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ID 9068
Keller, Alexander: Konzept der Plankostenrechnung mit Hinweisen für den
produktorientierten Haushalt und das strategische Planungs- und Steuerungssystem
Hamburg: Diplomica GmbH, 2005
Zugl.: Hochschule Mittweida (FH), Diplomarbeit, 2002
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Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2005
Printed in Germany
Referat
II
Keller, Alexander:
Konzept der Plankostenrechnung mit Hinweisen für den produktorientierten Haushalt und das strategische
Planungs- und Steuerungssystem. Mittweida, Hochschule Mittweida (FH), University of Applied Sciences,
Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Diplomarbeit 2002
Referat:
Der öffentliche Dienst befindet sich im Zustand der grundlegenden Veränderung. Das Versagen der
traditionellen Steuerungsinstrumente und damit auch des herkömmlichen Rechnungswesens führte zu einem
Reformprozess, der unter dem Begriff ,,Neues Steuerungsmodell" oder ,,New Public Management" bekannt
geworden ist. Ziel der Verwaltungsmodernisierung ist es, verstärkt betriebswirtschaftliche Steuerungs-
instrumente wie Produktentwicklung, Budgetierung sowie Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen.
Dadurch soll vor allem mehr Wirtschaftlichkeit, mehr Effektivität und mehr Transparenz des
Verwaltungshandelns erreicht werden. Auf dem Weg zu einer modernen, leistungsfähigen und dynamischen
öffentlichen Verwaltung spielt die Kosten- und Leistungsrechnung eine zentrale Rolle. Mit ihr wird erstmals
eine Steuerung über die tatsächlichen Arbeitsergebnisse und damit auch eine neue Qualität in der
Finanzmittelzuweisung und Finanzmittelverwendung geschaffen. Die Plankostenrechnung als
zukunftsorientiertes Kostenmanagementsystem ist in diesem Zusammenhang ein unentbehrliches Hilfsmittel.
Unter diesem Blickwinkel diskutiert der vorliegende Aufsatz die wesentlichen betriebswirtschaftlichen
Zusammenhänge eines für die Anwendung in der öffentlichen Verwaltung geeigneten
Plankostenrechnungsverfahrens. Anhand eines Rechenbeispiels aus der Verwaltungspraxis werden
Möglichkeiten des Einsatzes verschiedenster aus der Privatwirtschaft entlehnter Plankosten-
rechnungssysteme analysiert, geprüft und vorgeschlagen. Aufgrund der engen Verbindung zur
Haushaltsplanung muss die Plankostenrechnung als ein für den flächendeckenden Einsatz geeignetes System
gestaltet werden. Die dafür notwendigen Voraussetzungen werden beschrieben und die Auswirkungen auf die
Haushaltsplanung dargestellt.
Inhaltsverzeichnis
III
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis ...V
Abkürzungsverzeichnis... VI
1
Einleitung ...1
1.1
Problemdarstellung...1
1.2
Zielsetzung und Vorgehensweise der Diplomarbeit...2
2
Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft ...4
2.1
Begriff und Funktionen der öffentlichen Finanzwirtschaft ...4
2.2
Abgrenzung der öffentlichen Finanzwirtschaft zur Privatwirtschaft ...5
2.3
Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft ...6
2.4
Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern ...7
2.5
Der Haushaltsplan Ausgangspunkt und Grundlage ...9
2.5.1
Begriff...9
2.5.2
Haushaltsgrundsätze ...9
2.5.3
Aufbau und Struktur des Haushaltsplanes ...12
2.5.3.1
Bund und Länder...12
2.5.3.2
Kommunen...13
2.6
Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung...14
2.6.1
Überblick über das betriebliche Rechnungswesen ...14
2.6.2
Die Verwaltungskameralistik...15
2.6.3
Die Doppelte Buchführung (Doppik) ...16
2.6.4
Reformvorschläge...16
3
Das Neue Steuerungsmodell ...19
3.1
Deregulierung...24
3.2
Von der Input- zur Outputsteuerung...24
3.3
Dezentrale Ressourcenverantwortung...25
3.4
Kontraktmanagement...26
3.5
Budgetierung...26
3.6
Controlling und Kosten- und Leistungsrechnung...27
4
Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung ...29
4.1
Grundlagen für eine Kosten- und Leistungsrechnung...29
4.1.1
Systeme der Kosten- und Leistungsrechnung ...29
4.1.2
Begriffsabgrenzungen...31
4.1.3
Aufgaben der Kosten- und Leistungsrechnung ...31
Inhaltsverzeichnis
IV
4.2
Aufbau der Kosten- und Leistungsrechnung am Beispiel einer Polizeibehörde...32
4.2.1
Kostenartenrechnung...33
4.2.2
Kostenstellenrechnung ...34
4.2.2.1
Definition und Aufgabe der Kostenstellenrechnung ...34
4.2.2.2
Bildung und Einteilung von Kostenstellen ...35
4.2.2.3
Durchführung der Kostenstellenrechnung ...37
4.2.3
Kostenträgerrechnung...39
4.2.3.1
Definition und Aufgabe der Kostenträgerrechnung...39
4.2.3.2
Leistungen Produkte Kostenträger...40
4.2.3.3
Durchführung der Kostenträgerrechnung...41
4.3
Kritik an der Istkostenrechnung auf Vollkostenbasis ...44
5
Plankostenrechnung ...46
5.1
Plankostenrechnung zur Unterstützung der Haushaltsplanung...46
