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Vanessa Burgardt
Chancen und Risiken der Verwaltungsstrukturreform der Stadt Gera
Auf dem Weg zur servicefreundlichsten Verwaltung Deutschlands
ISBN: 978-3-8428-1079-2
Herstellung: Diplomica® Verlag GmbH, Hamburg, 2011
Zugl. Fachhochschule für öffentliche Verwaltung und Rechtspflege in Bayern, Herrsching,
Deutschland, Diplomarbeit, 2009
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© Diplomica Verlag GmbH
http://www.diplomica.de, Hamburg 2011
II
Inhaltsverzeichnis
Seite
Abkürzungsverzeichnis... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..IV
Tabellenverzeichnis... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...V
1.
Einleitung ... - 1 -
2.
Definition kommunale Verwaltungsmodernisierung ... - 2 -
3.
Das Modell ,,Konzern Stadt" und dessen Umsetzung in der Kernverwaltung
der Stadt Gera... - 3 -
3.1.
Allgemeine Modellbetrachtungen ... - 3 -
3.2.
Voraussetzungen des Konzernmodells ... - 5 -
3.2.1.
Neustrukturierung kommunaler Aufgaben ... - 5 -
3.2.2.
Dezentrales Steuerungsverständnis und Kontraktmanagement im
Konzernmodell ... - 6 -
3.3.
Aufbauorganisation und strategische Steuerung des Stadtkonzerns
mittels Kontraktmanagement ... - 8 -
3.4.
Risiken des Modells Konzern Stadt ... - 12 -
3.5.
Der Konzern Stadt Gera... - 14 -
3.5.1.
Geschaffene Voraussetzungen ... - 14 -
3.5.1.1.
Der Reformprozess ... - 14 -
3.5.1.2.
Statt Ämter: Fachdienste Die Einführung einer flachen
Hierarchie ... - 16 -
3.5.2.
Die zukünftige Aufbauorganisation... - 19 -
4.
Statt ,,
Amtsleiter auf Lebenszeit"
: befristete Führungspositionen ... - 25 -
4.1.
Grundgedanken des Instrumentes Führung auf Zeit im Konzernmodell ..
... - 25 -
4.2.
Vor- und Nachteile befristeter Führungspositionen... - 27 -
4.3.
Die Umsetzung in der Stadtverwaltung Gera... - 28 -
5.
Auswertung der Mitarbeiterbefragung im Dezernat Soziales ... - 30 -
5.1.
Aufbau der Mitarbeiterbefragung... - 30 -
5.2.
Auswertung und Schlussfolgerung ... - 31 -
III
6.
Fazit und Ausblick ... - 33 -
7.
Zusammenfassung... - 35 -
8.
Quellenverzeichnis... - 36 -
9.
Anlagenverzeichnis ... - 38 -
IV
Abkürzungsverzeichnis
FaZ
Führung auf Zeit
FB
Fachbereich, -e, es
FD
Fachdienst, -e, -en
FDL
Fachdienstleiter
FFB
Führungsfeedback, -s
FG
Fachgebiet, -e, -en
FGL
Fachgebietsleiter
IBM
Ideen- und Beschwerdemanagement
KGSt
Kommunale Gemeinschaftstelle für Verwaltungsmodernisierung
MA
Mitarbeiter, -n
MAB
Mitarbeiterbefragung
MBO
Management by Objectives
NSM
Neues Steuerungsmodell, -s
OB
Oberbürgermeister
TVÖD
Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst
VSR
Verwaltungsstrukturreform
V
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1 Elemente der Verwaltungsstruktur von Christchurch und Linköping. - 4 -
Tabelle 2 Vor- und Nachteile von Führung auf Zeit... - 28 -
Tabelle 3 Konstellation von Führungspositionen in der Stadt Gera... - 29 -
- 1 -
1. Einleitung
Das Nachdenken über den öffentlichen Sektor, dessen Aufgaben sowie über die
Art und Weise der Aufgabenerfüllung ist alles andere als neu, eher ein
Dauerbrenner. Die Vision von einem modernen Dienstleistungsunternehmen
,,
Kommune" nimmt langsam Konturen an. 92,4 % der deutschen Kommunen
haben seit den 90er-Jahren Maßnahmen zur Verwaltungsmodernisierung
ergriffen
1
. Seit 2006 ist auch die ostthüringische Stadt Gera auf dem Weg zum
Zukunftsrathaus. Die Stadtverwaltung Gera hat sich das Ziel gesetzt, bis 2012
die servicefreundlichste Kommune Deutschlands zu werden. "
Schlank, Schnell,
Leistungsfähig"
2
lautet daher das Motto der Verwaltung.
