II
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Marktgleichgewicht und soziales Optimum bei Anwesenheit
externer Effekte ... 3
Abbildung 2: Struktur der Wärmebereitstellung aus erneuerbaren Energien
in Deutschland im Jahr 2009 ... 25
Abbildung 3: Fördermittel und ausgelöstes Investitionsvolumen (kumuliert)
im Bereich der kleineren Anlagen im MAP seit dem Jahr 2000
(Stand Januar 2009) ... 27
Abbildung 4: Zubau an Solarwärmeanlagen in Deutschland für die Jahre
1999 bis 2009 ... 31
Abbildung 5: Kollektorfläche und kumulierte Kollektorfläche im Bereich
Solarwärmeanlagen in Deutschland für die Jahre 1999 bis
2009 ... 32
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Ausgewählte umweltpolitische Instrumente und
Praxisbeispiele ... 12
Tabelle 2: Bewertung der umweltpolitischen Instrumente ... 52
III
Quellenverzeichnis
[In alphabetischer Reihenfolge]
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BMU
(2009c): Wärme aus erneuerbaren Energien - Was bringt das neue
Wärmegesetz?, Berlin.
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BMU
(2009d): Entwicklung der erneuerbaren Energien in Deutschland im
Jahr 2009 - Daten des Bundesumweltministeriums zur Entwicklung
der erneuerbaren Energien in Deutschland im Jahr 2009 (vorläufige
Zahlen) auf der Grundlage der Angaben der Arbeitsgruppe
Erneuerbare Energien-Statistik (AGEE-Stat), Stand: 18. März 2010,
Berlin.
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BMU
(2009e): Erneuerbare Energien in Zahlen, Stand: Juni 2009, Berlin.
Bundesverband Solarwirtschaft e.V., BSW (2010): Statistische Zahlen der
deutschen Solarwärmebranche (Solarthermie), Stand: April 2010.
Download vom 22. Mai 2010:
http://www.solarwirtschaft.de/fileadmin/content_files/Faktenblatt_ST_
apr10.pdf.
Deutsche Energie-Agentur GmbH, dena (2009): dena-Förderübersicht EU-
27. REG Wärme - November 2009, 6. Auflage, Berlin.
Endres, A. (2007a): Umweltökonomie, 3. Auflage, Stuttgart.
Feess, E. (2007): Umweltökonomie und Umweltpolitik, 3. Auflage,
München.
Hartmann, P. (2005): Der Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente in der
Umweltpolitik. Eine Ökonomische Analyse und Bewertung am
Beispiel der Wassernutzungsabgaben in Brasilien, Diss., Marburg.
Nast, M.; Langniß, O.; Leprich, U. (2005): Förderinstrumente zur
Einführung erneuerbarer Energien im Wärmemarkt. In: Euro
Heat&Power, Ausgabe 12/2005, S. 28-35.
Rogall, H. (2008a), Ökologische Ökonomie - Eine Einführung, 2. Auflage,
Wiesbaden.
Wicke, L. (1993): Umweltökonomie - Eine praxisorientierte Einführung, 4.
Auflage, München.
IV
Abkürzungsverzeichnis
1. BimSchV Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes - Verordnung über kleine und
mittlere Feuerungsanlagen
AGEE-Stat Arbeitsgruppe Erneuerbare Energien-Statistik
BAFA
Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle
BimSchG
Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen
durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen
und ähnliche Vorgänge - Bundes-Immissionsschutzgesetz
BMU
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit
BMWi
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
BSW
Bundesverband Solarwirtschaft e.V.
dena
Deutsche Energie-Agentur GmbH
EEAP
Nationaler Energieeffizienz-Aktionsplan
EEG
Erneuerbare-Energien-Gesetz
EEWärmeG Erneuerbare Energien Wärmegesetz
EnEV
Energieeinsparverordnung
EU
Europäische Union
(Stand am 15. Juni 2010: 27 Mitgliedsstaaten)
EwärmeG
Erneuerbare-Wärme-Gesetz (Baden-Württemberg)
FCKW
Fluorchlorkohlenwasserstoffe
i.H.v.
in Höhe von
IEKP
Integriertes Energie- und Klimaprogramm der deutschen
Bundesregierung
KfW
Förderbank der deutschen Wirtschaft und Entwicklungsbank
für die Transformations- und Entwicklungsländer
(ehemals: Kreditanstalt für Wiederaufbau)
kWh
Kilowattstunde
MAP
Marktanreizprogramm
Mio.
Millionen
Mrd.
Milliarden
SK
Schadenskosten
Tsd.