5.2
Plankostenrechnung und Budgetierung...48
5.3
Ermittlung der Plankosten ...50
5.4
Klassische Formen der Plankostenrechnung...52
5.4.1
Starre Plankostenrechnung...53
5.4.2
Flexible Plankostenrechnung...54
5.4.3
Relative Einzelkostenrechnung ...58
5.4.3.1
Praxisgerechte Aufbereitung der relativen Einzelkostenrechnung...61
5.4.3.2
Mehrformen-Plankostenrechnung...64
5.4.3.3
Die relative Einzelkostenrechnung in der Praxis ein Rechenbeispiel...65
6
Ergebnis und Ausblick...71
Anlagenverzeichnis...VII
Literaturverzeichnis...X
Abbildungsverzeichnis
V
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1:
Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft ...6
Abbildung 2:
Mängel in der öffentlichen Verwaltung ...20
Abbildung 3:
Vom Bürokratiemodell zum New Public Management ...21
Abbildung 4:
Die Elemente des Neuen Steuerungsmodells ...23
Abbildung 5:
Kostenrechnungssysteme nach den Kriterien Zeitbezug und Sachumfang...29
Abbildung 6:
Von den Kostenarten über die Kostenstellen zu den Kostenträgern ...32
Abbildung 7:
Möglicher Kostenstellenplan einer Polizeidirektion ...36
Abbildung 8:
Entlastung der Vorkostenstellen auf nachgeordnete Kostenstellen...38
Abbildung 9:
Kostenträgerkatalog der Polizei...41
Abbildung 10:
Verrechnung der Kosten auf die Kostenträger...43
Abbildung 11:
Center-Konzept...49
Abbildung 12:
Formen der Plankostenrechnung...52
Abbildung 13:
Starre Plankostenrechnung...53
Abbildung 14:
Flexible Plankostenrechnung...55
Abbildung 15:
Bezugsgrößenhierarchie bei der relativen Einzelkostenrechnung...59
Abbildung 16:
Gliederung der Gesamtkosten im System der relativen Einzelkostenrechnung ...62
Abbildung 17:
Mehrformen-Plankostenrechnung mit Überleitung in die Haushaltsplanung...65
Abbildung 18:
Beispiel für den Aufbau einer Bezugsgrößenhierarchie im Polizeibereich ...66
Abbildung 19:
Aufgabenbezogene Gesamtplankostenrechnung ...67
Abbildung 20:
Organisationsbezogene Gesamtplankostenrechnung...68
Abkürzungsverzeichnis
VI
Abkürzungsverzeichnis
Abs.
Absatz
Art.
Artikel
BHO
Bundeshaushaltsordnung
bzw.
beziehungsweise
d.h.
das heißt
Doppik
Doppelte Buchführung
Epl.
Einzelplan
f.
folgende (Seite)
ff.
fortfolgende (Seiten)
GemHVO
Gemeindehaushaltsverordnung
GG
Grundgesetz
GO
Gemeindeordnung
HGrG
Haushaltsgrundsätzegesetz
Hrsg.
Herausgeber
hu
haushaltsunwirksam
hw
haushaltswirksam
i.d.R.
in der Regel
KGSt
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
KLR
Kosten- und Leistungsrechnung
LHO
Landeshaushaltsordnung
NSM
Neues Steuerungsmodell
RHO
Reichshaushaltsordnung
S.
Seite
u.
unter
Vgl.
Vergleich
z.B.
zum Beispiel
1 Einleitung
1
1
Einleitung
1.1
Problemdarstellung
Die öffentliche Verwaltung, geprägt von ihrer klassischen Hoheitsverwaltung und ihrem Hierarchie- und
Bürokratismusideal, gerät zunehmend in den Mittelpunkt öffentlicher Kritik. Bemängelt werden vor allem die
althergebrachten bürokratischen Steuerungssysteme, die, im Strudel gesellschaftlicher, politischer und
wirtschaftlicher Dynamik, nicht mehr den neu an sie gestellten Anforderungen entsprechen.
Strukturänderungen in der Gesellschaft, ein geringes Wirtschaftswachstum, anhaltend hohe Arbeitslosigkeit,
steigende Kosten der Sozialhilfe und zusätzliche Kosten durch die Deutsche Einheit führen zu
Haushaltsdefiziten, die eine Modernisierung dieser veralteten Organisationsstrukturen unerlässlich machen.
Die Erhöhung von Steuern, zusätzliche Kreditaufnahmen, Einsparungen bei Personal- und Sachausgaben sind
angesichts der neuartigen und komplexen Probleme, wie sie die Dynamisierung mit sich bringt, keine
angemessenen Maßnahmen, um die Haushaltskrise zu überwinden. Nur eine grundlegende
Systemveränderung und die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente kann die in akute
Finanznot geratenen Länder und Gemeinden aus ihrem Dilemma befreien.
Das Bewusstsein für entsprechende Reformen wächst in der öffentlichen Verwaltung jedoch nur langsam. Vor
dem Hintergrund immer weiter zunehmender Internationalisierung und Globalisierung muss die Organisation
und Steuerung der Verwaltung dringend umstrukturiert werden. Dies liegt nicht zuletzt in der Tatsache
begründet, dass im weiten Wettbewerb um Wachstum und Beschäftigung eine effiziente öffentliche
Verwaltung für viele Unternehmen als ein wichtiger Standortfaktor gilt. Im internationalen Vergleich ist der in
Deutschland stattfindende Reformprozess noch im Anfang begriffen. In den führenden Industrienationen der
Welt sind Reformprojekte bereits vor zwei Jahrzehnten in Angriff genommen worden. Um die Attraktivität des
Wirtschaftsstandortes Deutschland zu erhalten, müssen somit neben dem Änderungsprozess von Wirtschaft,
Gesellschaft und Technik auch die Gestaltung moderner Verwaltungsstrukturen begriffen und umgesetzt
werden.