Im Rahmen dieser Diplomarbeit wird, ausgehend von der Analyse der VSR der
Stadt Gera, die Weiterentwicklung der Reform in den Bereichen Aufbau-
organisation und Steuerung angestrebt. Es wird der Versuch dargestellt,
konzernartige Strukturen und Instrumente auf die Stadtverwaltung Gera zu
übertragen. Dieser könnte der zukünftige Weg zur servicefreundlichsten
Verwaltung Deutschlands werden.
Inhaltliche Schwerpunkte bilden dabei: das Modell Konzern Stadt, Kontrakt-
management und FaZ. Dabei werden auch die Chancen und Risiken der
einzelnen Themen aufgezeigt. Das Thema Verwaltungsmodernisierung wird
einleitend in diese Arbeit einführen. Nicht thematisiert werden: die dezentrale
Ressourcenverantwortung, Produktmanagement und Budgetierung. Soweit es
erforderlich ist, erfolgen lediglich die Definitionen der jeweiligen Elemente.
Zur Umsetzung der genannten Inhalte sind Gespräche mit dem OB, einem
Dezernenten und FDL geführt worden
3
. Die Mitarbeiterversammlung am
24.11.2008 und die Stadtratssitzung am 04.12.2008 wurden ebenso besucht.
Zusätzlich wurde eine MAB im Dezernat Soziales durchgeführt und ausgewertet.
In dieser Diplomarbeit erscheint aus Kapazitätsgründen nur die
Gesamtauswertung.
Aufgrund des vorgegebenen formalen Rahmens, werden die obigen
Ausführungen lediglich in ihrer Grundstruktur erörtert.
1
Hopp, H.; Göbel, A.: Management in der öffentlichen Verwaltung, S. 28.
2
Stadtverwaltung Gera: Rathaus der Zukunft, S. 1.
3
Dezernentin Wirtschafts- und Verwaltungsmanagement, FDL Personal, FDL Stadt
rat/Ortschaftsräte.
- 2 -
2. Definition kommunale Verwaltungsmodernisierung
Der Begriff Verwaltungsmodernisierung fasst alle grundsätzlichen Bestrebungen
und konkrete Vorhaben zusammen, mit denen prinzipielle Veränderungen in der
Verwaltung oder in Teilbereichen erreicht werden sollen
4
. Die Einrichtung eines
Modernisierungsmanagements versteht sich dabei als Grundvoraussetzung.
Der Reformansatz des NSM wird, durch die KGSt seit 1991, für den Bereich der
Kommunalverwaltungen konkretisiert. Das NSM ist ein betriebswirtschaftliches
Konzept, was als Kernelement den Übergang von der zentralen Steuerung zur
dezentralen Ressourcenverantwortung der Verwaltungseinheiten versteht
5
. Da-
bei ist es kein fertiges Modernisierungskonzept, sondern eine Art ,,Chemielabor"
,
in dem experimentiert werden muss.
Grundlage bildet die Steuerung der FB über zu erstellende Produkte und
Leistungen. Die Ausrichtung der Organisationsstruktur auf größere FB spiegelt
daher die Produktorientierung wieder. Darauf aufbauend werden die
Budgetierung als finanzielles Steuerungsinstrument und das Kontrakt-
management zur Aufgabensteuerung eingesetzt. Die dafür benötigte
Verantwortung der FB für die Erstellung der Produkte und die Verwendung der
bereitgestellten Ressourcen versteht die dezentrale Ressourcenverantwortung.
