Uwe Goppelt
Operationalisierung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union
für die Umweltmedien Boden und Wasser
Am Beispiel ausgewählter Standorte in der Provinz Venedig
ISBN: 978-3-8366-0610-3
Druck Diplomica® Verlag GmbH, Hamburg, 2008
Zugl. Technische Universität Berlin, Berlin, Deutschland, Diplomarbeit, 2007
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Printed in Germany
Inhalt
I
Inhalt
Abbildungsverzeichnis ...IV
Tabellenverzeichnis ... V
Kartenverzeichnis ...VI
Abkürzungsverzeichnis ... VII
A
Landwirtschaft und Umweltschutz... 1
1
Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben ... 1
1.1
Sechstes Umweltaktionsprogramm der EU... 2
1.2 EU-Bodenschutzstrategie ... 2
1.3 EU-Wasserrahmenrichtlinie ... 4
1.4
Europäisches Schutzgebietssystem Natura 2000 ... 5
1.5 Zusammenfassende
Darstellung
der
Schutzgutgefährdungen... 6
2
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte ... 7
2.1
Entwicklung der GAP ... 7
2.2
Berücksichtigung von Umweltbelangen innerhalb der GAP ... 9
2.2.1 Entkoppelung ... 9
2.2.2
Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance)
und Gute fachliche Praxis ... 9
2.2.3 Modulation ... 11
2.2.4 Ländliche
Entwicklung ... 12
2.3
Aktuelle Reform der Zweiten Säule... 14
3
Problemstellung und landschaftsplanerischer Lösungsansatz ... 17
3.1
Verhältnis der Landschaftsplanung zu anderen Fachplanungen ... 17
3.2
Landschaftsplanerische Potentiale im Bereich der Agrarfachplanung ... 19
3.3
Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit... 20
B
Entwicklung eines Zielkonzeptes am Fallbeispiel der Provinz Venedig ... 24
1
Die GAP in Italien und Gebietsvorstellung... 24
1.1
Der Agrarsektor und die GAP in Italien... 24
1.1.1 Administrative
Struktur... 24
1.1.2
Konzepte und Programme ... 25
1.1.3 Ökologischer
Landbau ... 27
1.1.4
Programm zur Ländlichen Entwicklung der Region Venetien ... 27
Inhalt
II
1.2
Naturräumliche Beschreibung der Provinz Venedig ...31
1.2.1
Geographische Lage, Größe und Einwohner...31
1.2.2
Geomorphologie und Geologie ...32
1.2.3 Klima ...35
1.2.4 Hydrologie ...36
1.2.5 Böden...38
1.2.6
Nutzung / Biotope...40
1.3
Auswahl der Fallbeispiele und deren Landschaftliche Eigenart...42
2
Schutzgutbewertung ...48
2.1
Landschaftsbewertung in der Planungspraxis ...48
2.1.1 Indikatoren
und
Indikatorsysteme ...48
2.1.2
Bewertung von Funktionen und Potentialen ...49
2.1.3
Beurteilung der Empfindlichkeit und Belastbarkeit von Böden...51
2.2
Schutzgutbezogene Bewertung von Potentialen
und Empfindlichkeiten ...51
2.2.1 Methodik...51
2.2.2 Biotisches
Ertragspotential ...55
2.2.3 Erosionsgefährdung ...57
2.2.4 Nitratauswaschungsgefährdung...59
2.2.5 Potentielle
Verdichtungsempfindlichkeit ...60
2.2.6 Verschlämmungsneigung ...61
2.2.7 Humusstabilität ...62
2.2.8 Versalzungsgefährdung ...66
2.2.9
Zusammenfassung der benötigten Eingangsparameter ...68
2.3 Ergebnisse...70
3
Ziele und Maßnahmen ...74
3.1
Formulierung von Umweltqualitätszielen und Maßnahmen zur
Zielerreichung...74
3.1.1 Einführung ...74
3.1.2 Ziel-
und
Maßnahmenkatalog...75
3.2
Regionalisierung von Maßnahmen Identifizierung von
vorrangigen Bodeneinheiten...83
3.3 Ergebnisse...85
3.4
Identifizierung und Verortung von ,,Schwerpunktmaßnahmen" ...86
4
Diskussion der Ergebnisse ...87
4.1
Räumliche Verteilung der Gebietskulissen für prioritäre Maßnahmen ...87
4.2
Analogie der Maßnahmen im Ländlichen Entwicklungsprogramm
der Region Venetien ...92
5
Fazit und Ausblick...98
Inhalt
III
C
Zusammenfassung ... 100
Literaturverzeichnis ... 103
Verzeichnis der EU-Verordnungen und Richtlinien ... 110
Karten
Inhalt
IV
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1
Die Entwicklung der GAP-Ausgaben...8
Abb. 2
Grundstruktur des ELER ...15
Abb. 3
Übersicht des Konzeptes und Ablaufschemas der Arbeit...23
Abb. 4
Geographische Lage der Region Venetien und der Provinz
Venedig innerhalb Italiens ...32
Abb. 5
Die Landschaftsräume der Provinz Venedig ...33
Abb. 6
Geologische Einheiten der Po-Ebene und der Venetischen
Ebene ...34
Abb. 7
Klimadiagramm nach Walter/Lieth des Standortes
Tessera/Venedig...35
Abb. 8
Verlauf des Flusses ,,Dese" in der Bassa Pianura...37
Abb. 9
Verbreitung der Bodenprovinzen in der Provinz Venedig ...40
Abb. 10
Lage des Planungsgebietes und der Teilplanungsräume ...44
Abb. 11
Ausgewiesene Schutzgebiete innerhalb des Planungsgebietes...46
Abb. 12
Zusammenhang zwischen Tongehalten im A
p
-Horizont und
zugehörigen C
org
-Gehalten der Böden im Einzugsgebiet der
Lagune von Venedig...64
Abb. 13
Flächenanteile verschiedener Bewertungsergebnisse, jeweils
auf Grundlage der Bodenkartierung im Maßstab 1:250.000
und 1:75.000 sowie bei Verschneidung beider Karten ...70
Abb. 14
Blick landeinwärts innerhalb der Bodeneinheit CON1/QUA1...88
Inhalt
V
Tabellenverzeichnis
Tab. 1
Übersicht der Agrarumweltmaßnahmen des Ländlichen
Entwicklungsplans der Region Venetien und deren Förderung
im Jahr 2004 ... 29
Tab. 2
Ebenen und Einordnung von räumlicher Gesamtplanung,
Landschaftsplanung, und agrarstruktureller Fachplanung ... 54
Tab. 3
Parameter zur Bestimmung des biotischen Ertragspotentials
nach Glawion... 56
Tab. 4
Bewertung des Biotischen Ertragspotentials der Bodeneinheit
,,CON1/QUA1" nach dem Verfahren von Glawion für den
Standort "Acker" ... 57
Tab. 5
Einstufung der Winderosion und die daraus abzuleitende
Notwendigkeit von Erosionsschutzmaßnahmen ... 58
Tab. 6
Einstufung der Wassererosion und die daraus abzuleitende
Notwendigkeit von Erosionsschutzmaßnahmen ... 59
Tab. 7
Bewertung des standörtlichen Verlagerungsrisikos ... 60
Tab. 8
Bestimmung der potentiellen Verdichtungsempfindlichkeit
für die Bodeneinheit ,,VGO1" ... 61
Tab. 9
Einstufung der Verschlämmungsneigung bei schluffreichen
und feinstsandigen Böden ... 62