Der in Deutschland stattfindende Modernisierungsprozess vollzieht sich seit etwa zehn Jahren. Dabei
erstrecken sich die Reformbemühungen auf alle Ebenen der öffentlichen Verwaltung. Während die Ansätze
beim Bund noch eher verhalten sind, sind in den Ländern und Kommunen durchaus einige bemerkenswerte
Reformansätze zu erkennen. Die mit dem Neuen Steuerungsmodell (NSM) verbundene Verwaltungsreform zielt
neben der Verbesserung des Bürgerservices, Steigerung der Mitarbeitermotivation und Flexibilisierung von
Verwaltungsabläufen im besonderen Maße auf die Steigerung der betriebswirtschaftlichen Effizienz der
Verwaltung ab. Die Effizienz als das Verhältnis vom ökonomischen Input zum Output ist mit der herkömmlichen
Kameralistik jedoch überhaupt nicht zu erfassen. Aus diesem Grund findet die der Privatwirtschaft
entstammende Kosten- und Leistungsrechnung seit einigen Jahren verstärkt auch im öffentlichen Bereich
1 Einleitung
2
Verbreitung. Mithilfe der Kosten- und Leistungsrechnung soll erstmals eine Steuerung über die tatsächlichen
Arbeitsergebnisse und damit auch eine neue Qualität in der Finanzmittelzuweisung (Budgetierung) und
Finanzmittelverwendung geschaffen werden. Dadurch findet eine grundsätzliche Veränderung des bisherigen
Haushaltsprozesses statt. Anstelle der Einzelveranschlagung von kameralen Haushaltstiteln tritt eine
ergebnisorientierte Haushaltsplanaufstellung, die der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns
grundsätzlich höhere Priorität einräumt.
Durch den Einsatz einer Kosten- und Leistungsrechnung kann die Haushaltsplanung effizienter gestaltet sowie
die Transparenz bei der Mittelbewirtschaftung erhöht werden. Die in den Verwaltungsbehörden zum Einsatz
kommenden Kostenmanagementsysteme sind jedoch i.d.R. Istkostenrechnungen. Die Aussagefähigkeit eines
solchen Systems ist begrenzt, da erst die Plankostenrechnung als Soll-Ist-Analyse eine wirksame
Wirtschaftlichkeits- und Budgetkontrolle möglich macht. Mithilfe der Plankostenrechnung können im Rahmen
des Kontraktmanagements verbindliche Vereinbarungen von Zielen zwischen Verwaltung und Politik
vereinbart werden. Des weiteren wird durch Abweichungsanalysen zwischen Soll und Ist die Wirtschaftlichkeit
eines Bereiches wesentlich besser dargestellt. Das Ziel, die Verwaltung zu einer wirtschaftlich handelnden und
bürgerorientierten öffentlichen Dienstleistungseinrichtung umzugestalten, ist auf lange Sicht nur mit einem in
Verbindung zu den Haushaltsplänen stehenden Plankostenrechnungssystem realisierbar.
1.2
Zielsetzung und Vorgehensweise der Diplomarbeit
Zielsetzung dieser Arbeit ist, einen entscheidenden Beitrag für die Modernisierung des staatlichen Planungs-
und Steuerungsinstrumentes (Kameralistik) zu leisten. Im Rahmen der Diplomarbeit sollen Lösungsansätze für
eine effiziente und transparente Haushaltsplanung auf Basis eines geeigneten Plankostenrechnungsverfahrens
erarbeitet werden. Die klassischen, der Privatwirtschaft entlehnten Formen der Plankostenrechnung sind dabei
nicht kritiklos und unverändert zu übernehmen, sondern den Bedürfnissen und individuellen Gegebenheiten
der Verwaltungsbehörden anzupassen.
Aus diesem Grund soll bei der Bearbeitung des Themas wie folgt vorgegangen werden. Zuerst wird im zweiten
Kapitel auf die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung und die traditionellen Steuerungsinstrumente wie
die gesetzlichen Rahmenbedingungen, Verwaltungsvorschriften und die kameralistische Abbildung von
Zahlungsströmen eingegangen. Des weiteren werden die Schwachstellen in der herkömmlichen
Haushaltsplanaufstellung und die damit verbundene Notwendigkeit von Strukturreformen aufgezeigt.
Nachfolgend werden im dritten Kapitel die wichtigsten Elemente des Neuen Steuerungsmodells
zusammengefasst.
Im Mittelpunkt der Arbeit steht die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR). In dem derzeitigen
Entwicklungsstadium wird in den meisten Verwaltungsbehörden eine herkömmliche Istkostenrechnung auf
1 Einleitung
3
Vollkostenbasis betrieben. Dieses Kostenrechnungssystem wird im vierten Kapitel am Beispiel einer typischen
Verwaltungsbehörde vorgestellt. Darauf aufbauend werden im fünften Kapitel die der Privatwirtschaft
entlehnten Plankostenrechnungsverfahren auf ihre Anwendbarkeit in der öffentlichen Verwaltung hin
bewertet. Dabei sind die Vor- und Nachteile der einzelnen Verfahren besonders sorgfältig und kritisch zu
diskutieren. Eine der klassischen Formen der Plankostenrechnung ist für die Unterstützung der
Haushaltsplanung besonders gut geeignet. Sie muss allerdings mit Unterstützungsfunktionen für die
Haushaltsplanung ausgestattet und für die Steuerung öffentlicher Aufgaben und Organisationsbereiche
optimiert werden. Als ,,Mehrformen-Plankostenrechnung" liefert sie aussagefähige Informationen für das Neue
Steuerungsmodell und trägt somit wesentlich zur Effizienzsteigerung und Optimierung des Einsatzes
öffentlicher Ressourcen bei. Das vorrangige Ziel der Verwaltungsreform, die Schaffung einer dauerhaft
wirtschaftlichen Verwaltung, rückt durch die neue Qualität der Informationen und die finanzielle Transparenz
der Kosten und Leistungen in greifbare Nähe.