Das Controlling und Berichtswesen dienen der Unterstützung und Steuerung der
verschiedenen FB. Der Bereich Personalentwicklung ,,liefert"
das qualifizierte
Personal zur Umsetzung der Instrumente. Die strategische Steuerung durch
Politik und Verwaltungsführung bezieht sich auf die Planung, Steuerung,
Organisation und Kontrolle der Aufgaben, Prozesse und die Führung des dazu
notwendigen Personals
6
.
Mit dem Modernisierungsgedanken verändert sich auch das Leitbild der
Kommunalverwaltung. Von der Ordnungskommune, mit einem strengen
Rechtmäßigkeitsbestreben und einer stark ausgeprägten Hierarchie, wandelt
sich die Gemeinde zu einer Dienstleistungs- und Bürgerkommune. Nun stehen
soziale Netzwerke und partnerschaftliches Zusammenarbeiten im Vordergrund.
4
Rode, U.: Die Reform voranbringen, S. 2 f.
5
Siepmann, H.; Siepmann, U.: Verwaltungsorganisation, S. 295.
6
Hopp, H.: Göbel, A.: Management in der öffentlichen Verwaltung, S. 19.
- 3 -
3. Das Modell ,,Konzern Stadt" und dessen Umsetzung
in der Kernverwaltung der Stadt Gera
3.1.
Allgemeine Modellbetrachtungen
Die Begriffe ,,Konzern"
und ,,
Stadt"
erscheinen in einer ersten Betrachtungsweise
widersprüchlich und ungewöhnlich. Eine privatwirtschaftliche Organisation mit
gewinn- und zielorientiertem Denken und einer Konzentration auf bestimmte
Produkte, steht der Kommune, mit einem sehr breiten Aufgabenspektrum der
Daseinsversorgung, gegenüber. Eine Kommune kann sich nicht auf bestimmte
Leistungen beschränken, jedoch in der Art und Weise der Leistungserbringung
können Managementstrukturen der Privatwirtschaft in Kommunen durchaus An-
wendung finden. Gegenüber der Privatwirtschaft besteht kein aktiver Markt mit
Preismechanismen. Öffentliche Güter müssen jedermann zugänglich sein. Oft
dominiert daher Verfahrensgerechtigkeit vor Bürgerorientierung.
Die Vision, eine konzernartige Struktur auf Gemeinden zu übertragen, ist ein der-
zeit zu beobachtender Trend und eine Chance zur Krisen- und Problembewälti-
gung.
Eine allgemeingültige Definition für das Konzernmodell existiert nicht. Unter dem
Begriff Konzern ist der Zusammenschluss wirtschaftlicher Unternehmen zu ver-
stehen. Es ist ein Struktur- und Führungskonzept, in der Form einer dezentral o-
rientierten Konzernorganisation
7
. Ein prozesshaftes Gebilde, welches versucht:
eine bezahlbare Leistung und eine angemessene Ressourcenausstattung zu
schaffen. Das Zentrum des Konzerns liegt daher auf dem Bereich der Steuerung,
in dem Markt- und Wettbewerbsprinzipien einen wesentlichen Bestandteil bilden.
Die Kreativität der Gemeinden ist somit immer wieder von Neuem gefragt.
Mit der konzernartigen Ausrichtung der Verwaltungen wird es zukünftig zu einer
nachhaltigen Ressourcennutzung kommen, zu einer "Renaissance des Örtli-
chen"
8
.
Die Betrachtung des Konzernmodells ist sehr vielfältig und differenziert. Bereiche
der Rechts-, Politik- und Kommunalwissenschaften forschen an diesem Modell.
7
Linhos, R.: Der Konzern Stadt, S. 16.
8
Moritz, Hans-Jürgen.; Tutt, Carolin: Kommunen: Angst vor der Vollbremsung, in Focus, Nr.
46/2008, S.59.