Tab. 10
Einstufung der Stabilität gegenüber Humusschwund ... 66
Tab. 11
Einstufung der Versalzungsgefährdung ... 68
Tab. 12
Zusammenfassung berücksichtigter Eingangsparameter der
einzelnen Bewertungsmethoden... 69
Tab. 13
Bewertungsergebnisse jeweiliger Bodeneinheiten in den Teil-
räumen Venezia-Mestre und Sant Erasmo/Cavallino-Treporti ... 73
Tab. 14
Zusammenfassende Übersicht der Umweltqualitätsziele... 83
Tab. 15
Ergebnis der GIS-gestützten Analyse Anteile der Flächen
zur vorrangigen Maßnahmenumsetzung in dem jeweiligen
Teilraum bezogen auf die Erreichung der formulierten Ziele ... 86
Tab. 16
Katalog der Maßnahmen zur Erreichung von zwei und
mehr Zielen... 86
Inhalt
VI
Kartenverzeichnis
Karte 1
Bodenkarte des Planungsgebietes (M 1 : 110.000)
Karte 2
Übersicht der Ziele und Maßnahmen im Teilraum Venezia-Mestre
(Teil I) (M 1: 75.000)
Karte 3
Übersicht der Ziele und Maßnahmen im Teilraum Venezia-Mestre
(Teil II) (M 1: 75.000)
Karte 4
Übersicht der Ziele und Maßnahmen im Teilraum Sant Erasmo/
Cavallino-Treporti (Teil I) (M 1 : 55.000)
Karte 5
Übersicht der Ziele und Maßnahmen im Teilraum Sant Erasmo/
Cavallino-Treporti (Teil II) (M 1 : 55.000)
Karte 6
Erhöhte Priorität verschiedener Maßnahmen zur Erreichung
mehrerer Ziele (M 1 : 110.000)
Inhalt
VII
Abkürzungsverzeichnis
Abb. Abbildung
Abs. Absatz
AH
Austauschhäufigkeit des Bodenwassers
BBodSchG Bundesbodenschutzgesetz
BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz
EAGFL
Europäischer Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft
ebd. ebenda
EfA
potentielle Erosionsgefährdung der Mineralböden durch Wind
EfW
potentielle Erosionsgefährdung der Mineralböden durch Wasser
ELER
Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen
Raums
GAK
Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des
Küstenschutzes"
GAKG
Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur
und des Küstenschutzes"
GAP
Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union
GFP
Gute Fachliche Praxis (der landwirtschaftlichen Bodennutzung)
GIS Geographisches
Informationssystem
KA5
Bodenkundliche Kartieranleitung, 5. Auflage
LEADER
Gemeinschaftsinitiative der Europäischen Kommission für einen neuen
Ansatz zur Entwicklung ländlicher Räume
NIBIS Niedersächsisches
Bodeninformationssystem
PSR
(ital.) Piano/Programma di Sviluppo Rurale (Plan/Programm zur
Ländlichen Entwicklung)
Sm potentielle
Verdichtungsempfindlichkeit
Tab. Tabelle
UQZ Umweltqualitätsziel
Ver Verschlämmungsneigung
vgl. vergleiche
VKR Verknüpfungsregel
Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben
1
A Landwirtschaft und Umweltschutz
1 Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben
Nahezu 41 Prozent der Landflächen in der Europäischen Union (EU) wurden im Jahr 2004
für landwirtschaftliche Zwecke genutzt, in Italien betrug dieser Wert 43,7 Prozent und in
Deutschland waren es sogar 47,7 Prozent (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2006a).
Die stetige Intensivierung der landwirtschaftlichen Bodennutzung in der zweiten Hälfte des
20. Jahrhunderts brachte zahlreiche Konflikte zwischen der auf Gewinnmaximierung
ausgerichteten Produktion und der Erhaltung biotischer und abiotischer Schutzgüter her-
vor. Die Folgen äußerten sich in der Belastung von Boden, Wasser und Luft, der Fragmen-
tierung von Lebensräumen sowie dem Rückgang der Biodiversität. Die negativen Auswir-
kungen der industriellen Landwirtschaft auf die Qualität und natürlichen Funktionen von
Böden und Gewässern sind ausführlich in der Fachliteratur beschrieben (vgl. B
EUDT
1999:
69 ff., B
ESTE
2005, F
REDE
& D
ABBERT
1998, K
NAUER
1993, S
CHEFFER
2002).
In Deutschland stellt das bereits 1998 in Kraft getretene Bundesbodenschutzgesetz
(BBodSchG) wichtige Bodenfunktionen unter Schutz (vgl. BBodSchG, § 2) und gewähr-
leistet aus bodenschutzfachlicher Sicht und rückgekoppelt hiermit auch aus Sicht des
Gewässerschutzes deren Erhaltung (vgl. S
CHEFFER
2002: 565):
· Natürliche Funktionen, als Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere,
Pflanzen und Bodenorganismen, als Bestandteil des Naturhaushalts, als Filter, Puffer
und Transformator insbesondere zum Schutz des Grundwassers
· Funktionen als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte
· Nutzungsfunktionen, als Rohstofflagerstätte, als Fläche für Siedlung und Erholung,
als Standort für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung, öffentliche Nutzungen,
Verkehr, Ver- und Entsorgung.
Auch die Europäische Kommission hat die Funktionen und Beeinträchtigungen des
Umweltmediums Boden erkannt und strebt dessen Schutz durch eine gemeinschaftliche
Bodenschutzstrategie an (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2002, 2006b).
Der Schutz aquatischer Ökosysteme wird EU-weit durch die Umsetzung der Wasserrah-
menrichtlinie angestrebt. Zur Erreichung der vorgegebenen Ziele sind schwerpunktmäßig
im Bereich der landwirtschaftlichen Flächennutzung Maßnahmen zu ergreifen.
Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben
2
Dieses Kapitel stellt knapp verschiedene Richtlinien und andere normative Vorgaben her-
aus, welche die Interaktion und die Hauptgefährdungen der Umweltkompartimente Boden
und Wasser in Verbindung mit der landwirtschaftlichen Bodennutzung betreffen. In Bezug
auf die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU geht es hier vor allem um die Darstellung
relevanter Ziele und Vorgaben von Dokumenten und Richtlinien der EU.
1.1
Sechstes Umweltaktionsprogramm der EU
Das Sechste Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft für die Umwelt vom
24.01.2001 (,,Umwelt 2010: Unsere Zukunft liegt in unserer Hand") legt für den Zeitraum
von 2001 bis 2010 die Umweltziele und prioritäten für eine nachhaltige Entwicklung fest.