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
4
2
Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
2.1
Begriff und Funktionen der öffentlichen Finanzwirtschaft
Die öffentliche Finanzwirtschaft ist ein Oberbegriff, unter dem alle wirtschaftlichen Tätigkeiten des Bundes, der
Länder und der Gemeinden verstanden wird. Dazu gehört die Verwaltung der Einnahmen, Ausgaben, des
Vermögens und der Schulden sowie die Einflussnahme auf den Produktions- und Verteilungsprozess der
gesamten Volkswirtschaft.
1
Eine Volkswirtschaft ist unterteilt in:
-
öffentliche Finanzwirtschaft
-
Privatwirtschaft
Innerhalb der Finanzwirtschaft umfasst die Haushaltswirtschaft die planerische Ausgestaltung, die
Abwicklung und den Nachweis der Einnahmen und Ausgaben für bestimmte Wirtschaftszeiträume.
Wichtigstes Planungsinstrument ist der Haushaltsplan, dessen Aufstellung, einschließlich der mit der
mittelfristigen Finanzplanung zusammenhängenden Tätigkeit, als Haushaltswirtschaft bezeichnet wird.
2
Ziel der öffentlichen Finanzwirtschaft ist es, einen Haushaltsausgleich für die jeweilige Haushaltsperiode zu
erreichen. Das bedeutet, dass Ausgaben und Einnahmen miteinander in Einklang zu bringen sind
(Finanzpolitische Funktion). Durch den Haushaltsplan wird der politische Willen innerhalb des Bundes, der
Länder oder der Gemeinden zum Ausdruck gebracht (Politische Funktion). Die öffentliche Finanzwirtschaft
beeinflusst rund 50 % des Sozialprodukts und macht so einen erheblichen Teil der Volkswirtschaft aus.
Dadurch sind die Möglichkeiten der Einflussnahme auf die konjunkturelle Situation sehr hoch
(wirtschaftspolitische Funktion). Gemeindeverordnungen verlangen, dass die Haushaltswirtschaft sparsam
und wirtschaftlich zu führen ist. Deshalb muss den Grundsätzen der Betriebswirtschaftslehre Rechnung
getragen werden. Insbesondere in den öffentlichen Bereichen, wo Dienstleistungen erbracht werden (z.B.
Müllabfuhr, Straßenreinigung etc.), sollte nach kaufmännischen und damit nach betriebswirtschaftlichen
Gesichtspunkten gearbeitet werden (betriebswirtschaftliche Funktion).
1
Vgl.: Müskens, E. / Watzka, B., Haushaltsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, Verlag Reckinger Co, Siegburg 1982, S. 1
2
Vgl.: Thiem, H., Kommunale Finanzwirtschaft, Deutscher Gemeindeverlag, Köln 1984, S. 6
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
5
2.2
Abgrenzung der öffentlichen Finanzwirtschaft zur Privatwirtschaft
Der Bund, die Länder und die Gemeinden müssen zur Erfüllung ihrer vielfachen Aufgaben und Leistungen
finanzielle Mittel einsetzen. Damit die Träger der öffentlichen Verwaltung
3
ihre Ausgaben bestreiten können,
müssen ihnen auf der anderen Seite Einnahmen in Form von Steuern etc. zur Verfügung stehen. Die
öffentlichen Haushalte nehmen mit diesem Ausgabe- und Einnahmeprozess am volkswirtschaftlichen Kreislauf
teil. Somit erschließt sich die öffentliche Verwaltung einer wirtschaftswissenschaftlichen Betrachtung.
Zielsetzung der allgemeinen Tätigkeit ist aber nicht die Erwirtschaftung von Einnahmen, sondern die Erfüllung
von öffentlichen Aufgaben. Die dazu erforderlichen Ausgaben sind durch Einnahmen abzudecken, ohne eine
Gewinnerzielung in Aussicht zu stellen (Bedarfsdeckungsprinzip). Im Gegensatz dazu stehen bei
privatwirtschaftlichen Unternehmen marktorientierte Formalziele wie Gewinn, Kostendeckung und Liquidität im
Vordergrund. Privatwirtschaftliche Unternehmen und öffentliche Verwaltung unterscheiden sich also dadurch,
dass ein Unternehmen mehr auf Gewinnerzielung bedacht ist, während bei öffentlichen Einrichtungen die
Bedarfsdeckung im Vordergrund steht. Aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen, die für beide
Bereichstypen gelten, haben sich unterschiedliche Systeme der Buchhaltung durchgesetzt. Bei der öffentlichen
Finanzwirtschaft herrscht die Kameralistik vor, mit dem Ziel, die planmäßige Ausführung eines
Haushaltsplanes zu überwachen und zu garantieren. Das Hauptziel der kaufmännischen Buchführung (Doppik)
dagegen ist, den Gewinn oder Verlust als Ergebnis auszuweisen.
4
Der Kaufmann, der mit der Absicht größtmöglichen Gewinn zu erzielen auf den Markt tritt, kann sich jederzeit
der Marktlage anpassen und gegebenenfalls seine Pläne korrigieren. Die Haushaltswirtschaft wird dagegen
durch Haushaltspläne bestimmt, die an einen relativ starren Plan gebunden sind. Bei der
Einnahmenbeschaffung genießt die öffentliche Verwaltung jedoch einen Vorteil. Sie kann auf Zwangsmittel,
z.B. die Einnahmen aus Steuern, zurückgreifen, während die Privatwirtschaft Eigenmittel einsetzen muss.