- 4 -
Das Modell Konzern Stadt ist insbesondere durch folgende Merkmale geprägt:
·
Dezentrales Steuerungsverständnis
·
Auftraggeber-Auftragnehmer-Prinzip
·
Schaffung eines Marktes und Wettbewerbs
·
Transparenz und Vergleichbarkeit des Verwaltungshandelns
·
Ziel- und Ergebnisorientierung
Mit dem Modell wird der outputorientierten Steuerung, als ein Leitgedanke des
NSM, Rechnung getragen. Es soll insbesondere ein flexibler Ressourceneinsatz
und eine Motivationssteigerung der MA bewirkt werden.
Die Umsetzung ist jedoch sehr umfangreich und langfristig angedacht. Die Philo-
sophie des Modells versteht keinesfalls die verstärkte Privatisierung von Aufga-
ben und Leistungen, eher deren Verhinderung.
Die nachfolgenden Betrachtungen der Konzernstruktur orientieren sich an den
Kommunen Christchurch
9
(Neuseeland), Linköping (Schweden) und dem Modell
Nordrhein-Westfalen
10
. Christchurch erhielt 1993 für seine Neustrukturierung den
Carl-Bertelsmann-Preis für Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwal-
tung.
Folgende Tabelle stellt die zentralen Elemente der Verwaltungsstruktur stich-
punktartig zusammen:
Christchurch
Linköping
·
Arbeiten ohne Produkte
·
Arbeiten ohne Produkte
·
Budget als Bindeglied und ei-
genes Kontrakt zwischen Rat
und Verwaltung
·
Arbeiten nach dem Auftragge-
ber-Auftragnehmer-Prinzip
·
Ergebnisorientierung (insbe-
sondere Haushalt)
·
Umfassende Wettbewerbs-
struktur (intern und extern)
·
Bürgerorientierung
·
Bürgerorientierung
·
Trennung zwischen Rat und
Verwaltung
·
Trennung zwischen Rat und
Verwaltung
·
Steuerungskonzept (Evaluation
und Revision)
·
Steuerungskonzept (Evaluation
und Revision)
·
dezentralisierte Verwaltungs-
einheiten
Tabelle 1 Elemente der Verwaltungsstruktur von Christchurch und Linköping
11
Die folgenden Ausführungen sind auf die Bereiche Aufbauorganisation und Steu-
erung für den Bereich der Kernverwaltung beschränkt. Das Thema Kontraktma-
9
Modell siehe Anlage 1, S. 39.
10
Vgl. Martens, D.; Thiel, F-K.; Zanner, H.: Konzern Stadt, S. 57 ff.
11
Eigene Darstellung.
- 5 -
nagement wird in seinen Grundzügen erklärt, bildet aber nicht den Schwerpunkt
der Betrachtungen.
In den folgenden Abschnitten wird versucht, die Modellvorstellungen und Vor-
aussetzungen auf die Kernverwaltung der Stadt Gera zu übertragen. Dieser Ver-
such soll als Chance und Leitgedanke auf dem Weg zur servicefreundlichsten
Verwaltung Deutschlands verstanden werden.
3.2.
Voraussetzungen des Konzernmodells
3.2.1. Neustrukturierung kommunaler Aufgaben
Für die Umsetzung von Konzernstrukturen in Kommunalverwaltungen ist die
Aufgabenvielfalt des eigenen und übertragenen Wirkungskreises zu analysieren
und nach ihrer Arbeitsorganisation neu zu strukturieren. Gewisse Elemente des
Konzernmodells (z.B.: Kontraktmanagement, Projektorganisation, Schaffung ei-
nes Wettbewerbes, usw.) können nur in bestimmten Aufgabenbereichen einge-
setzt werden. Eine Ausdifferenzierung nach verschiedenen Aufgabentypen ist
wichtig und zeigt zugleich unterschiedliche Rationalisierungschancen auf.
"
Standardaufgaben der Bürgerbetreuung"
12
umfassen regelmäßig, hochgradig
standardisierte Aufgaben, die von einem großen Teil der Bürgerschaft nachge-
fragt werden (insb. Aufgabenhauptgruppe 3
13
). Hier ist nur ein eingeschränkter
Wettbewerb möglich und Kontraktmanagement ungeeignet. Im Konzernmodell
sollte hier die Bürgeramtslösung präferiert werden. Ebenso die "
Sonderaufgaben
der Bürgerbetreuung"
14
mit standardisierten Leistungen und individuellen und
spezifischen Fallkonstellationen. Hierunter ist schwerpunktmäßig der Sozialbe-
reich (Aufgabenhauptgruppe 5
15
) zu fassen. Für diesen Bereich hat sich das Ca-
se-Management
16
etabliert.