Es fordert unter anderem eine wirksame Einbeziehung des Schutzes von Umwelt und
biologischer Vielfalt im Bereich Landwirtschaft, wozu die Entwicklung einer spezifischen
Strategie für den Bodenschutz als eine wichtige Initiative angesehen wird (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2001: 3ff.).
Weiterhin wird die Einbeziehung von Bestrebungen zum Schutz und zur Wiederherstel-
lung der Landschaft in die Agrar- und Regionalpolitik als wichtiges Teilziel formuliert
(ebd.: 40).
1.2 EU-Bodenschutzstrategie
In der Diskussion über ein gemeinschaftliches Vorgehen der EU-Länder für den Schutz der
Böden hat die EU-Kommission im April 2002 erstmals eine umfassende Mitteilung vorge-
legt, inwiefern bestehenden Bodengefährdungen durch die Entwicklung einer spezifischen
Bodenschutzstrategie begegnet werden kann (Europäische Kommission 2002). Das Ziel
war es, das politische Engagement in Hinblick auf einen systematischen Bodenschutz
weiterzuentwickeln. In diesem Zusammenhang werden als Hauptgefahren für den Boden
Erosion, Rückgang der organischen Substanz, lokale und diffuse Verunreinigungen,
Versiegelung und Verdichtung, Rückgang der biologischen Vielfalt, Versalzung sowie
Überschwemmungen und Erdrutsche genannt (ebd.).
Aus Sicht der Umweltpolitik wird in diesem Papier auf die Einhaltung bestehender
Rechtsvorschriften, wie der Nitratrichtlinie, der Wasserrahmenrichtlinie oder der Fauna-
Flora-Habitat-Richtlinie hingewiesen. Darüber hinaus werden die Erweiterung bestehender
und die Einführung neuer Rechtsvorschriften vorgeschlagen, z. B. erhöhte Bedeutungen
von Bodenschutz-Aspekten in Natura 2000-Gebieten (ebd.: 25f., 34f.). Eine zentrale Be-
Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben
3
deutung wird auch der GAP beigemessen, da sie mit speziellen Umweltvorgaben boden-
schutzrelevante Standards setzt und bestimmte Agrarumweltmaßnahmen und Bewirtschaf-
tungsauflagen einen effektiven Bodenschutz gewährleisten (ebd.: 27f.) (siehe Kapi-
tel A.2.2).
Im September 2006 veröffentlichte die Europäische Kommission eine endgültige
,,Thematische Strategie für den Bodenschutz" (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2006b). Als
Gesamtziel wird der Schutz und die nachhaltige Nutzung des Bodens durch
· die ,,Vermeidung einer weiteren Verschlechterung der Bodenqualität und Erhaltung
der Bodenfunktionen" und
· die ,,Wiederherstellung von Böden, deren Qualität sich verschlechtert hat, auf einen
Funktionalitätsgrad, der der derzeitigen und geplanten zukünftigen Nutzung zumin-
dest gerecht wird (...)",
genannt (ebd.: 5f.).
Zur Umsetzung dieses Zieles baut die Strategie auf vier Säulen (ebd.: 7):
· rechtliche Bestimmungen
· Einbeziehung des Bodenschutzes in andere politische Bereiche der EU und der
Mitgliedsstaaten
· Schließung von Kenntnislücken durch Forschung
· Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die Notwendigkeit des Bodenschutzes
Im Falle der erstgenannten Säule ,,kam die Kommission zu dem Schluss, dass eine
Rahmenrichtlinie sich am besten dazu eignet, ein umfassendes Konzept für den Boden-
schutz festzulegen" (ebd.: 8). Der ausformulierte Vorschlag für eine gemeinsame europäi-
sche Bodenschutzrichtlinie (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2006c) enthält konzeptionelle
Vorgehensweisen, um ,,Pläne zur Bekämpfung von Gefahren auf der jeweils angemesse-
nen geographischen und administrativen Ebene zu verabschieden" (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2006b: 8).
In dem Richtlinien-Vorschlag werden sieben Hauptgefahren für den Boden aufgeführt, von
denen die folgenden vier als essentiell im Rahmen dieser Arbeit spezifiziert werden
können:
· Erosion aufgrund edaphischer, bewirtschaftungstechnischer und klimatischer
Bedingungen
Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben
4
· Rückgang der organischen Substanz durch entsprechende landwirtschaftliche
Praktiken
· Versalzung infolge des Eindringens von Meer- und Brackwasser
· Bodenverdichtung durch schwere Maschinen oder aufgrund von Überweidung
1.3 EU-Wasserrahmenrichtlinie
Die am 22.12.2000 in Kraft getretene Richtlinie 2000/60/EG markiert den Beginn einer
ganzheitlichen, ökologisch orientierten und grenzübergreifenden Gewässerschutzpolitik
auf Ebene der Einzugsgebiete und strebt die Erreichung eines guten ökologischen und
chemischen Zustands der Oberflächengewässer und eines guten chemischen und mengen-
mäßigen Zustands des Grundwassers bis zum Jahr 2015 an. Dazu sind nach der
Bestandsaufnahme, die 2004 abgeschlossen wurde, Bewirtschaftungspläne und Maßnah-
menprogramme für definierte ,,Wasserkörper" (Teilbewirtschaftungseinheiten eines
Einzugsgebiets) zu erstellen (BMU 2005: 16ff.). P
ETER
et al. (2005: 10) gehen davon aus,
,,dass die Wasserrahmenrichtlinie durch ihren flächendeckenden Ansatz zu einem stärker
ökologisch orientierten Gewässerschutz führen und folglich zu einer weiteren Verminde-
rung der Gewässerbelastung beitragen wird", da Stoffausträge aus der Landwirtschaft und
andere Beeinträchtigungen der Gewässerökologie systematisch erfasst werden und auf
diese Weise gezielte Maßnahmen zu deren Minderung entwickelt werden können.
Die Bestandsaufnahme in Deutschland kommt laut BMU (2005: 10) zu dem Schluss, dass
60 Prozent der Oberflächengewässer und 53 Prozent der Grundwasserkörper die angestreb-
ten Ziele der Wasserrahmenrichtlinie ohne weitere Maßnahmen wahrscheinlich nicht
erreichen werden. Gründe hierfür sind bei den Oberflächengewässern neben morphologi-
schen Beeinträchtigungen und Querbauwerken vor allem Nährstoffeinträge aus der Land-
wirtschaft. Die Belastung von Grundwasserkörpern resultiert hauptsächlich aus der
Auswaschung von Nitrat. (ebd.: 10f., M
EINERS
2005: 48f.). So erfolgen in Deutschland
beispielsweise 72
Prozent der Stickstoff- und 66
Prozent der Phosphateinträge auf
diffusem Weg, wovon jeweils der überwiegende Teil landwirtschaftlichen Austrägen anzu-
lasten ist (L
ÄNDERARBEITSGEMEINSCHAFT
W
ASSER
2002: 4).
Durch die Anwendung bodenfachlichen Wissens zur Bewertung der Auswaschungsgefähr-
dung, vor allem von Nitrat, in das Grundwasser und die Erosionsgefährdung von Böden
und daran angelagerten Stoffen kann und sollte nach
M
EINERS
(2005: 50) die Überwachung
der Bodenqualität als Frühwarnsystem für den Gewässerschutz genutzt werden.
Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben
5
Aufgrund der großen Bedeutung der Böden für den Schutz der Gewässer kann Boden-
schutz auch als vorsorgender Gewässerschutz bezeichnet werden (ebd.).
1.4
Europäisches Schutzgebietssystem Natura 2000
Der Aufbau des europäischen Biotopverbundsystems ,,Natura 2000" soll dem fortschrei-
tenden Rückgang von Arten und Lebensräumen Einhalt gebieten. Dieses Verbundsystem
setzt sich aus Schutzgebieten nach der Vogelschutzrichtlinie (Richtlinie 79/409/EWG)
und nach der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie) (Richtlinie 92/43/EWG)
zusammen. Bei letzterer sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, nach spezifischen fachli-
chen Auswahlkriterien Gebiete auszuweisen, in denen die in Anhang 1 und 2 der Richtlinie
genannten Lebensraumtypen und Arten vorhanden sind. Diese werden daraufhin an die
EU-Kommission gemeldet, durch rechtswirksame Schutzmaßnahmen und Pufferzonen
gesichert und im Falle von Einzelgebieten gegebenenfalls durch geeignete Verbindungs-
elemente in ein Schutzgebietssystem eingebunden. Weiterhin sind spezielle Verträglich-
keitsuntersuchungen für Vorhaben, die FFH-Gebiete erheblich beeinträchtigen können,
vorgesehen (
VON
H
AAREN
2004: 67).
In Anhang 1 der FFH-Richtlinie sind einige von spezifischen Bodenmerkmalen abhängige
terrestrische Lebensräume festgelegt, wie z. B. Dünen, Moore, kalkreiches Weideland oder
Feuchtwiesen. Oftmals sind oligotrophe Verhältnisse und bestimmte Feuchtegrade für
bestimmte Lebensraumtypen charakteristisch, weshalb sie mitunter sehr sensibel auf
anthropogene Nutzungseinflüsse reagieren. Durch so genannte ,,Außenwirkungen", d. h.
Einflüsse der Landbewirtschaftung, die nicht am Handlungsort, sondern durch biotische
und abiotische Ortsveränderungen Wirkungen ,,nach außen" haben, können solche benach-
barten geschützten, nicht bewirtschafteten Biotope negativ beeinflusst werden (K
NICKEL
et
al. 2001: 54f.), beispielsweise:
· Eutrophierung aufgrund von Nährstoffausträgen aus den Nutzflächen in Grundwasser,
Oberflächenwasser, die Atmosphäre und in Nachbarflächen als Folge von
Auswaschung oder Erosion
· Belastung benachbarter Ökosysteme mit Pestiziden
· Veränderung des Wasserhaushalts durch Regulierung des Grundwasserstandes und
sonstige Meliorationsmaßnahmen
Einleitung Konflikte und normative EU-Vorgaben
6
1.5
Zusammenfassende Darstellung der Schutzgutgefährdungen
Die schutzgutbezogene Betrachtung des Kompartiments Boden lässt folgende
Gefährdungs- und Belastungsschwerpunkte durch die landwirtschaftliche Bodennutzung
erkennen:
· Verlust von Bodensubstanz und Überdeckung von Böden durch Wind- und
Wassererosion
· Rückgang der organischen Bodensubstanz und daran gekoppelter Rückgang der Bo-
denfruchtbarkeit, Verschlechterung der Bodenstruktur und anderer Eigenschaften
· diffuse Kontamination durch Dünge- und Pflanzenschutzmittel
· Unterbodenverdichtung durch häufiges Pflügen und Befahren mit schweren
Maschinen
· Strukturverschlechterung durch Verschlämmung der Bodenoberfläche aufgrund
mangelnder Bodenbedeckung
· Versalzung durch künstliche Bewässerung und das Eindringen marinen Wassers in
Küstennähe
Die Hauptgefährdungen des Schutzgutes Wasser betreffen:
· Nährstoffeinträge vor allem Phosphat durch erosionsbedingte Verlagerungsvor-
gänge
· Nährstoffeinträge vor allem Nitrat durch Auswaschungsvorgänge aus dem Boden
in Oberflächengewässer und Grundwasser
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
7
2 Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
2.1
Entwicklung der GAP
Die Ursprünge der GAP liegen in der Nachkriegszeit, als die Landwirtschaft am Boden lag
und die Versorgung mit Lebensmitteln nicht sichergestellt werden konnte. Die Hauptauf-
gaben zu der Zeit waren die möglichst schnelle Produktivitätssteigerung der Nahrungsmit-
telkette, die Sicherstellung dauerhaft bezahlbarer Nahrungsmittelpreise und die Schaffung
eines lebensfähigen Agrarsektors. Die GAP entstand in den frühen sechziger Jahren in der
Folge des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-
Vertrag), welcher am 01.01.1958 in Kraft trat.
Durch garantierte Festpreise für landwirtschaftliche Produkte und Subventionen wurden
den Landwirten erhebliche Produktionsanreize geboten, welche durch Investitionsbeihilfen
zur Umstrukturierung der Landwirtschaft und für Maßnahmen zur Vertiefung von
Managementkenntnissen und technischem Wissen noch verstärkt wurden. In den folgenden
Jahren war ein maßgebliches Ziel, die landwirtschaftlichen Betriebe in Bezug auf Größe,
Bewirtschaftung, Rationalisierung und Mechanisierung zu entwickeln, angepasst an das
damalige wirtschaftliche und soziale Klima. Es wurden Unterstützungsmaßnahmen für den
Vorruhestand und die Berufsbildung und spezifische Unterstützungsmaßnahmen für
benachteiligte Gebiete eingeführt.
Diese Maßnahmen sicherten die Selbstversorgung in der EU und führten in den 1980er
Jahren sogar zu einer Überschussproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Diese Über-
schüsse wurden entweder mit Hilfe von den Weltmarkt verzerrenden Exportsubventionen
ausgeführt oder innerhalb der EU eingelagert oder vernichtet. Die Aufwendung erheblicher
Haushaltsmittel für die Folgen der einsetzenden Überproduktion und die zunehmende
Sorge der Verbraucher um die Umweltverträglichkeit der Landwirtschaft setzten ein
Umdenken in Politik und Gesellschaft in Gang. Den Wendepunkt markiert die Konferenz
der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro (vgl. L
EGUEN DE
L
ACROIX
2004, 2005). In diesem Jahr fand eine Einigung über tiefgreifende Reformen in-
nerhalb der GAP statt, welche nach dem damaligen Landwirtschaftskommissar als ,,Mac
Sharry-Reform" benannt ist. Inhaltlich ging es um die Reduzierung der Preisstützungen
und deren Kompensation durch Zahlung direkter Beihilfen an die Landwirte, die Einfüh-
rung von Produktionsobergrenzen, die stärkere Marktorientierung der landwirtschaftlichen
Produktion und die Einführung von Maßnahmen für die ländliche Entwicklung, insbeson-
dere die Honorierung von umweltgerechten Bewirtschaftungsverfahren durch Regelungen
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
8
innerhalb der Agrarumweltverordnung (Verordnung (EG) Nr. 2078/1992), welche einen
Teil der so genannten ,,flankierenden Maßnahmen" darstellt.