Zum näheren Verständnis sollen nachfolgend die Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und
privatwirtschaftlichen Unternehmen dargestellt werden.
3
Die öffentliche Verwaltung ist die Gesamtheit der organisierten und personell ausgestatteten Staats- und
Kommunalverwaltung. Sie nimmt formell in Auftrag der Regierung, faktisch aber auf Grund des Informationsvorsprungs
selbständig öffentliche Aufgaben wahr und beruft sich dabei auf Verfahren und Rechtsnormen.
Vgl.: Kühn, D., Reformen der öffentlichen Verwaltung, Fortis Verlag, Köln 1999, S. 11
4
Vgl.: Reiners, T., Einführung in das Kommunale Haushaltsrecht, Verlag C.H. Beck, München 1993, S. 5 ff.
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
6
Öffentliche Verwaltung
Privatwirtschaft
Primäre Ziele
Bedarfsdeckung
Gewinn, Liquidität und
Wachstum
Finanzierungsquellen
Steuern, Beiträge, Gebühren
Umsatzerlöse
Konkurrenzintensität
nicht vorhanden, meist sehr
gering
meist hoch
Rechnungswesen
Kameralistik (extern)
Jahresabschluss (extern),
Kostenrechnung (intern)
Orientierung
am öffentlichen Auftrag
am Markt
Abbildung 1:
Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft
An dieser Stelle soll auch erwähnt werden, dass Bund, Länder und Gemeinden öffentliche Aufgaben mithilfe
ihrer öffentlichen Unternehmen wahrnehmen können. Öffentliche Unternehmen stehen ganz bzw. zu
wesentlichen Teilen im Eigentum des Staates. Sie verfolgen neben wirtschaftspolitischen Zielen des Staates
auch marktorientierte Ziele und sind im Gegensatz zur öffentlichen Verwaltung mit einer gewissen
Selbständigkeit ausgestattet. Je nach rechtlichem Status werden die öffentlichen Unternehmen entweder mit
allen Einnahmen und Ausgaben voll erfasst oder nur in Höhe des Gewinns bei den Einnahmen oder des
Zuschussbedarfs bei den Ausgaben.
5
2.3
Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft
Die Träger der öffentlichen Verwaltung
6
sind juristische Personen des öffentlichen Rechts. Sie können
eingeteilt werden in:
-
Bund und Länder
-
Gemeinden als kommunale Gebietskörperschaften
-
Anstalten (z.B. Bundesversicherungsanstalt für Arbeit, Bundesversicherungsanstalt für
Angestellte) und Stiftungen (z.B. örtlich selbständige Stiftungen)
5
Vgl.: Müskens, E. / Watzka B., (1982), S. 4 ff.
6
Alle Träger der öffentlichen Verwaltung sind gleichzeitig Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft. Vgl.: Reiners, T., (1993),
S. 4 ff.
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
7
In der Bundesrepublik Deutschland, als föderative Staatsordnung, nehmen die Länder neben dem Bund die
ihnen verfassungsrechtlich eingeräumten Kompetenzen zur Erfüllung staatlicher Aufgaben wahr. Es entsteht
kein Über- oder Unterordnungsverhältnis.
Nach Artikel 109 (1) GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander
unabhängig. Das Recht der Eigengestaltung der Haushaltswirtschaft ist nach Artikel 28 (2) GG auch den
Gemeinden im Rahmen des Selbstverwaltungsrechts garantiert worden.
7
Die Gemeinden (Kommunen) nehmen
in der Finanzverfassung eine wichtige Stellung ein und regeln alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
in eigener Verantwortung. Das Recht zur selbständigen, eigenverantwortlichen Haushaltsführung wird auch
als Finanzhoheit bezeichnet.
8
Die Gliederung des Bundeshaushalts ist im Grundgesetz (GG) und in der Bundeshaushaltsordnung (BHO), die
der Länderhaushalte in den Landesverfassungen und den Landeshaushaltsordnungen (LHO) und die der
Kommune in den Gemeindeordnungen (GO) und den Gemeindehaushaltsverordnungen (GemHVO) festgelegt.
2.4
Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern
Der öffentlichen Verwaltung obliegt die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dabei sind die Verwaltungsaufgaben
auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt. Der Schwerpunkt der Verwaltungstätigkeit liegt bei den Ländern
und unter Aufsicht der Landesregierungen bei den Gemeinden. Einige Staatsaufgaben wie z.B. Verteidigung,
soziale Sicherung und auswärtige Beziehungen können jedoch nicht den Ländern überlassen werden und
fallen ausschließlich in die Kompetenz des Bundes (Art. 87 GG).
Während der Bund somit weitgehend die Gesetzgebung an sich gezogen hat,
9
führen die Landesverwaltungen
die landeseigenen Gesetze sowie im Auftrag des Bundes die Bundesgesetze aus. Die meisten Bundesgesetze
werden dabei als ,,eigene" Angelegenheiten verstanden (Art. 83 GG). Das bedeutet, dass die Länder für
bestimmte Aufgaben (z.B. Auszahlung von Wohngeld) eigene Behörden einrichten. Dabei haben die
Bundesbehörden nur eine Rechtsaufsicht. Der Bund kann also lediglich die Rechtmäßigkeit des Vollzugs seiner
Gesetze kontrollieren. Er kann aber nicht ein anderes Verfahren anordnen, weil es zum Beispiel zweckmäßiger
erscheint. Bei der Ausführung einiger Bundesaufgaben wie zum Beispiel die Verwaltung der Autobahnen und
Bundesstraßen, hat der Bund die Fachaufsicht. Das bedeutet, dass auch die Prüfung auf Zweckmäßigkeit der
7
Dennoch wurde zwischen Bund, Ländern und Gemeinden ein breites Finanzausgleichssystem entwickelt, welches die
Unterschiede im Finanzaufkommen und im Finanzbedarf weitgehend auszugleichen versucht. In den Einnahmen und
Ausgaben der Haushaltspläne spielt es eine große Rolle. Vgl.: Müskens, E. / Watzka B., (1982), S. 6
8
Vgl.: Thiem, H., (1984), S. 23
9
Den Ländern verbleibt vor allem das Landesverfassungsrecht, das Kommunal- und Polizeirecht und der Bereich der
kulturellen Angelegenheiten, insbesondere das Schulrecht.