Neben den Aufgaben der Bürgerbetreuung gibt es Aufgaben der Potentialsiche-
rung. Diese umfassen die Förderung und Erhaltung kommunaler Einrichtungen.
"
Standardaufgaben der Potentialsicherung"
17
sind regelmäßige Aufgaben zur Er-
haltung der von der Allgemeinheit genutzten öffentlichen Güter. Hierunter sind
12
Streibl, U.: Organisationsgestaltung in der Kommunalverwaltung, S.162.
13
Ebd. S. 349.
14
Ebd. S. 165.
15
Ebd. S. 349.
16
Prozess, indem individuelle Dienstleistungen geplant, ausgeführt, koordiniert, überwacht und e-
valuiert werden.
17
Streibl, U.: Organisationsgestaltung in der Kommunalverwaltung. S. 284.
- 6 -
die öffentlichen Einrichtungen, Schulen sowie die Kultur- und Bauverwaltung zu
fassen. "
Sonderaufgaben der Potentialsicherung"
18
sind komplexe, meist langfris-
tige und umfangreiche Aufgaben. Zumeist werden diese Aufgaben fachbereichs-
übergreifend bearbeitet. Der Anteil an konzeptioneller Arbeit ist sehr hoch.
Schwerpunktmäßig sind die Aufgaben der Wirtschaftsförderung und Stadtent-
wicklung zu verstehen, z.B.: die Ausrichtung der Bundesgartenschau, Konzepte
zur Gewerbeansiedlung, usw. Hier würde das Konzernmodell mit den Elementen
Kontraktmanagement, Budgetierung, usw. zum vollen Einsatz kommen.
Zukünftig müssen die Verwaltungen immer komplexer werdende Aufgaben erfül-
len. Demnach ist es förderlich mit Projekt- bzw. Teamstrukturen zu arbeiten und
desweiteren die verschiedenen Elemente des Konzernmodells einzusetzen.
3.2.2. Dezentrales Steuerungsverständnis und Kontraktmanage-
ment im Konzernmodell
19
Das Konzernmodell arbeitet mit Kontrakten, Zielen und Projektstrukturen. Mit der
Konzernstruktur wird die bewusste Verlagerung von Kompetenzen und
Verantwortung auf die Fachressorts verstanden, was auch unter das MBO
20
zu
fassen ist. Zur Umsetzung des umfangreichen Managements der Ressortleitung
bedarf es der Delegation und dem Übereinstimmen von Aufgabe, Kompetenzen
und Verantwortung (Kongruenzprinzip), in Form der dezentralen Ressourcen-
verantwortung.
Bei der dezentralen Ressourcenverantwortung stellen Politik und Verwaltungs-
leitung dem einzelnen FB ein bestimmtes Budget zur Verfügung, aus dem alle
Aufwendungen und Leistungen, gleich welche Art, zu bestreiten sind. Zum
anderen wird dem FB neben der Ressource Finanzen, die Verantwortung für die
anderen Ressourcen sowie die Organisation der Aufgabenerfüllung
überlassen"
21
. Durch die Schaffung größerer Gestaltungsspielräume werden die
Prozesseffizienz und Motivation der MA gestärkt.
Kontraktmanagement ist ein wichtiges Instrument zur Umsetzung dezentraler
Strukturen. Gleichzeitig ist es der Ausdruck und die Notwendigkeit des
18
Streibl, U.: Organisationsgestaltung in der Kommunalverwaltung, S. 286.
19
Dieser Abschnitt stellt lediglich die Notwendigkeit der dezentralen Ressourcenverantwortung im
Rahmen der Konzernbetrachtung dar.
20
Erläuterungen unter 4.1., S.25.
21
Mandelartz, H.: Budgetierung und Dezentrale Ressourcenverantwortung, S. 18.