Tausend
TWh
Terawattstunde (1 TWh = 1.000.000.000 kWh)
VK
Vermeidungskosten
V
Symbolverzeichnis
-
nachteilig
#
standardorientierte Instrumente
*
Internalisierungsstrategien
[...]
eigene Anmerkung(en)
+
vorteilhaft
0
neutral
CO
2
Kohlendioxid
m
2
Quadratmeter
p
(Produkt-)Preis
p*
Preis im Marktgleichgewicht
p**
Preis im sozialen Optimum
x
(Produktions-)Menge
x*
Menge im Marktgleichgewicht
x**
Menge im sozialen Optimum
1
1.
Thematische Einführung, Zielsetzung und Aufbau der Arbeit
Der Mensch braucht Wärme. Gerade im Winter wollen wir mit warmem
Wasser duschen und in warmen Häusern wohnen. Aber gleichgültig zu
welcher Jahreszeit, es wird immer Energie zum Heizen oder Kühlen
benötigt. Und der Bedarf ist groß: Mehr als die Hälfte der gesamten in
Deutschland verbrauchten Endenergie wird für die Wärmeerzeugung
benötigt.
1
Dabei werden fast drei Viertel des deutschen Wärmebedarfs aus
fossilen Energieträgern erzeugt. Durch die sich abzeichnenden
Verknappungstendenzen
2
und ihre weltweit zunehmende Nachfrage,
steigen die Preise für die herkömmlichen Energieträger jedoch immer
weiter an.
3
Da Deutschland selbst nur über geringe Vorkommen verfügt
4
,
muss es Energie importieren und macht sich dadurch auch politisch von
anderen Staaten abhängig. Weitgehend unbestritten ist ebenfalls, dass
fossile Energieträger in erheblichem Umfang zum Klimawandel beitragen.
Von insgesamt über 755 Mio. Tonnen CO
2
-Emissionen im Jahr 2007 in
Deutschland, gingen ca. 27 % (fast 204 Mio. Tonnen) auf den Verbrauch
von Erdgas, Erdöl und Kohle allein zur Wärmeerzeugung zurück.
5
Bei der Lösung dieser Probleme in der Energieversorgung können sowohl
ein vorsichtiger und sparsamer Umgang mit den vorhandenen
Energieressourcen, als auch die Nutzung erneuerbarer Energien
6
einen
Beitrag leisten. Im Jahr 2009 betrug der Anteil aus erneuerbaren Energien
am gesamtdeutschen Wärmebedarf 8,4 %.
7
Dieser geringe Anteil kann u.a.
dadurch begründet werden, dass die Bereitstellung von Wärme aus
erneuerbaren Energien heute meist noch teurer ist, als die aus
herkömmlicher Energie. Aus diesem Grund wird versucht, die
Wettbewerbsfähigkeit durch umweltpolitische Maßnahmen zu fördern.
Mit dem schon seit 1999 bestehenden Marktanreizprogramm zur
Förderung erneuerbarer Energien (MAP), in Kombination mit dem 2009
eingeführten Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG), soll nun
der Anteil an Geothermie, Umweltwärme, Solarthermie und Biomasse
8
in
1
Vgl. BMU
(2009c), S.6.
2
Die statistischen Reichweiten herkömmlicher Energieträger werden durch das BMU wie
folgt beziffert: Konventionelles Erdöl ca. 42 Jahre, inkl. unkonventionellem Erdöl (z.B.
Schweröle, Ölsand und Ölschiefer) insg. ca. 58 Jahre. Erdgas (bei gleichbleibendem
Verbrauch) ca. 63 Jahre. Stein- und Braunkohle zwischen 140 bis über 200 Jahre. Uran
(ohne Aufbereitung der Kernbrennstoffe) ca. 30 Jahre (vgl. BMU, 2009a, S. 10).
3
Vgl. BMU (2009a), S. 10ff.
4
Ca. 14 % Erdgas wird derzeit in Deutschland gefördert (vgl. Stat. Bundesamt, 2009, S. 42).
5
Vgl. BMU (2009c), S. 8.
6
[Die Begriffe 'erneuerbare -' und 'regenerative Energien' werden i.d.R. synonym verwand.]
7
Vgl. BMU (2009e), S. 11. Zwei Jahre zuvor betrug der Anteil noch 7,7 %, wodurch im Jahr
2007 fast 28 Mio. Tonnen CO
2
vermieden wurden (vgl. BMU, 2009b, S. 896).
8
[Näheres zu den Erneuerbaren-Energien-Technologien in Kapitel 5.]
2
der Wärmeversorgung in Deutschland erhöht werden.
9
Da sie als die
'primären Fördermaßnahmen' im Bereich der 'erneuerbaren Wärme'
betrachtet werden können, stehen sie auch im Mittelpunkt dieser Arbeit.