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
8
durchgeführten oder angeordneten Maßnahmen von Seiten des Bundes erfolgen kann. Nach dem gleichen
Muster nehmen die Kommunen Aufgaben der Länder und eigene wahr.
Nach Artikel 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben
Sache der Länder, soweit das GG keine andere Regelung trifft oder zulässt. Sie sind insbesondere zuständig für:
-
Bildung und Wissenschaft (Schulen, Fachhochschulen, Universitäten etc.)
-
kulturelle Angelegenheiten ( Museen, Theater, Bibliotheken etc.)
-
Rechtspflege
-
soziale Sicherung
-
Gesundheitswesen
-
öffentliche Sicherheit und Ordnung (Polizei und Strafvollzug)
Das Schwergewicht der Länderaufgaben liegt in den Bereichen Bildung und Wissenschaft, soziale Sicherung
sowie öffentliche Sicherheit und Ordnung. Darüber hinaus stellt die Landesplanung eine weitere wichtige
Aufgabe der Länder dar. Sie beinhaltet die auf das Gebiet eines Landes bezogene Planung entsprechend den
ökologischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und sonstigen infrastrukturellen Erfordernissen. Oberstes
Ziel der Landesplanung ist die Schaffung gleichwertiger Lebensbedingungen für alle Bürger eines Landes. Das
bedeutet, dass z.B. auch in dünnbesiedelten Gegenden alle notwendigen Einrichtungen des täglichen Lebens
wie Schulen, Geschäfte, Arztpraxen, Apotheken in zumutbarer Entfernung an einem zentralen Ort eingerichtet
werden. Inhalt einer Landesplanung ist auch die Schaffung von Voraussetzungen für die Ansiedelung von
Gewerbe und Industrie in wirtschaftlich unterentwickelten Gebieten. Zur Landesplanung gehört außerdem der
Schutz und die Erhaltung der Umwelt (z.B. Bewahrung von Naturlandschaften).
Durch den Lastenverteilungsgrundsatz sind von Bund und Ländern die Ausgaben zu tragen, die sich aus der
Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (Art. 104a GG). Allerdings wird dieser Grundsatz an mehreren Stellen
durchbrochen, indem sich der Bund an bestimmten Aufgaben der Länder finanziell beteiligt. Dabei handelt es
sich um Aktivitäten von überregionaler Bedeutung wie Ausbildungsförderung, Wohngeld und
Gemeinschaftsaufgaben (z.B. Maßnahmen zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur).
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
9
2.5
Der Haushaltsplan Ausgangspunkt und Grundlage
2.5.1
Begriff
Der Haushaltsplan ist eine systematisch gegliederte Zusammenstellung veranschlagter Ausgaben und der zu
ihrer Deckung vorgesehenen Einnahmen. Er ist Grundlage der politischen Planung, Entscheidung und
Kontrolle und übernimmt somit die Aufgabe eines politischen Managementinstrumentes. Die wohl treffendste
Beschreibung ist die durch Neumark: ,,Der Haushaltsplan ist die in regelmäßigen Abständen vorgenommene
systematische Zusammenstellung der prinzipiell vollzugsverbindlichen Anschläge der für einen bestimmten
zukünftigen Zeitraum geplanten Ausgaben und der Schätzung der zur Deckung dieser Ausgaben
vorgesehenen Einnahmen".
10
Der Haushaltsplan von Bund und Ländern wird durch Beschluss des Parlaments rechtsverbindlich. Mit dem
Haushaltsgesetz wird der Gesamtplan verkündet, der die Einnahmen und Ausgaben der Einzelpläne
zusammenfassend darstellt.
Auf kommunaler Ebene werden politische Entscheidungen rechtlich wirksam, indem der Haushaltsplan in Form
einer Haushaltssatzung im Amtsblatt veröffentlicht wird. Die Haushaltssatzung wird vom Stadtrat beschlossen
und gibt dem Haushaltsplan seine Rechtsverbindlichkeit und ,,...ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu
leisten und Verpflichtungen einzugehen."
11
Somit bildet der Haushaltsplan als Teil der Haushaltssatzung die
Grundlage für das wirtschaftliche Handeln einer Kommune.
2.5.2
Haushaltsgrundsätze
Um die Funktionen des Haushaltsplanes zu gewährleisten sind Grundsätze für seine Aufstellung und
Ausführung entwickelt worden. Haushaltsgrundsätze stellen Handlungsorientierungen für die am
Haushaltsprozess beteiligten Mitarbeiter und Organe dar. Wichtigste Grundlage der allgemeinen Grundsätze
der Haushaltswirtschaft ist das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG
12
). Mit dem Haushaltsgrundsätzegesetz gibt
der Bund einen Rahmen für die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern vor.
