT-Drs. 18/2752, S. 1
2
wurden 158.657 Anträge von Asylbegehrenden aus Syrien gestellt.
6
An der unklaren
und weiterhin äußerst schwierigen Lage in Syrien hatte sich bis dahin nicht viel
geändert, was erneut eine weiter ansteigende Zahl an Asylerstanträgen befürchten ließ,
was sich 2016 durch eine erneute deutliche Erhöhung der Asylerstanträge auf 722.370
bestätigt hat. 2015 stand die Bundesregierung folglich also nicht nur vor dem Problem,
dass eine erhebliche Anzahl Asylbegehrender untergebracht werden musste, sondern
auch, dass diese Zahl in den kommenden Jahren ansteigt. Die Reaktion der
Bundesregierung war ein umfassendes Asylpaket, welches unter anderem auch das
Bauplanungsrecht weiter veränderte, um die Unterbringung von Flüchtlingen und
Asylbegehrenden zu erleichtern.
Diese Arbeit setzt sich mit den Gesetzesänderungen im Bauplanungsrecht durch die
Flüchtlingsnovellen 2014 und 2015 auseinander. Dafür soll sich die Arbeit umfassend
mit den Inhalten der Novellen befassen. Dabei sollen nicht nur der Nutzen und die
Wirkung der Gesetzesänderungen bewertet, sondern auch die neueren Asylerstanträ ge
im Jahr 2017 mit in die Betrachtung einbezogen werden und inwieweit die neue n
Aspekte im Baugesetzbuch für die nächsten Jahre Bedeutung haben werden.
II. Begriffsdefinitionen
Bevor auf die Flüchtlingsnovellen im Baugesetzbuch von 2014 und 2015 eingega nge n
werden kann, ist es zunächst sinnvoll einen Blick auf diverse Begriffe zu richten,
welche innerhalb der Gesetzesnovellen selbst, oder auch in der einschlägige n
Kommentarliteratur verwendet werden.
In den Gesetzestexten werden zum Beispiel die Begriffe ,,Asylbegehrender" und
,,Flüchtling" genannt, welche in der Konsequenz unterschied lich zu bewerten sind.
Genauso stellt sich die Frage, welche Einrichtungen zur Unterbringung von
Flüchtlingen und Asylbegehrenden durch die Gesetzesänderungen betroffen sind.
Zuletzt soll noch die Wirkungsdauer der Gesetzesnovellen betrachtet werden, denn der
Großteil der Änderungen sind nicht von dauerhafter Natur, sondern gelten nur
befristet.
6
BAMF in Zahlen 2015,
https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/bundesamt -in-zahlen-
2015.pdf
S. 12 (Abruf 19.06.2017 15:09)
3
1.) Betroffene Personengruppe
Das Gesetz unterscheidet bei dem betroffenen Personenkreis zwischen
Asylbegehrenden und Flüchtlingen. Diese beiden Gruppen sind unterschiedlich zu
betrachten. Wichtig bei dieser Unterscheidung ist, dass die Gesetzesänderunge n
lediglich auf diesen Personenkreis zutreffen.
Zunächst soll der Begriff der Asylbegehrenden geklärt werden. Dieser wird hierbei
meist im Baugesetzbuch verwendet. Bei Asylbegehrenden handelt es sich um eine
solche Personengruppe, welche einen Asylantrag im Sinne des § 13 Abs. 1 AsylG
gestellt hat, über den noch nicht entschieden wurde.
7
Das hat zur Folge, dass für diese
Personen lediglich eine Unterbringung in Erstaufnahmeeinrichtungen und
Gemeinschaftsunterkünften in Frage kommt.
8
Sollte der gestellte Antrag erfolgre ic h
sein, so handelt es sich um eine asylberechtigte Person. Ist der Antrag hingegen nicht
erfolgreich, so gelten die neuen Regelungen des Baugesetzbuches ohnehin nicht.
Umstritten ist bei dem Status der Asylberechtigung, ob dann die Regelungen der
Novellen für diese gelten. Es wird argumentiert, dass zumindest übergangswe ise,
sollte bei Nicht-Geltung Obdachlosigkeit drohen, die Regelungen auch entsprechend
auf Asylberechtigte anzuwenden sind.
9
Bei dem Flüchtlingsbegriff muss eine Unterscheidung zwischen Asylberechtigtem und
Flüchtling erfolgen. So sind Asylberechtigte politisch Verfolgte
10
. Politisc he
Verfolgung wird nach dem Bundesverfassungsgericht so definiert: wenn der Staat dem
Einzelnen aufgrund politischer Überzeugung, Religion oder an für ihn unverfügbare n
Merkmalen, die sein Anderssein prägen, gezielt Rechtsverletzungen zufügt, die ihn
aus der Friedensordnung der staatlichen Einheit ausgrenzt. Politisch in diesem Sinne
bedeutet, dass die Verfolgung auf einer Auseinandersetzung beruht, die auf das
Zusammenleben von Menschen und Menschengruppen zielt und daher einen
öffentlichen Bezug hat.