- 7 -
Konzernmodells, zur Umsetzung bezahlbarer Leistungen und zur strategischen
und langfristigen Ausrichtung des Ressourceneinsatzes in den Kommunal-
verwaltungen. Daher ist der Stadtkonzern durchgezogen von einem "
Netz voller
Aufträge und Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen"
22
.
Der Begriff des Kontraktes ist sehr weit gefasst. Es ist ein Management-
instrument, das einen verbindlichen Abschluss von Ziel- bzw. Leistungs-
vereinbarungen auf verschiedenen Ebenen der Verwaltung, für einen bestimmten
Zeitraum versteht
23
. Somit ist das Kontraktmanagement eingebettet in das
System des MBO. Und unter Leistungsvereinbarungen sind Verträge bzw.
Aufträge über eine bestimmte Aufgabe, der dazugehörigen Kompetenz und
Verantwortung zu fassen. Leistungsvereinbarungen konkretisieren über-
geordnete Ziele und Strategien und die dafür zur Verfügung gestellten Mittel
(Budgets). Gegenüber Externen erhalten Kontrakte die Form eines Vertrages,
intern werden sie als Dienstanweisungen verstanden.
Das Kontraktmanagement ist auch ein wichtiger Baustein des NSM und bietet die
Gelegenheit zur ganzheitlichen, outputorientierten Steuerung des Konzerns, zur
Entwicklung eines neuen Führungsverständnisses, Motivationssteigerung durch
Beteiligung der Mitarbeiter und zur Eindämmung von Informations- und Kommu-
nikationsdefiziten. Schnelle Reaktionen sind von nun an möglich, um den Res-
sourceneinsatz und die Leistungsqualität optimal zu steuern. Letztlich ist es ein
Beitrag zur Entwicklung einer Balance zwischen zentraler Steuerung und dezen-
traler Ressourcenverantwortung.
Die dezentrale Ressourcenverantwortung und das Kontraktmanagement verste-
hen nun weniger die Umsetzung der Privatisierung, sondern vielmehr die Initiie-
rung eines kommunalen Marktes. Dieser Markt könnte sich in zwei Bereiche glie-
dern: Einem Wettbewerb zwischen Kommunen und privaten Anbietern und ei-
nem Intra- und internen kommunalen Wettbewerb. Der Intra- und interne kom-
munaler Wettbewerb verfügt wiederum über Märkte der internen Leistungsver-
rechnungen und Marktbeziehungen zwischen FD (intrakommunal) und städti-
schen Betrieben (intern)
24
.
Mit der Implementierung des Wettbewerbsgedanken in der Kommunalverwaltung
wird zukünftig ein langfristiger und schonender Ressourceneinsatz angestrebt.
Denn die Städte und Gemeinden bilden den Rahmen für die Lebensqualität der
22
Martens, D.; Thiel, F-K.; Zanner, H.: Konzern Stadt, S. 74.
23
Maimer, A.; Wirth, K.: Leitfaden Kontraktmanagement, S.4.
24
Grafische Darstellung, siehe Anlage 2, S. 40.
- 8 -
Gemeinschaft. Die anhaltende Privatisierungswelle und Einsparungspolitik be-
hindert die zukünftige Entwicklung der Kommunen. "
Die zukunftsgerichtete Ver-
waltung setzt im Interesse der Bürger, auf Bildung, Standortqualität, Attraktivität
und eine effiziente Verwaltung"
25
.
Mit den Möglichkeiten der dezentralen Ressourcenverantwortung und dem Arbei-
ten nach dem Auftraggeber-Auftragnehmer-Prinzip sind zwei Möglichkeiten für
die Kommunalverwaltung geschaffen worden.
Man erhofft sich durch die Schaffung von Wettbewerbsstrukturen insbesondere
eine Kostensenkung bei gleichzeitiger Leistungssteigerung, Kreativität sowie eine
angeregte Diskussion über Qualitätsstandards und Qualitätsmanagement.
3.3.