10
Vgl.: Neumark, F., Handbuch der Finanzwirtschaft, 1. Band, Francke Verlag, Tübingen 1952
11
Vgl.: § 3 Abs. 1 HGrG
12
Das HGrG wurde 1969 verabschiedet und löste die bis dahin geltende Reichshaushaltsordnung (RHO) von 1922 ab. Durch die
Haushaltsreform von 1969 wurde ein verbindlicher, einheitlicher Rahmen für das Haushaltsrecht von Bund und Ländern
geschaffen.
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
10
§ 6 HGrG besagt, dass bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes die Grundsätze der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten sind (Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit).
Nach § 8 Abs. 1 HGrG ist für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan aufzustellen (Grundsatz der
Jährlichkeit
13
). Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr (§ 4 HGrG). Des weiteren ist im § 8 Abs. 2 HGrG geregelt,
dass im Haushaltsplan alle im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen, voraussichtlich zu leistenden
Ausgaben und benötigten Verpflichtungsermächtigungen auszuweisen sind (Prinzip der Vollständigkeit).
,,Schwarze Kassen" sind somit untersagt. Dabei dürfen nur die Einnahmen und Ausgaben veranschlagt
werden, die im Haushaltsjahr als kassenwirksam zu erwarten sind (Prinzip der Fälligkeit). Um eine Erhöhung
der Transparenz des Haushaltsplanes zu erreichen, dürfen Einnahmen und Ausgaben nur in voller Höhe und
getrennt voneinander veranschlagt werden (Bruttoprinzip; § 12 Abs. 1 HGrG). Eng im Zusammenhang mit dem
Grundsatz der Jährlichkeit steht der Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Bindung. Er ist in den §§ 12 und
27 HGrG rechtlich geregelt und beinhaltet, dass alle Einnahmen nach dem Entstehungsgrund und alle
Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach Zwecken getrennt zu veranschlagen sind. Das bedeutet,
dass die Verwaltung bestimmte Ausgaben nur für bestimmt bezeichnete Zwecke leisten darf. Weiterhin besagt
§ 27, dass Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet und
in Anspruch genommen werden dürfen. Rechtliche Grundlage für das Prinzip der Gesamtdeckung bildet § 7
HGrG. Es besagt, dass alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen.
14
Mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells wird das Haushaltsrecht und seine Anwendung auf den
Prüfstand gestellt. Der bereits im Mai 1997 beschlossene Entwurf des ,,Gesetzes zur Fortentwicklung des
Haushaltsrechtes von Bund und Ländern" trägt dem Reformprozess Rechnung. Die Novellierung des
Haushaltsgrundsätzegesetzes, die am 1. Januar 1998 in Kraft getreten ist, hat folgende Kernziele zum Inhalt:
15
-
mehr Flexibilität bei der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln
Zur Flexibilität gehört eine Lockerung der Grundsätze der sachlichen und zeitlichen Bindung sowie der
Gesamtdeckung. Das Verausgaben verfügbarer Mittel zum Jahresende, gleichsam um jeden Preis, ist ein
weitverbreitetes Übel (Dezemberfieber). Bei der traditionellen Haushaltsplanung sind die meisten
Verwaltungseinheiten bestrebt, die ihnen gewährten Mittel voll auszuschöpfen, da nicht ausgegebenes Geld
eine Mittelkürzung zur Folge haben könnte. Auch ist es nahezu unmöglich, unvorhergesehene Ereignisse,
welche zum Beispiel ein Umschichten von Mitteln zwischen den Titeln oder eine Mehrausgabe erforderlich
machen, zu bewältigen. Durch das Prinzip der Gesamtdeckung fehlt einzelnen Dienststellen der Anreiz,
eventuelle mögliche Einnahmen auch wirklich zu erwirtschaften, da ihnen daraus keine Vorteile erwachsen.
13
Außerdem ist es nach dem Haushaltsrecht der BRD zulässig, einen Haushaltsplan für 2 Jahre aufzustellen. Davon wird jedoch
selten Gebrauch gemacht. Vgl.: Gurtz, J. / Müller, M. / Urbich A., Neue Haushaltswirtschaft,
Verlag die Wirtschaft Berlin GmbH, Berlin 1990, S. 68
14
Vgl.: Gurtz, J. / Müller, M. / Urbich A., (1990), S. 65-84
15
Vgl.: Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Haushaltsrecht des Bundes, Bonn 1998, S. 22-28 und
Vgl.:
http://www.dbb.de/positionen/haushaltsreform.html
, verfügbar am 15.02.2002
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
11
Seit der Novellierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes können Ausgaben für übertragbar erklärt werden.
Dabei wird auf die bisher einschränkende Voraussetzung, dass es sich um eine mehrjährige Maßnahme
handeln muss, verzichtet (§ 15 Abs. 1 HGrG). Weiterhin ist es möglich, Ausgaben aber auch
Verpflichtungsermächtigungen bereits dann für gegenseitig oder einseitig deckungsfähig und übertragbar zu
erklären, wenn dies ihre wirtschaftliche und sparsame Verwendung fördert (§ 15 Abs. 2 HGrG). Mittel können
nun aufgrund entsprechender Deckungsvermerke ohne bürokratischen Aufwand statt bei dem ursprünglich
veranschlagten Titel bei einem anderen ausgegeben werden.
Kritiker weisen jedoch darauf hin, dass durch die Befreiung der sachlichen und zeitlichen Bindung nahezu jede
Ausgabe für deckungsfähig und übertragbar erklärt werden kann, was die Steuerungs- und
Kontrollmöglichkeiten des Haushaltsgesetzgebers beschränkt. Eine Kontrolle durch die Regierungsspitze
sollte aber auf jeden Fall gewahrt bleiben, da sonst die Gefahr besteht, dass die Verwaltung die vorgegebenen
Ziele konterkariert, eigene Ziele verfolgt, die Mittel verschwendet oder sonst Misswirtschaft betreibt. Deshalb
muss zwischen dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und dem Grundsatz der sachlichen und zeitlichen
Bindung ein vernünftiger Ausgleich gefunden werden.