11
Außerdem wird diese Art der Verfolgung meist vom Staat
ausgeübt und bezieht sich auf den Art. 16a Abs. 1 GG.
7
Decker, in: Jäde/Dirnberger, BauGB und BauNVO, BauGB, § 246, Rn. 19
8
Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 124. EL 02/2017, § 246 Rn. 54
9
Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 124. EL 02/2017, § 246 Rn. 54
10
Weiß, André, Asylrecht, 4. Aufl., Stuttgart 2017, S. 18
11
BVerfG 80, 315 (334)
4
Der Begriff des ,,Flüchtlings" ist wiederum weiter gefasst als der des Asylberechtigte m
im Sinne des Art. 16a Abs. 1 GG, denn er richtet sich nach § 3 AsylG, welcher den
Art. 1 A Nr. 2 GFK (Genfer Flüchtlingskonvention) in deutsches Recht umwandelt.
12
Als ein Flüchtling im Sinne des Art. 1 A Nr. 2 GFK und § 3 AsylG gilt jeder Ausländer,
der sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religio n,
Nationalität politischer Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen
Gruppe außerhalb des Landes befindet, in welchem er keinen Schutz in Anspruch
nehmen kann. Weiterhin dürfen für die Flüchtlingseigenschaft keine
Ausschlussgründe aus § 3 Abs. 2 AsylG vorliegen.
Der Unterschied zwischen Flüchtling und Asylberechtigtem liegt demnach darin, ob
die Verfolgung vom Staat ausgeht oder nicht. Bei der politischen Verfolgung muss
diese vom Staat ausgehen, oder ausnahmsweise zumindest einen öffentlichen Bezug
haben, was für den Flüchtlingsstatus nach Art. 1 A Nr. 2 GFK und § 3 AsylG nicht
zwangsweise vorliegen muss.
13
2.) Betroffene Einrichtungen
Ein weiterer wichtiger Punkt in Bezug auf die Neuerungen ist die Frage, welche
Einrichtungen für Flüchtlinge und Asylbegehrende von den Gesetzesnove l le n
betroffen sind und welche Art der Nutzung in ebendiesen vorherrschend ist. Dies hat
dahingehend praktische Relevanz, dass verschiedene Vorhaben in den einzelne n
Gebieten der Baunutzungsverordnung (BauNVO) entweder allgeme in,
ausnahmsweise oder gar nicht zulässig sind.
Die betroffenen Unterbringungsmöglichkeiten sind Erstaufnahmeeinrichtungen nach
§ 44 Abs. 1 AsylG oder Gemeinschaftsunterkünfte nach § 53 AsylG und diese sind als
Anlagen für soziale Zwecke zu charakterisieren,
14
in welchen kein reines Wohnen,
wohl aber um eine wohnähnliche Nutzung vorliegt.
15
Die Unterscheidung zwischen dem wohnähnlichen Charakter der Unterbringung in
Aufnahmeeinrichtungen und Gemeinschaftsunterkünften und dem normalen Wohnen
ist dadurch notwendig, dass die Neuregelungen im § 246 Abs. 8-17 BauGB nur für
12
Marx, in: Kommentar zum Asylgesetz, AsylG, § 3, Rn. 3
13
Weiß, André, Asylrecht, 4. Aufl., Stuttgart 2017, S. 18
14
BVerwG, Beschl. vom 04.06.1997 4 C 2/96
15
Decker, in: Jäde/Dirnberger, BauGB und BauNVO, BauGB, § 246, Rn. 15; ebenso: BayVGH,
Beschl. v. 6.2.2015 1 SN 15.4780
5
diese Einrichtungen für Flüchtlinge und Asylbegehrende gelten. Für eine normale
Wohnnutzung, etwa die dezentrale Unterbringung von Flüchtlingen in Wohnunge n
gilt lediglich das allgemeine Städtebaurecht.
16
3.) Allgemeine Zulässigkeit von Flüchtlingsunterkünften
Das allgemeine Städtebaurecht gilt auch für die Errichtung der oben genannte n
Einrichtungen, welche die Nutzung des § 246 Abs. 8-17 ermöglichen. Diese
Neuregelungen sind lediglich subsidiär gegenüber den allgemeinen Regelunge n
anzuwenden.
17
So können sie nur dann Anwendung finden, wenn eine Zulässigke it
nicht durch die allgemeinen Regeln erreicht werden kann.