Aufbauorganisation und strategische Steuerung des Stadtkon-
zerns mittels Kontraktmanagement
Damit die umfassenden Managementaufgaben von Seiten der Verwaltungsfüh-
rung und Steuerung gelingen, arbeitet die Konzernstruktur nach dem Auftragge-
ber-Auftragnehmer-Prinzip
26
. Der Auftraggeber vereinbart mit dem Auftragneh-
mer verbindliche Ziele und die zu erbringende Leistung. Er sorgt für die zur Leis-
tungserbringung nötigen finanziellen Mitteln und kontrolliert die Zielerreichung.
Bei Bedarf greift er steuernd in die Zielerreichung ein. Der Auftragnehmer ent-
scheidet im Rahmen der dezentralen Ressourcenverantwortung selbstständig
über die Art und Weise der Leistungserbringung. Ihm obliegt die Pflicht, den Auf-
traggeber ständig zu informieren. Der Abschluss von Kontrakten zwischen Auf-
traggeber und Auftragnehmer ist daher ein sich ständig wiederholender Prozess.
Die Struktur
27
des Konzernmodells gliedert sich daher in drei Ebenen.
Die erste Ebene bildet die Stufe der Konzernführung (Verwaltungsführung), dem
Auftraggeber, letztlich die politischen Gremien der Kommune. Hier findet die Auf-
tragsformulierung nach dem Willen der Bürger statt. Die gewählten Vertreter sind
als Unternehmer der Gebietskörperschaft zu verstehen. Daher sind sie grund-
sätzlich für die gesamten Angelegenheiten einer Verwaltung zuständig. Jedoch
bleiben bei ihr lediglich originäre und strategisch wichtige Aufgaben der Verwal-
tungsführung, z.B. das Aufstellen von Grundsätzen der Verwaltungsführung, de-
25
Kommunaler Wettbewerb:
URL:http://www.kommunaler-wettbewerb.de/com/200.html
(abgeru-
fen: 03.01.2009).
26
Grafische Darstellung, siehe Anlage 3, S. 41.
27
Grafische Darstellung, siehe Anlage 4, S. 42.
- 9 -
finieren von Zielen und Standards der Aufgabenerledigung, Wahl von Beigeord-
neten, usw.
Das intensive Steuerungssystem auf der Ebene der Verwaltungsführung wird
dabei durch die Werkzeuge Budget, Leitbilder, Evaluation und Revision ergänzt.
Das Budget bildet einen eigenen Kontrakt zwischen Rat und Verwaltung und wird
das zukünftige haushaltstechnische Werkzeug der Verwaltung werden. Es ist zu-
gleich ein finanzielles Steuerungsinstrument und repräsentiert die Finanzergeb-
nisse der FD. Aus ihm werden die strategischen Ziele abgeleitet. Daher ist es
auch als Bindeglied zu den strategischen Entwicklungszielen der Kommune zu
verstehen.
Leitbilder und Strategien sind Elemente des normativen Managements
28
. Hier
werden, durch den Rat und in der Ausarbeitung durch die Verwaltung, abstrakte
und strategische Entwicklungsziele erarbeitet, zur langfristigen Ressourcenpla-
nung und Bewirtschaftung. Die Erarbeitung von Leitbildern ist ein aktiver Pro-
zess, getragen von der Kommunalpolitik, den Bürgerinnen und Bürgern, der
Verwaltungsführung und den Beschäftigten.
Die Evaluation beschäftigt sich mit der politischen und gesellschaftlichen Bewer-
tung der Aufgabenerfüllung. Hier wird die politische Zielerreichung überprüft. Auf
dieser Stufe ist auch das Qualitätsmanagement angesiedelt. Im Rahmen ergeb-
nisorientierten Arbeitens sind die Wirkungen auf die verschiedenen Leistungen
gezielt nachzufragen und zu analysieren (z.B.: Bürgerbefragungen, FFB, Wah-
len).