Häufig wird in Verbindung mit dem MAP oder dem EEWärmeG von
'kostengünstig' oder 'effizient' gesprochen und vielfach wird ihre
'Förderwirkung auf die Entwicklung neuer Technologien' hervorgehoben.
10
In dieser Arbeit wird nun als zentrale Fragestellung erörtert, ob das MAP
und das EEWärmeG tatsächlich kostengünstige bzw. effiziente
umweltpolitische Instrumente darstellen, die den technischen Fortschritt
fördern und ihre Ziele treffsicher erreichen können.
Dazu werden in Kapitel 2 bis 4 zunächst einige Teilbereiche der
Umweltökonomie und Umweltpolitik dargestellt, die für die spätere
ökonomische Analyse die theoretische Grundlage bilden. In Kapitel 2 wird
das Marktgleichgewicht und das soziale Optimum bei Anwesenheit
externer Effekte erläutert, wodurch die Existenz von Umweltproblemen
ökonomisch begründet werden kann. Daran anschließend werden einige
ausgewählte Prinzipien der Umweltpolitik sowie der darauf basierenden
umweltpolitischen Instrumente dargestellt. Hinsichtlich der hier zu
betrachtenden Fördermaßnahmen werden einige dieser Instrumente näher
betrachtet (Kapitel 3). Im vierten Kapitel werden die ökonomischen Kriterien
'Effizienz', 'dynamische Anreizwirkung' und 'ökologische Treffsicherheit'
vorgestellt. Mit ihrer Hilfe kann die Wirksamkeit umweltpolitischer
Instrumente bezüglich des angestrebten Umweltziels beurteilt werden.
Die Kapitel 5 bis 7 beinhalten die Vorstellung der beiden wesentlichen
Förderinstrumente in der Wärmeversorgung in Deutschland, ihre
ökonomische Analyse anhand der o.g. Bewertungskriterien und die
abschließende Zusammenfassung. Dabei werden, nach einer eingehenden
Erläuterung der Ziele und Inhalte des MAP und des EEWärmeG (Kapitel 5),
die Vor- und Nachteile dieser Fördermaßnahmen aufgezeigt und ihre
ökonomische Bewertung in der Einzelbetrachtung sowie in der Kombination
miteinander vorgenommen (Kapitel 6). In Kapitel 7 werden die Ergebnisse
in Bezug auf die zentrale Fragestellung zusammengefasst.
Der Inhalt dieser Arbeit basiert ausschließlich auf Literaturrecherchen. Zu
den hier zu untersuchenden Fördermaßnahmen wurden jedoch nur wenige
ökonomische Aussagen gefunden. Deshalb wurden teilweise eigene
9
Vgl. BMU (2009a), S. 20 und S. 31.
10
,,Wärmegesetz und Marktanreizprogramm tragen zusammen dazu bei, dass wir unser [..]
Ziel für 2020 erreichen und auch international Vorreiter für effizienten Klimaschutz bleiben."
Und das EEWärmeG ,,soll individuelle, kostengünstige Lösungen ermöglichen und die
Entwicklung neuer Technologien fördern." Vgl. u.a. BMU (2009c), S. 5 und S. 19.
3
Rückschlüsse
aus
den
allgemeinen
Ausführungen
über
Umweltschutzsubventionen und Umweltauflagen auf das MAP und das
EEWärmeG gezogen. Des Weiteren wird nicht mathematisch, sondern rein
verbalökonomisch argumentiert.
2.
Theoretische Einführung
Neben den vom Menschen verursachten Umweltbelastungen u.a. durch die
bereits in Kapitel 1 erwähnte Energieumwandlung und -nutzung, spielt auch
der Charakter der Umwelt als weitgehend öffentliches Gut bzw. Kollektivgut
eine wichtige Rolle bei der Entstehung von Umweltproblemen. Diese Güter
sind kurz gesagt dadurch gekennzeichnet, dass ihre Nutzung, unabhängig
von der Intensität der Inanspruchnahme, für jeden unbegrenzt verfügbar
und daher kostenlos erhältlich sind. Ein öffentliches Gut unterliegt weder
der Nutzenrivalität, noch dem Ausschlussprinzip. Aus diesem Grund
entsteht nach ihnen keine Nachfrage und es bildet sich kein
entsprechender Markt, auf dem sie getauscht bzw. gehandelt werden. Das
Gut 'Umwelt' im Speziellen, unterliegt seinen natürlich vorhandenen
Belastungsgrenzen (Knappheit). Verschiedene Nutzungsmöglichkeiten, die
sich gegenseitig beeinflussen oder sogar ausschließen können, führen zu
Übernutzung und den damit verbundenen Umweltbelastungen. Durch eine
Übernutzung der Umwelt entstehen sog. externe (Umwelt-)Kosten. Diese
Kosten werden, sofern sie nicht den Verursachern der Umweltbelastung
angelastet werden (können), der Allgemeinheit z.B. den Steuerzahlern
(oder zukünftigen Generationen) auferlegt. Wenn dieser Umweltverbrauch
nicht in das Kostenkalkül einfließt, werden die so hergestellten Produkte zu
preiswert angeboten und es kommt gesamtwirtschaftlich zu einer
Verzerrung der Allokation
11
, zugunsten der schadstoffintensiven
Tätigkeiten.