Im Jahre 1999 wurden diese Ansätze über die Reformen der so genannten Agenda 2000
weiter ausgebaut und Bestrebungen zur stärkeren Orientierung der Landwirte am Markt
sowie Anreize zu umweltkonformen Bewirtschaftungsweisen verstärkt. Die Förderung der
Entwicklung des ländlichen Raums wurde neben dem wichtigen Bereich der Marktord-
nungsmaßnahmen in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 als Zweite Säule der EU-
Agrarpolitik festgeschrieben und umfasste beispielsweise die Förderung einer umwelt-
freundlicheren Landwirtschaft und ländlicher Initiativen, die Erschließung neuer Produkti-
onsbereiche, Verbesserung von Vermarktungsstrukturen und anderweitige Umstrukturie-
rungen der Betriebe. Außerdem wurde das Gesamtbudget der GAP für den Zeitraum von
2000 bis 2006 festgelegt, um die Steuerzahler nicht weiter zu verunsichern und den Land-
wirten einen längerfristigen Planungsspielraum zu geben.
Im Vergleich zu den Marktordnungsmaßnahmen der Ersten Säule betragen die Gesamtaus-
gaben der Zweiten Säule an den Gesamtausgaben der GAP jedoch nur circa zehn Prozent,
wie Abbildung 1 veranschaulicht.
Abb. 1
Die Entwicklung der GAP-Ausgaben (L
EGUEN DE
L
ACROIX
2004)
In Bezug auf die Agenda 2000 fand 2003 eine Halbzeitüberprüfung statt, die zu grundle-
genden Reformen führte, welche 2004 und 2005 in Kraft traten. Der Trend zur Berücksich-
tigung der Interessen von Verbrauchern und Steuerzahlern, der natürlichen Umwelt sowie
der marktorientierten und standortangepassten Produktion wurde durch die Einführung
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
9
verschiedener Instrumente fortgeführt. Im folgenden Kapitel werden die wesentlichen
Elemente dieser Reform und ihre umweltrelevanten Gesichtspunkte näher ausgeführt.
2.2
Berücksichtigung von Umweltbelangen innerhalb der GAP
2.2.1 Entkoppelung
Die Trennung der Agrarsubventionen von der landwirtschaftlichen Produktion wird als
Entkoppelung bezeichnet. In Zukunft werden zunehmend direkte Einkommensbeihilfen
gezahlt, statt diese wie bisher vom Produkt und der produzierten Menge abhängig zu ma-
chen. Grundlage für die Höhe der betrieblichen Zuwendungen ist momentan (in Deutsch-
land) eine Kombination aus den in der Vergangenheit erhaltenen Direktzahlungen und
regionsspezifisch definierten einheitlichen Beträgen pro Hektar. Zukünftig soll die Höhe
der Zahlungen ausschließlich über regional einheitliche Beträge je Hektar bewirtschafteter
Fläche festgelegt werden (BMELV 2006). Dieses Modell bietet folgende Vorteile (vgl.
L
EGUEN DE
L
ACROIX
2003, BMELV 2006):
· die relative Einfachheit des Systems
· die Beseitigung sich negativ auf die Umwelt auswirkender Produktionsanreize
· die indirekte Begünstigung von Grünlandstandorten und extensiv bewirtschafteten
Standorten im Vergleich zur bisherigen Förderung
· die Möglichkeit einer besseren Rechtfertigung der Mittelvergabe
2.2.2
Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) und Gute
fachliche Praxis
Als Grundvoraussetzung für den vollständigen Erhalt der Direktzahlungen wurden durch
die GAP-Reform 2003 innerhalb der Direktzahlungsverordnung (Verordnung (EG) Nr.
1782/2003) Vorschriften zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (engl. Cross
Compliance) erlassen, welche den Landwirt an verschiedene Bewirtschaftungsauflagen
binden und als Standardansatz für Sanktionen dienen. Die Bereiche dieser Verpflichtungen
beinhalten:
· die Einhaltung von 19 EU-Richtlinien bzw. -Verordnungen entsprechend Artikel 4
und Anhang 3 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aus den Bereichen Umweltschutz,
Lebens- und Futtermittelsicherheit, tierische Gesundheit und Tierschutz
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
10
· der Erhalt von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand ge-
mäß Artikel 5 und Anhang 4 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
· Regelungen zur Erhaltung von Dauergrünland
Bei Verstößen gegen diese Auflagen kommt es je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häu-
figkeit der Verstöße zu Kürzungen oder im Extremfall zur Einbehaltung der Zahlungen.
Um der Verpflichtung nachzukommen, alle landwirtschaftlichen Flächen insbesondere
diejenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden in gutem landwirtschaftli-
chen und ökologischen Zustand zu erhalten, legen die Mitgliedsstaaten zur Erfüllung dieser
Vorgabe Mindestanforderungen gemäß dem in Anhang 4 der Verordnung (EG) Nr.
1782/2003 vorgegebenen Rahmen fest. Dabei berücksichtigen sie die besonderen Merkma-
le der betreffenden Flächen, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, Bewirtschaf-
tungssysteme, Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen und Betriebsstrukturen.
Die vier Bereiche, die Gegenstand entsprechender Mindestanforderungen sind, betreffen:
· den Schutz des Bodens vor Erosion
· die Erhaltung der organischen Substanz im Boden
· die Erhaltung der Bodenstruktur
· ein Mindestmaß der Instandhaltung von Flächen in Bezug auf Landschaftspflege und
Erhaltung von Lebensräumen, u. a. den Schutz von Dauergrünland
Vor Einführung der Cross Compliance-Regelungen war die sogenannte Gute fachliche
Praxis (GFP) der Bewirtschaftungsstandard zur Berücksichtigung von Umweltbelangen
im Agrarsektor. Sie ist zum Teil weiterhin Beurteilungsmaßstab für die Auszahlung von
Fördergeldern.
Laut Definition in Artikel 28 der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999, welche Durchfüh-
rungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 enthält, ist die Gute fachliche
Praxis im üblichen Sinne ,,der gewöhnliche Standard der Bewirtschaftung, die ein verant-
wortungsbewusster Landwirt in der betreffenden Region anwenden würde". Weiterhin
heißt es dort: ,,Die Mitgliedsstaaten legen in ihren Plänen zur Entwicklung des ländlichen
Raums überprüfbare Standards fest. In jedem Fall umfassen diese Standards die Einhal-
tung von verpflichtenden allgemeinen Umweltauflagen".
In Deutschland gründen sich die wesentlichen Praktiken zur Einhaltung der GFP auf die
Befolgung des landwirtschaftlichen Fachrechts, vor allem des Düngemittel- und Pflanzen-
schutzrechts sowie Vorgaben zu Tierschutz und Hygieneanforderungen. Es gilt für alle
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
11
landwirtschaftlichen Flächen, Tierhaltungen und Betriebe und stellt somit eine umfassende
rechtliche Rahmenvorgabe dar, die bundesweit gültig ist und auf der aus diesem Grund
sowohl bundesweite rechtliche Vorgaben, als auch einzelne Maßnahmen der Länder abge-
stützt werden können (L
ANDESREGIERUNG
S
CHLESWIG
-H
OLSTEIN
2005: 18). Die detaillier-
ten Grundanforderungen an die Flächenbewirtschaftung und die Betriebsführung sind in
Dienstanweisungen der jeweiligen Genehmigungs- und Kontrollbehörden dargelegt.