Die Verantwortungsabgrenzung zwischen Kollegialorgan und Verwaltung ist
Kernsystem des Kontraktmanagements. Dieses neue System ist für den Rat äu-
ßerst vorteilhaft:
·
Reduktion der Sitzungen, dafür gehaltvollere Tagesordnungen
·
Stärkung der zentralen Steuerungsfähigkeit des Gemeinderates
·
Konzentration auf zielweisende Fragestellungen und Diskussionen
·
Leistungen und Servicegedanken sind für den Rat erstmals überprüfbar
Den Ausschüssen kommt im Konzernmodell eine besonders wichtige Bedeutung
zu. Die fachliche Entscheidungsvorbereitung für den Rat findet auf dieser Ebene
statt. Um Doppelarbeit und Interessenkonflikte zu vermeiden, sollte deren Gestalt
den Aufgaben und Produkten der Ressorts angepasst werden, was auch die
Qualität der Fachpolitik und somit auch die der Lokalpolitik steigert.
28
Hopp, H.; Göbel, A.: Management in der öffentlichen Verwaltung, S. 60.
- 10 -
Die zweite Ebene stellt die Konzernsteuerung (Verwaltungssteuerung) dar. Diese
ist als "
Managementholding"
29
zu verstehen. Auf der Basis primärer Entschei-
dungen des Rates bez. des Haushaltes erfolgt hier die Planung, Vorbereitung
und Steuerung des Konzerns Stadt, mittels Kontrakten. Daher arbeiten die Leiter
der Ressorts, mit dem OB als Vorstandsvorsitzenden im Konzernvorstand (Ver-
waltungsvorstand) und mit den Fachausschüssen in der Verwaltungskonferenz
zusammen. Der Verwaltungssteuerung kommt demzufolge eine Doppelaufgabe
zu. Zum einen agiert sie als ,,
Hilfsorgan" der Verwaltungsführung und zum ande-
ren ist sie das Management der nachstehenden Fachressorts
30
. Desweiteren er-
füllt die Konzernsteuerung die wichtige Funktion der ständigen Optimierung der
verwaltungsinternen Leistungen, z.B. Personalentwicklung.
"
An die Stelle von Dezernaten, Ämtern und Fachbereichen tritt folglich eine Res-
sortgliederung die sich an der Trennung hoheitlicher, wirtschaftlicher, und steu-
ernden Tätigkeit orientiert"
31
.
Die Ressorts eins und zwei sind direkt der Verwaltungssteuerung untergeordnet.
Im Ressort eins: Wirtschafts- und Verwaltungsmanagement sind die besonders
wichtigen FD zur Unterstützung der Verwaltungssteuerung unter geordnet. Hier
werden alle übergreifenden organisatorischen Aufgaben und Konzepte erarbei-
tet.
Die Wirtschaftsförderung und Stadtentwicklungsplanung sind solche Bereiche
der strategischen und langfristigen Planung. Im Ressort eins ist auch die Kon-
zernentwicklung angesiedelt, zur ständigen Präzisierung der Konzernstrukturen
und zur weiteren strategischen Ausrichtung der Leistungen. Daneben operiert in
diesem Ressort die Öffentlichkeitsarbeit als Sprachrohr zur Bürgerschaft.
Das Ressort zwei umfasst die Allgemeinen Dienste und das Finanzmanagement.
Hier werden die gesamten ehemaligen Querschnittsämter untergeordnet. Das
Ressort zwei ,,liefert"
demnach die Instrumente für die Verwaltungssteuerung.
Hier sind das gesamte Finanzwesen, das Controlling und Berichtwesen, Verga-
bewesen, Personal, Allgemeine Dienste und die Informations- und Kommunikati-
onstechnik angesiedelt. Sie erbringen verwaltungsinterne Leistungen (interne
Verrechnungen) an die Fachressorts. Es entsteht erstmalig ein interner Wettbe-
werb mit Marktbeziehungen.
29
Hopp, H.; Göbel, A.: Management in der öffentlichen Verwaltung, S. 62.
30
Martens, D.; Thiel, F-K.; Zanner, H.: Konzern Stadt, S. 62.
31
Ebd. S. 64.
Ende der Leseprobe aus 69 Seiten
- nach oben
Details
- Arbeit zitieren
- , 2009, Chancen und Risiken der Verwaltungsstrukturreform der Stadt Gera, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/228357
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