12
Externen Kosten stellen somit die monetäre Bewertung
(negativer) externer Effekte dar, die in der ökonomischen Theorie eine
Bezeichnung für die Existenz von Umweltproblemen sind und eine
Abweichung zwischen Marktgleichgewicht und sozialem Optimum
begründen (Abbildung 1).
13
11
'Allokation' bedeutet im Allgemeinen die Verwendung oder Verteilung von Gütern,
insbesondere der Produktionsfaktoren einer Volkswirtschaft, wie (Erwerbs-)Arbeit, Kapital
und Boden (vgl. Endres, 2007a, S. 1ff).
12
Vgl. Haas / Schlesinger (2007), S. 5 und Wicke (1993), S. 41.
13
Vgl. Endres (2007a), S. 3 und S. 18. Wären beispielsweise die externen Kosten (wie
Schäden durch globale Klimaveränderungen oder Entsorgungskosten und Haftungsrisiken
der Atomenergie etc.) in den Marktpreisen für Energie enthalten, würde dies die Struktur auf
dem Energiemarkt verändern (vgl. BMU (2009a), S. 19ff).
4
Abbildung 1: Marktgleichgewicht und soziales Optimum
14
bei Anwesenheit
externer Effekte
Verwendete Abkürzungen und Symbole:
p = Preis
p* = Preis im Marktgleichgewicht
p** = Preis im sozialen Optimum
x = Menge
x* = Menge im Marktgleichgewicht x** = Menge im sozialen Optimum
SK = Schadenskosten
VK = Vermeidungskosten
Quellen: In Anlehnung an Endres (2007a), S. 7ff und S. 19ff und
Hartmann (2005), S. 12ff; teilweise eigene Darstellung.
14
Die neoklassische Theorie erklärt alle Wirtschaftsprozesse als Tauschprozesse auf
Märkten. Der Preismechanismus führt dort langfristig immer zu einem Gleichgewicht
(Angebot = Nachfrage), so dass (zumindest theoretisch) alle Güter und Produktionsfaktoren
(sozial) optimal verteilt werden (vgl. Rogall, 2008a, 53ff). Der Markt kann als
Allokationsmechanismus aber nur funktionieren, wenn sich private Nutzungsrechte an
Gütern oder Faktoren zuweisen lassen, was für Umweltgüter grundsätzlich nicht möglich ist
(vgl. Cansier, 1996, S. 44).
5
Das Marktgleichgewicht bei vollständiger Konkurrenz wird in der
statischen
15
Betrachtung durch den Schnittpunkt von Angebots- und
Nachfragekurve charakterisiert, d.h. es stellt sich in Abbildung 1a eine
Gleichgewichtssituation mit dem Produktpreis p* und der Menge x* ein.
Wenn nun von der Produktion und/oder dem Konsum negative
Nebenwirkungen auf die Umwelt ausgehen und zunächst angenommen
wird, dass es keine Vermeidungstechnik für diese Umweltbelastung gibt,
entstehen externe (Umwelt-)Kosten. Diese 'Kosten der Umweltbelastung'
können auch als Schadenskosten bezeichnet werden. Der Grenzschaden
bzw. die Grenzschadenskosten bezeichnen dann die verursachten Nutzen-
bzw. Gewinneinbußen der nicht am Marktgeschehen beteiligten Dritten
(z.B. anderen Gesellschaftsmitgliedern), die durch die Ausweitung der
Produktion einer marginalen Einheit des betreffenden Gutes bzw. der
betreffenden Emission entstehen.
16
Werden diese negativen externen
Effekte nicht dem Verursacher, sondern anderen Gesellschaftsmitgliedern
angelastet, bedeutet dies, dass diese externen Kosten nicht im
Produktpreis enthalten sind und die Güter unter den (volkswirtschaftlichen)
Produktionskosten angeboten werden. Eine ökonomische Folge ist eine
Übernachfrage und somit eine Fehlallokation.