Darüber hinaus führt das BBodSchG in § 17, Absatz 2 allgemeine Grundsätze der Guten
fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung zur nachhaltigen Sicherung der
Bodenfruchtbarkeit und Leistungsfähigkeit des Bodens als natürlicher Ressource auf (vgl.
S
CHEFFER
2002: 566):
· Standortangepasste Bodenbearbeitung
· Erhalt oder Verbesserung der Bodenstruktur
· Vermeidung von Bodenverdichtung
· Vermeidung von Bodenerosion
· Erhalt von Strukturelementen, die zum Schutz des Bodens notwendig sind
· Erhalt oder Förderung der biologischen Aktivität des Bodens durch entsprechende
Fruchtfolgegestaltung
· Erhalt standorttypischer Humusgehalte
Einige der hier dargestellten Grundsätze bedürfen hingegen noch einer inhaltlichen Festle-
gung oder Präzisierung. Ein Ansatz hierzu ist die weitergehende Konkretisierung durch ein
Standpunktpapier des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbrau-
cherschutz mit präziseren Handlungsempfehlungen (BMVEL 1999). Auch auf fachwissen-
schaftlicher Ebene werden Standards zur Guten fachlichen Praxis diskutiert und formuliert
(siehe E
CKERT
et al.1999, K
NICKEL
et al.
2001, P
LACHTER
et al. 2005), welche in der Regel
aktueller als die rechtlichen Vorgaben sind. Sie stellen häufig höhere Ansprüche und kön-
nen flankierend zur Belastungsbewertung herangezogen werden, aber bezüglich ihrer
Umsetzung haben sie lediglich Appellcharakter (
VON
H
AAREN
: 125 f.).
2.2.3 Modulation
Seit den Beschlüssen zur Agenda 2000 hatten die Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, durch
Kürzungen auf Seiten der Marktpolitik (Erste Säule) zusätzliche Gelder für die ländliche
Entwicklung (Zweite Säule) bereitzustellen. Dieses wurde als ,,fakultative Modulation"
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
12
bezeichnet und überwiegend zur Finanzierung zusätzlicher Agrarumweltmaßnahmen
verwendet.
Die GAP-Reform von 2003 sieht diese Maßnahme zur zusätzlichen Finanzierung von länd-
lichen Entwicklungsmaßnahmen als obligatorisch vor. Die Modulation von Mitteln aus der
Ersten Säule begann 2005 mit einem Satz von drei Prozent und wird bis 2007 auf fünf
Prozent erhöht. Die freiwerdenden Gelder werden jedoch nach einem bestimmten Schlüs-
sel auf die Mitgliedsstaaten verteilt, wobei allerdings jeder Mitgliedsstaat mindestens
80 Prozent der anfallenden Mittel zurückerhält
(
vgl. BMELV 2006: 12).
2.2.4 Ländliche
Entwicklung
Die Entwicklung des ländlichen Raums nimmt, wie schon weiter oben skizziert, seit den
Reformen zur Agenda 2000 innerhalb der GAP mittlerweile als Zweite Säule eine feste
Stellung ein und ist in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Ent-
wicklung des ländlichen Raums geregelt. Im Rahmen der Halbzeitbewertung der Agenda
2000 wurde sie durch die Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 geändert.
In der Verordnung wurden alle bisherigen Maßnahmen zur Entwicklung ländlicher Räume
zusammengefasst, deren Realisierung über spezielle Programme der Mitgliedsstaaten bzw.
Regionen umgesetzt werden und seitens der EU über den Europäischen Ausgleichs- und
Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) kofinanziert werden. Beispiele für regiona-
le ländliche Entwicklungsprogramme sind in Deutschland auf Ebene der Bundesländer das
,,Programm zur Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums" in Nieder-
sachsen (PROLAND) oder das Programm ZAL ,,Zukunft auf dem Land" in Schleswig-
Holstein. In Italien werden diese Programme jeweils auf Ebene der zwanzig Regionen
entworfen und heißen ,,Piano di Sviluppo Rurale" (PSR) Plan der Ländlichen Entwick-
lung. Der "Piano di sviluppo rurale del Veneto" wird in Kapitel B.1.1.4 erläutert.
Die zur Verfügung stehenden förderfähigen Maßnahmen umfassen ein breites Spektrum,
die zu drei Hauptkategorien zusammengefasst sind (vgl. BMVEL 2005a: 95, E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2003: 5):
A. Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit/Umstrukturierung
· einzelbetriebliche Investitionsförderung
· Niederlassungsbeihilfe für Junglandwirte
· Berufsausbildung
· Vorruhestandsregelungen
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
13
· Vermarktung von landwirtschaftlichen Qualitätserzeugnissen
B. Ausbau der Umwelt- und Ausgleichsmaßnahmen
· Ausgleichszulagen für benachteiligte Gebiete
· Agrarumweltmaßnahmen
· Aufforstung landwirtschaftlicher Flächen und sonstige forstliche Maßnahmen
· Schutz der Umwelt im Zusammenhang mit der Land- und Forstwirtschaft
C. Stärkung der wirtschaftlichen Entwicklung und Lebensqualität ländlicher Kommunen
· Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgung für die ländliche Wirtschaft und
Bevölkerung
· Dorferneuerung und -entwicklung
· Diversifizierung der Tätigkeiten im landwirtschaftlichen Bereich
· Förderung des Fremdenverkehrs und des Handwerks
· Finanzierungstechnik
Innerhalb dieses Förderspektrums wird die Achse B mit 52 Prozent der Gesamtmittel im
EU-Durchschnitt am höchsten berücksichtigt; für die Achse A sind 38 Prozent vorgesehen
und die Achse C erhält 10 Prozent (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2003: 5). Hinzu kommen
noch die über die Modulation frei werdenden Mittel. Die veranschlagten EAGFL-
Gesamtausgaben für diese Maßnahmen im Programmplanungszeitraum 2000 bis 2006
beliefen sich auf 55,72 Mrd. , wovon im Zeitraum 2000 bis 2005 effektiv 39,14 Mrd. in
Anspruch genommen wurden (E
UROPEAN
U
NION
2006: 354). Hiervon entfielen auf
Deutschland 7,04 Mrd. und auf Italien 5,55 Mrd. (ebd.: 357).
Im Zuge der GAP-Reform von 2003 wurde die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 um
Fördermaßnahmen für die Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Beratungsdienste, im
Bereich des Tierschutzes und der Lebensmittelqualität, zur Anpassung von Produktions-
verfahren an höhere EU-Standards und für Entwicklung integrierter Entwicklungsstrate-
gien durch regionale Entwicklungspartnerschaften ergänzt
(
BMELV 2006: 75). Weiterhin
wurde eine höhere EU-Beteiligung bei Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen beschlos-
sen.