So richtet sich die Möglichkeit einer Zulassung unter anderem nach den Regelunge n
in der BauNVO. Eine solche Anlage für soziale Zwecke ist mithin in den Gebieten der
§§ 4-7 BauNVO allgemein und in den §§2, 3, 9 BauNVO ausnahmsweise zulässig.
Durch einen Bebauungsplan kann eine andere Zulässigkeit für Anlagen für soziale
Zwecke für einzelne Gebiete individuell festgelegt werden. Wenn die Zulässigke it
durch Gebietsunverträglichkeit oder nachbarschutzrechtliche Aspekte scheitert, so
kann eine Unterkunft als Vorhaben nach den §§ 29 ff. umgesetzt werden. Hier bieten
sich beispielsweise die Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB, die Zulassung während
der Planaufstellung nach § 33 BauGB, die Zulässigkeit im unbeplanten Innenbereic h
nach § 34 Abs. 1 BauGB oder die Errichtung als sonstiges Vorhaben im Außenbereic h
nach § 35 Abs. 2 BauGB an.
18
3.) Wirkungsdauer und Befristung des § 246 Abs. 17 BauGB
Aufgrund der Tatsache, dass die Gesetzesnovellen lediglich Fragen zur
Flüchtlingsunterbringung tangieren, ging der Gesetzgeber davon aus, dass die
Notwendigkeit der erleichterten Unterbringung von Flüchtlingen und
Asylbegehrenden lediglich übergangsweise von nöten ist.
Allein schon der Wortlaut des Gesetzes sagt bereits aus, dass die Zulässigkeit der
Regelungen im § 246 Abs. 8-17 BauGB bis zum 31.12.2019 befristet ist. Nach
Einführung der ersten
16
Beckmann, KommJur 2016, 321 (322)
17
Beckmann, KommJur 2016, 321 (323)
18
Beckmann, KommJur 2016, 321 (323)
6
Novelle stellte sich aber die Frage, ob die Befristung sich auf die vereinfac hte
Erteilung von Genehmigungen oder auf die Zulässigkeit der Vorhaben selbst bezieht.
19
Diese Frage wurde vom Gesetzgeber mit der zweiten Flüchtlingsnovelle beantwortet.
So sagt der Absatz 17, dass sich die Befristung bis zum 31.12.2017 in den Absätzen
8-16 nicht auf die bloße Geltungsdauer einer Genehmigung bezieht, sondern auf den
Zeitraum, in welchem im bauaufsichtlichen Zulassungsverfahren von den Vorschrifte n
Gebrauch gemacht werden kann. Das hat mithin zur Folge, dass die Möglichke it
besteht, bis zum 31.12.2019 eine Genehmigung unter vereinfachten Bedingungen zu
erteilen und dass die dadurch genehmigten Vorhaben über dieses Datum hinaus
Bestandsschutz genießen.
20
III. Die erste Flüchtlingsnovelle 2014
1. Verlauf
Im Laufe des Jahres 2014 wurden die Kommunen immer stärker mit den anhaltende n
Zuzug von Flüchtlingen nach Deutschland konfrontiert. Problematisch daran war, dass
eine Unterbringung dieser Personen in Ballungszentren mit ohnehin schon stark
ausgeprägter Wohnungsknappheit ein großes Problem darstellt. Darauf reagierend
versuchten die Länder, vorrangig die Stadt Hamburg, ein Maßnahmengesetz auf den
Weg zu bringen, welches im Bereich des Bauplanungsrechts die Zulässigkeit von
Anlagen zur Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden erleichter t.
21
Dieses wurde am 19.09.2014 vom Bundesrat beschlossen.
Zunächst war im Vorschlag des Bundesrats vorgesehen, ein separates
Maßnahmengesetz (,,Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz") zu etablieren. In
diesem waren einige inhaltliche Änderungen für das Bauplanungsrecht vorgesehen. So
sollten die Belange von Flüchtlingen und Asylbegehrenden und insbesondere deren
Unterbringung besonders berücksichtigt werden (§ 1). Die Änderung und Ergänzung
von Bauleitplänen für eben diese Belange können in einem vereinfachten Verfahren
nach § 13 BauGB und in einem beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB
durchgeführt werden (§ 2). Weiterhin sind die obigen Belange als Gründe der
Allgemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB anzusehen (§ 3 Abs. 1). Der §
19
Decker, in: Jäde/Dirnberger, BauGB und BauNVO, BauGB, § 246 Rn. 18
20
Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 246 Rn. 59
21
BR-Drs. 419/14
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Details
- Arbeit zitieren
- , 2017, Änderungen im Bauplanungsrecht durch die BauGB Flüchtlingsnovelle 2014 und 2015, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/378219
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