17
Vermeidungskosten sind
nun diejenigen Kosten, welche bei der Vermeidung von Emissionen
anfallen. Gelingt die Internalisierung, also die Anlastung der externen
Kosten beim Verursacher, dann bezeichnen die Grenzvermeidungskosten
nach Endres diejenigen zusätzlichen Kosten, die dem ,,Verschmutzer durch
eine marginale Reduzierung seines Ausstoßes entstehen."
18
Sie können
beispielsweise als diejenige Nutzen- bzw. Gewinneinbuße interpretiert
werden, die beim Verzicht auf die Produktion einer marginalen Einheit des
betreffenden
Gutes
bzw.
der
betreffenden
Emission
entsteht
(Opportunitätskosten
19
bei Produktions- bzw. Emissionsverminderung). Der
Nutzen der Reduktion der Emission liegt somit in den vermiedenen
Schäden (die gleich der Summe der Integrale der Flächen
15
Bei der statischen Analyse beziehen sich, bei gegebenen funktionalen Beziehungen, alle
untersuchten Variablen auf den gleichen Zeitpunkt bzw. -raum, d.h., das Zeitproblem wird
nicht betrachtet (wie beispielsweise die Analyse der 'Momentaufnahme' eines
Gleichgewichts). Auf diese Weise lassen sich bestimmte strukturelle Zusammenhänge
ermitteln, ohne dass der Übergangsprozess zwischen Anfangs- und Endzustand analysiert
werden muss. Übergangs- bzw. Anpassungsprozesse werden in der dynamischen Analyse
betrachtet (vgl. Endres / Martiensen, 2007c, S. 331 und Vahlens, 1994, S. 1978ff).
16
Vgl. Endres et al. (2007b), S. 167.
17
Vgl. Cansier (1996), S. 30 und Rogall (2008a), S.55.
18
Endres et al. (2007b), S. 17.
19
Wird ein knapper Einsatzfaktor (wie hier z.B. Kapital) einer bestimmten Verwendung
zugeführt, kann keine andere Verwendungsalternative mehr realisiert werden.
Opportunitätskosten bezeichnen daher entgangene Erträge oder Gewinne aus anderen
Verwendungsalternativen (vgl. Schmidt, 1986, S. 195).
6
'Vermeidungskosten' und 'zusätzliche Schadenskosten' in Abbildung 1b
sind). Das sozial optimale Reduktionsniveau ist erreicht, wenn die
Produktionsmenge x* auf x** zurückgeführt wird. Hier ist die Differenz
zwischen Nutzen und Kosten der Emissionsreduktion maximal bzw. die
Grenznutzen entsprechen genau den Grenzkosten (siehe Abbildung 1c).
Wenn man davon ausgeht, dass sich die Emissionsmenge bzw. der
externe Effekt strikt proportional zur Produktionsmenge verhält, kann man
auch sagen, dass die optimale Emissionsvermeidungsmenge x** dort liegt,
wo die Summe aus den totalen Vermeidungskosten und den totalen
Schäden minimal ist.
20
D.h. es wird im sozialen Optimum eine Allokation
erreicht, die die soziale Wohlfahrt
21
maximiert.
22
Nach dem Pareto-
Kriterium
23
ist ein Zustand dann sozial optimal bzw. pareto-optimal, wenn
von ihm ausgehend keine Änderung mehr möglich ist, die auch nur ein
Mitglied der Gesellschaft besser stellen würde, ohne ein anderes
schlechter zu stellen.
Im vorliegenden Modell (bei vollständiger Konkurrenz) können demnach die
Anwesenheit externer Effekte dazu führen, dass Marktgleichgewicht (x*)
und
soziales
Optimum
(x**)
auseinanderfallen.
Wenn
das
Allokationsergebnis des Marktmechanismus vom Optimum abweicht, so
wird in der Ökonomie häufig von Marktversagen
24
gesprochen.
25
Viele Umweltpolitiker und -wissenschaftler hoffen natürlich, dass sich die
Wirtschaftsakteure durch Aufklärung und Bewusstseinsbildung darüber im
klaren sind, dass die Übernutzung der Natur die Lebensgrundlagen der
Menschen und anderen Lebewesen zerstört und sie sich deshalb
beispielsweise in ihrem eigenen Energieverbrauch bewusst einschränken.
Jedoch verhalten sich die Wirtschaftsakteure in ihrer Mehrheit oft
zweckrational. Denn einerseits werden Kauf- bzw. Konsumverhalten durch
Einkommen,
Produktpreise,
Lebensstile
(Schichtzugehörigkeit,
Wertschätzung von Qualität etc.), sozial-kulturelle Einflüsse (z.B. Image der
20
Vgl. Endres (2007a), S. 19 und S. 21.