Agrarumweltmaßnahmen kommt bei der Zuweisung neuer Aufgaben für die Landwirt-
schaft besondere Bedeutung zu. Sie sind als zentraler Bestandteil der ländlichen Entwick-
lung ,,mittlerweile das Hauptinstrument zur Erreichung von Umweltzielen in der GAP"
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
14
(L
EGUEN DE
L
ACROIX
2003: 3) und genießen in der Bevölkerung hohe Akzeptanz. Die
Landwirte verpflichten sich bei der Teilnahme an den (freiwilligen) Programmen, für einen
Zeitraum von mindestens fünf Jahren umweltschonende Praktiken der Landbewirtschaf-
tung anzuwenden, wofür sie Zahlungen zur Deckung zusätzlicher Kosten und Kompensa-
tion von Einkommenseinbußen erhalten. Beispiele für Agrarumweltmaßnahmen sind
(ebd.):
· Extensivierung des Ackerbaus und der Weidewirtschaft
· Integrierte Betriebsführung und Ökologischer Landbau
· Erhaltung der Landschaft und historisch entstandener Landschaftselemente wie
Hecken, Gräben, Kleingehölze
· Erhaltung ökologisch wertvoller Lebensräume und deren Biodiversität
Die Mindestanforderung für den Erhalt von Einkommenstransfers und gleichzeitig ,,Mess-
latte" für die Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen ist die Einhaltung der Guten
Fachlichen Praxis. Hintergrund ist der Grundsatz innerhalb der EU-Strategie, dass die
Gesellschaft für gewünschte Umweltdienstleistungen, die über die GFP hinausgehen, ent-
sprechende Gelder bereitstellt, ergo die Flächenbewirtschafter hierfür entsprechend entloh-
nen muss (vgl. E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2006d). Die zur Einhaltung der GFP zu
erfüllenden Standards sind in keinem Fall einheitlich für die EU oder einen Staat zu formu-
lieren, da die Standortfaktoren in verschiedenen Regionen stark variieren. Sie müssen
daher wie in Kapitel A.2.2.2 dargelegt regional angepasst definiert werden.
In den Jahren 2000 bis 2005 wurde mit 12,21 Mrd. etwa ein Drittel der EU-Mittel zur
Entwicklung des ländlichen Raums für Agrarumweltmaßnahmen aufgewendet (E
UROPEAN
U
NION
2006: 354, 389), weshalb Umweltorganisationen bei aller Kritik am Gesamtbudget
von einer ,,Erfolgsstory" sprechen. Der Flächenteil, auf dem Agrarumweltmaßnahmen
durchgeführt werden, stieg von 15 Prozent der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche
im Jahre 1998 auf 27,5 Prozent im Jahre 2005 (E
UROPÄISCHE
K
OMMISSION
2006a).
2.3
Aktuelle Reform der Zweiten Säule
Für die neue EU-Haushaltsperiode von 2007 bis 2013 wurde die Verordnung (EG) Nr.
1257/1999 überarbeitet und mit der ,,Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom
20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den
Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)"
neu formuliert (D
EUTSCHER
B
UNDESTAG
2005: 2). Hintergrund ist die Zusammenlegung
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
15
einzelner Förderfonds und die zukünftige Förderung von Maßnahmen der Zweiten Säule
aus einer einzigen Quelle.
Die bisherigen drei Förderachsen der Zweiten Säule bleiben inhaltlich unverändert; zusätz-
lich wird das LEADER-Konzept (s. u.) in Form einer vierten ,,Querschnittsachse" als
methodischer Ansatz für die Förderung übernommen und es werden finanzielle Mindest-
budgets für diese Schwerpunkte vorgegeben, wobei die Achse für Umwelt- und Aus-
gleichsmaßnahmen mit einer Mindestausstattung von 25 Prozent der Mittel am höchsten
berücksichtigt wird (D
EUTSCHER
B
UNDESTAG
2005: 2).
Abb. 2
Grundstruktur des ELER, eigene Darstellung
Die somit verbesserte Effizienz und Vereinfachung der Förderung und die verbesserten
Voraussetzungen für die Anwendung integrierter Ansätze werden grundsätzlich von vielen
Mitgliedsstaaten begrüßt (BMVEL 2005b: 70).
Neu ist auch der nach dem Subsidiaritätsprinzip mehrstufige strategische Planungsan-
satz, bei dem strategische Leitlinien der EU-Kommission in nationalen Strategieplänen und
diese wiederum in regionalen Strategieplänen umgesetzt werden. Diese Neuerung sowie
die erweiterten Umsetzungs-, Berichts-, Evaluierungs- und Kontrollverfahren stoßen
jedoch bei vielen Mitgliedsstaaten auf Ablehnung (ebd.).
Allgemein soll das Prinzip der Partnerschaft auf allen Ebenen der Programmplanung und -
durchführung durch die Einbindung repräsentativer Partner gestärkt werden (ebd.).
Der moderne Ansatz regionsbezogener ländlicher Entwicklungspartnerschaften wurde
bereits durch die Halbzeitbewertung der Agenda 2000 gestärkt. So besteht seit 2004 nach
Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte
16
Artikel 33 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 die Möglichkeit, Beihilfen zur ,,Verwal-
tung integrierter Strategien zur Entwicklung des ländlichen Raums durch örtliche Partner-
schaften" zu gewähren. In Deutschland wurde diesem Punkt über die Einführung des
neuen Fördergrundsatzes ,,Integrierte ländliche Entwicklung" innerhalb des Rahmenplanes
der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes"
(GAK) entsprochen, welcher die Erarbeitung von Integrierten ländlichen Entwicklungs-
konzepten sowie die Einführung eines Regionalmanagements fördert (BMELV 2007,
BMVEL 2005c). Zuwendungsempfänger sind in beiden Fällen Gemeinden, Gemeindever-
bände oder Zusammenschlüsse von Akteuren unter Einbeziehung von Gemeinden.
Als Vorläufer dieser Entwicklungen ist in Deutschland das nationale Modell- und
Demonstrationsvorhaben ,,REGIONEN AKTIV Land gestaltet Zukunft" zu nennen,
dessen 18 Modellregionen mit innovativen Ideen Vorbilder für eine integrierte ländliche
Entwicklung sein sollten und einen bedeutsamen Anstoß zur Förderung der sektorübergrei-
fenden und nachhaltigen Entwicklung der ländlichen Räume gegeben haben. Durch dessen
Erfolg in der Laufzeit ab 2001 konnte die Europäische Kommission mit ihren Vorschlägen
für die Förderung der ländlichen Entwicklung wesentliche deutsche Forderungen aufgrei-
fen (BMVEL 2005b: 51 f.).
Darüber hinaus ist nunmehr in den Paragraphen 60 bis 65 der ELER-Verordnung die
gezielte Stärkung und Förderung der ,,Gemeinschaftsinitiative für die Entwicklung ländli-
cher Räume" (LEADER) fester Bestandteil der neuen EU-Politik für den ländlichen
Raum, so dass die gebietsbezogenen Entwicklungsansätze in allen Förderbereichen der
ländlichen Entwicklung ab 2007 über die ,,Mainstream"-Förderung angewandt werden
können.