21
In der Wohlfahrtsökonomik werden die Bedingungen für ein Wohlfahrtsoptimum und die
Kriterien für gesellschaftliche Wohlfahrtserhöhungen analysiert. Die theoretische
Fragestellung der Wohlfahrtsökonomik ist dabei, wie mit volkswirtschaftlich knappen Mitteln
gewirtschaftet werden soll, damit eine Versorgung erreicht wird, die von den
Gesellschaftsmitgliedern als bestmöglich beurteilt wird (vgl. Gabler Wirtschaftslexikon
online, 2010). Allerdings können in anderen Gesellschaften und/oder zu anderen Zeiten,
auch andere soziale Wohlfahrtskonzepte das Leben der Menschen bestimmen (vgl. Endres,
2007a, S. 29ff).
22
Vgl. Endres(2007a), S. 14.
23
Das Wohlfahrts- bzw. Effizienzkriterium der Pareto-Optimalität geht auf Vilfredo Pareto
(1848-1923) zurück (vgl. Endres, 2007a, S. 14).
24
Neben der Existenz von externen Effekten können auch Marktmacht, asymmetrische
Information und andere Gründe zu Marktversagen führen (vgl. Endres, 2007a, S.21).
25
Vgl. Endres (2007a), S. 21.
7
Produkte) und idealistische Ziele (z.B. Umweltbewusstsein) bestimmt.
Andererseits aber senden Produkte falsche Preissignale, wenn die
Umweltkosten der Allgemeinheit aufgebürdet werden und sich
Konsumenten und Produzenten im Gefangenendilemma
26
befinden. Wenn
beispielsweise eine Öl-Heizung Wärme betriebswirtschaftlich preiswerter
zur Verfügung stellen kann als erneuerbare Energien (da die Folgekosten
der Klimaerwärmung nicht im Öl-Preis enthalten sind), werden die meisten
Menschen die Öl-Heizung wählen.
27
Würde man nun, um dieses Problem zu lösen (und alle negativen externen
Effekte zu unterbinden) jegliche Art vom Umweltbelastung verbieten und
dem Verbot durch strenge Kontrollen und hohe Strafen den nötigen
Nachdruck verleihen, würde das gleichzeitig das Ende jeden Wirtschaftens
bedeuten. Nach van Suntum kann es ,,Realistischerweise [...] also nur
darum gehen, die mit dem Wirtschaften verbundenen Umweltbelastungen
in erträglichen Grenzen zu halten" und ,,mit geeigneten umweltpolitischen
Instrumenten zu versuchen, die sozialen Zusatzkosten der
Umweltbelastung in das Wirtschaftskalkül des Verursachers einfließen zu
lassen."
28
3.
Prinzipien und Instrumente der Umweltpolitik
Umweltpolitische Maßnahmen
29
zur Korrektur der im vorherigen Kapitel
betrachteten Fehlallokation können prinzipiell an zwei verschiedenen
Eingriffsebenen angesetzt werden. Zum einen ist es auf der
ordnungspolitischen Ebene möglich, durch staatliche Maßnahmen die
allgemeinen Spielregeln wirtschaftlichen Handelns so zu modifizieren, dass
der Marktmechanismus aus sich selbst heraus das jeweils gewünschte
Ergebnis erzeugt. Zum anderen kann auf der prozesspolitischen Ebene,
durch staatliches Eingreifen in das Wirtschaftsgeschehen agiert werden,
um in jedem einzelnen Problemfall den gewünschten Zustand
herbeizuführen. Hierbei kann eine weitere wichtige Unterscheidung im
Hinblick
auf
die
jeweilige
Zielsetzung
vorgenommen
werden:
Korrekturmaßnahmen auf der ordnungspolitischen Ebene haben das Ziel,
externe Nutzen und Kosten möglichst vollständig in das private
26
Begriff aus der Spieltheorie, der eine Gruppensituation beschreibt, in der das individuell
rationale Verhalten eines einzelnen Mitgliedes ein für alle Mitglieder nachteiliges Ergebnis
herbeiführt (vgl. Endres et al., 2007b, S. 166).
27
Vgl. Rogall (2008a), S. 235.
28
Suntum, van (2005), S. 50.
29
Die Umweltpolitik kann u.a. als Teilbereich der Umweltökonomie verstanden werden (vgl.
Haas / Schlesinger, 2007, S. 24).
8
Entscheidungskalkül der beteiligten Wirtschaftssubjekte einfließen zu
lassen (zu internalisieren), um damit dem Ideal einer optimalen
Ressourcenallokation möglichst nahe zu kommen.