Der ursprünglich vorgeschlagene Finanzrahmen des ELER für die gesamte Förderperiode
belief sich auf 88,75 Mrd. (BMVEL 2005b: 70). Letztendlich wurde jedoch im Dezem-
ber 2005 durch einen Beschluss des Europäischen Rates ein Betrag von 69,25 Mrd. fest-
gesetzt. Dieser liegt somit 22 Prozent unter dem ursprünglichen Betrag. Hinzu kommen
aber in jedem Fall noch ca. 7,00 Mrd. über die obligatorische Modulation.
In Bezug auf die Grundanforderungen der Bewirtschaftung als Fördervoraussetzung für
Agrarumweltmaßnahmen sieht die Verordnung vor, die GFP durch die Anforderungen
gemäß Cross Compliance zu ersetzen (Artikel 39, Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr.
1698/2005).
Problemstellung und landschaftsplanerischer Lösungsansatz
17
3 Problemstellung und landschaftsplanerischer Lösungsansatz
3.1
Verhältnis der Landschaftsplanung zu anderen Fachplanungen
Eine generelle Frage, was Landschaftsplanung leisten kann und im jeweiligen umweltpoli-
tischen Kontext leisten soll, ist die der Anforderungen und Leistungsbereiche.
Vor dem Hintergrund, dass eine unmittelbare instrumentelle Wirkung der Landschaftspla-
nung durch eine gesetzlich zugewiesene Rechtsverbindlichkeit also etwa die Instrumente
des Naturschutzrechts, der Bauleitplanung oder eines Genehmigungsverfahrens gegen-
wärtig die Ausnahme darstellt, sind unmittelbare instrumentelle Wirkungen im Sinne von
,,Eigenwirkungen" der Landschaftsplanung, die sich durch das Planwerk und den Pla-
nungsprozess ergeben, zu berücksichtigen (B
RUNS
et al. 2005).
In diesem Zusammenhang ist auf die verpflichtende Berücksichtigung der dargestellten
Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landespflege seitens der
Fachplanungen hinzuweisen (vgl. §§ 13 und 14 BNatSchG). In einzelnen Fachgesetzen ist
mittlerweile eine Berücksichtigung oder sogar eine aktive Förderung der Belange von Na-
tur und Landschaft (z. B. GAKG § 1, Abs. 1, Nr. 2) vorgeschrieben (
VON
H
AAREN
2004: 400).
Dabei kann die Landschaftsplanung einerseits Beiträge zu Verfahren, die im Rahmen der
Vorbereitung oder Zulassung von potenziell umweltbeeinträchtigenden Anlagen und
Tätigkeiten eingesetzt werden, liefern. Weiterhin kann sie aus eigenem Interesse heraus
Erfordernisse aus Sicht von Naturschutz und Landschaftspflege an andere Flächennutzun-
gen bzw. Fachplanungen formulieren und ihnen Möglichkeiten zur Umsetzung natur-
schutzrelevanter Ziele aufzeigen. Mitunter kann sie eine insgesamt ökologische Ausrich-
tung der Fachplanungen und Nutzungen anregen (B
RUNS
et al. 2005: 209f.,
VON
H
AAREN
2004: 400f.).
B
RUNS
et al. (2005) untersuchten die strukturelle Leistungsfähigkeit der Landschaftspla-
nung zur Vorbereitung des eigentlichen Instrumenteneinsatzes, um daraus eine Einschät-
zung über eine gegebenenfalls notwendige Weiterentwicklung bzw. eine Absicherung des
vorhandenen Instrumentariums abzuleiten. Eine Grundforderung besteht in einer (stärke-
ren) Adressatenorientierung der Landschaftsplanung. ,,Der mit der Planung verbundene
Ressourceneinsatz lohnt sich insbesondere dann, wenn mit den Ergebnissen dieses, den
eigentlichen Umsetzungsinstrumenten vorgeschalteten Instruments tatsächlich gearbeitet
wird, wenn also die Aussagen der Landschaftsplanung von anderen ab- und nachgefragt
werden und sich auf deren Entscheidungen auswirken" (ebd.). Ebenfalls betonen die Auto-
Problemstellung und landschaftsplanerischer Lösungsansatz
18
ren, ,,dass insbesondere die Bereiche Landwirtschaft und Wasserwirtschaft erheblich zur
instrumentellen Umsetzung der Landschaftsplanung beitragen können", da sich beispiels-
weise die Aufgabenbereiche von Naturschutz und Wasserwirtschaft überlagern und somit
von der Landschaftsplanung eine Impulsfunktion zur Bündelung der einschlägigen Instru-
mente ausgehen kann.
Auch
VON
H
AAREN
(2004: 401) bezeichnet die Umsetzung der landschaftsplanerischen
Ziele in den perspektivischen Nutzungskonzepten der Fachverwaltungen und in der
Flächennutzung selbst als eine wichtige Möglichkeit auf dem Weg zu einer Integration von
Schutz und Nutzung. Auf Ebene des Landschaftsplans wendet sich die Landschaftsplanung
teilweise an die Nutzer selbst, weshalb ein enger Kontakt zu den Fachverwaltungen,
Flächen- und Ressourcennutzern sowie ihren Interessenvertretungen und -verbänden für
eine erfolgreiche Umsetzung gegeben sein muss. Sie sollte sich mit den Umsetzungsmög-
lichkeiten und risiken auf Seite der Adressaten sowie deren Zielen auseinandersetzen und
Fachplanungen durch die Bereitstellung von detaillierten und aktuellen Daten, eine ge-
meinsame Maßnahmenentwicklung, Prüfung geeigneter Instrumente und eine möglichst
spezifische Kartendarstellung effektiv unterstützen. Somit kann Überzeugungsarbeit bei
den Eingriffsverwaltern und Nutzern geleistet und die Aufnahme geeigneter Vorschläge
erleichtert werden, was im Idealfall in einer umweltverträglichen Ausgestaltung der Fach-
planungen mündet (ebd.).
Im Rahmen dieser Arbeit sind neben der Bereitstellung bestimmter Grundlageninformatio-
nen seitens der Landschaftsplanung insbesondere solche Inhalte und Darstellungsmöglich-
keiten, die sich direkt an die Adresse der Agrarplanung und der wasserwirtschaftlichen
Planung wenden, von Interesse.
Nach
VON
H
AAREN
(2004: 402 f.) kann eine Verwirklichung landschaftsplanerischer Ziele
erfolgen (ausgewählte Beispiele):
Im Bereich der Agrarplanung
Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung:
· Vorbereitung und Aufbau eines Fördermittelmanagements unter Berücksichtigung
von Naturschutzzielen
· Beratung der Gemeinden und der Landwirte zu Umsetzungsmöglichkeiten
· Initiierung von Projekten, z. B. im Tourismusbereich, LEADER
Ende der Leseprobe aus 127 Seiten
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Details
- Arbeit zitieren
- , 2007, Operationalisierung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union für die Umweltmedien Boden und Wasser, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/228988
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