30
Bei Maßnahmen auf
der prozesspolitischen Ebene kann es dagegen entweder um das Streben
des Ideals der vollständigen Optimalität
31
gehen oder auch um eine
weniger anspruchsvolle Zielsetzung, z.B. einen politisch vorgegebenen
Emissionszielwert durchzusetzen oder verbindliche Technologiestandards
vorzuschreiben.
32
3.1
Prinzipien der Umweltpolitik
Umweltpolitische Instrumente, die der konkreten Umsetzung von Zielen
und Zeitvorstellungen dienen, orientieren sich meist an den grundlegenden
Prinzipien Verursacher-, Vorsoge- und Kooperationsprinzip sowie dem als
'Notbehelf' konstruierten Gemeinlastprinzip
33
. Diese Prinzipien stellen
einerseits
handlungsleitende
Grundsätze
für
den
praktischen
Instrumenteneinsatz in der Umweltpolitik und andererseits eine
Bewertungsgrundlage für Umweltschutzmaßnahmen dar.
34
3.1.1
Verursacher- und Gemeinlastprinzip
Die Inanspruchnahme von Umweltgütern wie Luft oder Wasser im Rahmen
von Produktionsprozessen bedeuten für die Verursacher (beispielsweise
Produzenten oder Konsumenten) eine Kostenersparnis, da die Leistungen
der Umwelt unentgeltlich zur Verfügung stehen. Die Nutzung des Mediums
Umwelt verursacht jedoch Umweltbelastungen und damit externe Kosten,
die durch Vermeidung, Ausgleichung oder Beseitigung dieser
Umweltbeeinträchtigungen entstehen. Wenn diese Kosten nicht in die
Produktionskosten dieser umweltbelastenden Güter eingehen, werden
davon zu große Mengen mit zu niedrigen Preisen produziert und
konsumiert. Diese Nichtberücksichtigung der externen Kosten führt zu einer
30
Der klassische ordnungspolitische Vorschlag zur Bewältigung von Umweltproblemen geht
auf Ronald Coase (1960) zurück. Nach Coase führt die Zuweisung von umfassenden
Eigentumsrechten, die es Schädigern und Geschädigten erlaubt, das jeweilige Ausmaß an
Umweltbelastung durch private Verhandlungen und entsprechende Kooperationszahlungen
festzulegen (bei einer Reihe von vereinfachten Annahmen) immer zur gleichen optimalen
Ressourcenallokation (vgl. Michaelis, 1996, S. 18).
31
Der klassische prozesspolitisch orientierte Internalisierungsansatz beruht auf einem
Vorschlag von Arthur Cecil Pigou (1920), bei dem die Verursacher externer Kosten mit einer
Steuer belastet werden sollen, die gerade die Höhe des von ihnen bewirkten Schadens
widerspiegelt. Ebenfalls unter vereinfachenden Annahmen lässt sich auch hier darlegen,
dass der mit einer sog. Pigou-Steuer belegten Emittent, seine Schadstoffemissionen gerade
bis auf das gesellschaftlich optimale Niveau x** vermindert (vgl. Michaelis, 1996, S. 21).
32
Vgl. Michaelis (1996), S. 17ff und Endres et al. (2007b), S.30.
33
Vgl. Bartmann (1996), S. 113.
34
Vgl. Wiggering / Sandhövel (2001), S. 242.
9
verzerrten Preis-, Produktions- und Allokationsstruktur.
35
Mit der Wahl eines
umweltpolitischen Instruments stellt sich also das gesellschaftliche
Entscheidungsproblem, in welchem Umfang und an welcher Stelle der
Allgemeinheit (Gemeinlastprinzip), der Gruppe der Emittenten bzw.
Konsumenten (Verursacherprinzip) die Kosten der angestrebten
Umweltverbesserung angelastet werden sollen.
36
Das
Verursacherprinzip
drückt
aus
ökonomischer
Sicht
die
Selbstverständlichkeit aus, dass demjenigen, der Güter in Anspruch nimmt,
auch die damit verbundenen Kosten angelastet werden. Kurz gesagt:
Verursacher ist, wer Kosten hervorruft. Außerdem lassen sich
Umweltbelastungen am effizientesten durch die Emittenten selbst
bekämpfen. Die Anlastung der Umweltschutzkosten erzeugt bei den
Betroffenen ein Eigeninteresse an der kostengünstigsten Vermeidung. In
einem funktionsfähigen marktwirtschaftlichen System werden die
Verursacher (beispielsweise die Produzenten) von umweltbelastenden
Gütern versuchen, die Mehrkosten des Umweltschutzes über die Preise an
die Konsumenten weiterzugeben. Diese Preissteigerungen führen dazu,
dass die Konsumenten weniger von dem umweltbelastenden Gut
nachfragen oder ganz auf den Konsum verzichten.
37
Idealerweise können
somit über die Anpassung der Kosten und Preise eine Veränderung der
Angebots- und Nachfragestruktur erzeugt und Fehlallokationen beseitigt
werden. Durch diese Internalisierung der externen Kosten können überdies
Signale für einen umweltfreundlichen technischen Fortschritt gesetzt
werden.
Der praktischen Umsetzung des Verursacherprinzips stehen jedoch
erhebliche Probleme entgegen. Neben enormen Schwierigkeiten bei der
exakten und vollständigen Identifizierung, Erfassung, Bewertung und
Zurechnung der externen Kosten, können die durch die Internalisierung
hervorgerufenen Preis- und Nachfrageverschiebungen unter bestimmten
Umständen auch zu negativen Folgen, wie Inflation oder Arbeitslosigkeit
führen. Wenn jedoch Umweltschäden in der Vergangenheit herbeigeführt
wurden und der Verursacher nicht mehr identifizierbar oder belangbar ist
oder akute Notsituationen vorliegen, die ein rasches Handeln erfordern,
dann ist das Verursacherprinzip nicht mehr anwendbar und es müssen
Maßnahmen
nach
dem
Gemeinlastprinzip
ergriffen
werden.
38
35
Vgl. Bartmann (1996), S. 113.
36
Vgl. Menges (2006), S. 61.
37
Vgl. Cansier (1996), S. 128ff.
38
Vgl. Bartmann (1996), S. 114ff.
10
Nach dem Gemeinlastprinzip sollen die Kosten des Umweltschutzes durch
allgemeine
Steuern
finanziert
werden.
Der
Staat
führt
die
Umweltschutzmaßnahmen entweder selbst durch oder er übernimmt die
Kosten für die spezifischen Vermeidungs- und Beseitigungslasten, die für
das Erreichen eines angestrebten Grades an Umweltqualität erforderlich
sind. Das Gemeinlastprinzip soll somit grundsätzlich nur die anderen
umweltpolitischen Prinzipien ergänzen oder unterstützen sowie als
'Notbehelf' dienen, wenn das Verursacherprinzip versagt.
39
Als Beispiele für
das Gemeinlastprinzip können der ganze Bereich der Altlastensanierung
oder auch Finanzbeihilfen zur Unterstützung des Verursacherprinzips aus
wettbewerbsmäßigen und/oder sozialen Gründen genannt werden. Das
Gemeinlastprinzip kann allerdings in Zeiten fast leerer öffentlicher Kassen
schnell an Finanzierungsproblemen scheitern. Zusätzlich gehen vom
Gemeinlastprinzip
keinerlei
ökonomische
Anreize
in
Richtung
umweltorientiertes Wirtschaften oder Konsumverhalten aus. Die
ökologischen Störfaktoren bleiben erhalten oder können sich sogar noch
verstärken, wenn die Allgemeinheit grundsätzlich davon ausgeht, dass die
Schäden nachträglich durch den Staat beseitigt werden.
40
Anhand des Verursacher- bzw. Gemeinlastprinzips können auch die
eingesetzten Förderinstrumente des Anteils erneuerbarer Energien in der
Wärmeversorgung
41
(sowohl in der EU als auch in Deutschland) eingeteilt
werden. Hier sind z.B. unter dem Stichwort 'Fordern' (auf Grundlage des
Verursacherprinzips) ist das deutsche EEWärmeG oder die seit 2006/2007
bestehende spanische bzw. portugiesische solare Baupflicht zu nennen.
Auf 'Fördern' (bzw. zu einem Teil auf dem Gemeinlastprinzip) basieren
hingegen subventionierende Fördermaßnahmen, wie das MAP in
Deutschland oder Steuernachlässe für Investitionen in erneuerbare
Technologien seit dem Jahr 2003 in Österreich bzw. seit 2009 auch in
Frankreich. In einigen Ländern (so auch in Deutschland, Italien und
Österreich) wird auch eine Kombinationen aus 'Fordern' und 'Fördern' in
diesem Bereich verfolgt.
42
39
Vgl. Cansier (1996), S. 137ff.
40
Vgl. Bartmann (1996), S. 115.
41
Neben dieser Förderung bestehen natürlich auch zahlreiche Forschungsprogramme, die
jedoch eher punktuell zur Technologieentwicklung eingesetzt werden.
42
[Zur Übersicht über 'Nationale Auflagen oder Fördermöglichkeiten im Bereich
Solarthermie für private (Wohn-)Gebäude', siehe Europakarte im Anhang an diese Arbeit.]