16
-
Effizienzsteigerung für die öffentliche Hand
Wirtschaftlicheres Verwaltungshandeln kann durch die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung
gefördert werden. § 6 Abs. 3 HGrG sieht eine Kosten- und Leistungsrechnung in geeigneten Bereichen vor.
-
Möglichkeit einer Buchführung und Bilanzierung nach den Grundsätzen des Handelsgesetzbuches
Mit § 33a HGrG wird die Möglichkeit einer kaufmännischen Buchführung geschaffen. Die §§ 33 bis 41 HGrG
bleiben unberührt und somit die Pflicht der Unterhaltung eines kameralistischen Rechnungswesens weiterhin
bestehen.
Kritiker bedauern, dass der Haushaltsgesetzgeber es bei einer Minimalanpassung belassen hat, die wirklichen
Reformvorhaben nicht gerade förderlich ist. Mit den eingefügten Experimentierklauseln haben Bund und
Länder einen ersten Schritt in die richtige Richtung getan. Um die Neuerungen allerdings endgültig und auf
Dauer zu installieren, sind entsprechende Anpassungen des Haushaltsrechts unumgänglich.
17
16
Vgl.: Diehl, G., Budgetierung und parlamentarische Kontrolle (Rede des Direktors beim Landtag), Karlsruhe 1999,
http://www.verwaltung.uni-karlsruhe.de/rh/diehl.htm
, verfügbar am 15.02.2002
17
Vgl.: Lüder, Klaus, Das Ende der Kameralistik?, Der Gemeinderat, 01/1999,
http://www.gemeinderat-online.de/archiv/artikel/n42.html
, verfügbar am 15.02.2002
2 Grundlagen der öffentlichen Finanzwirtschaft
12
2.5.3
Aufbau und Struktur des Haushaltsplanes
2.5.3.1
Bund und Länder
Nach § 10 Abs. 1 HGrG bestehen die staatlichen Haushaltspläne (Bund, Länder) aus dem Gesamtplan und den
Einzelplänen sowie weiteren informatorischen Übersichten.
18
Der Gesamtplan als gegliederte Gesamtdarstellung
der Einnahmen und Ausgaben besteht aus:
-
Haushaltsübersicht
-
Finanzierungsübersicht
-
Kreditfinanzierungsplan
Die tragende Gliederung des Gesamtplanes ist die Einteilung nach Einzelplänen, die wiederum in Kapitel und
Titel weiter unterteilt werden. Diese Vorgehensweise soll am Haushaltsplan des Landes Baden-Württemberg
erläutert werden.
19
Der gesamte Haushaltsplan wird zunächst in 13 Einzelpläne (Epl.) primär nach Verwaltungszweigen gegliedert
und einer besonderen Kennziffer zugeordnet (z.B. Epl. 03 Innenministerium; Epl. 04 Ministerium für Kultus,
Jugend und Sport; Epl. 07 Wirtschaftsministerium; Epl. 10 Ministerium für Umwelt und Verkehr).
20
Des weiteren
werden die Einzelpläne in Kapitel aufgeteilt, welche die einzelnen Aufgabenbereiche oder bestimmte
Einrichtungen des Landes beschreiben (z.B. Schulen, Gerichte oder die Landespolizei). Das Kapitel wird durch
einen zweistelligen Schlüsselbegriff dargestellt und der Nummer des Einzelplanes vorangestellt. Der Titel ist im
Haushaltsplan die kleinste haushaltstechnische Einheit. Hier werden Einnahmen, Ausgaben und
Verpflichtungsermächtigungen nach sachlichen Gesichtspunkten gegliedert (Einnahmen nach dem
Entstehungsgrund, Ausgaben nach dem Zweck). Die fünfstellige Titelnummer leitet sich vom
Gruppierungsplan ab, der für Bund und Länder einheitlich ist (§ 10 Abs. 2 HgrG).
21
So sind zum Beispiel die
Ausgaben für Postgebühren bei Titel 51301 ausgewiesen. Staatliche Schulämter haben im Haushaltsplan des
Landes Baden-Württemberg die Kapitelnummer 04 und sind dem Einzelplan 04 Ministerium für Kultus, Jugend
und Sport zugeordnet. Demzufolge ergibt sich die Haushaltsstellennummer: 04 04 51301.
18
Informatorische Übersichten sind erläuternde statistische Angaben, die einen tieferen Einblick in den Haushaltsplan
ermöglichen (Gruppierungsübersicht, Funktionenübersicht, Haushaltsquerschnitt). Vgl.: Gurtz, J. / Müller, M. / Urbich, A.,
(1990), S. 46
19
Vgl.: Finanzministerium des Landes Baden-Württemberg (Hrsg.), Die Finanzen des Landes im Haushaltsjahr 2000,
Stuttgart 2000,
http://www.baden-wuerttemberg.de/sixcms_upload/media/101/fina200000.pdf
, S. 3, verfügbar am 15.02.2002
20
Im Land Baden-Württemberg ist jedem der 10 Ministerien sowie dem Landtag und dem Rechnungshof ein Einzelplan
zugeordnet. Hinzu kommt noch der Einzelplan ,,Allgemeine Finanzverwaltung".
21
Vgl.: Gurtz, J. / Müller, M. / Urbich, A., (1990), S. 52 ff.
Ende der Leseprobe aus 87 Seiten
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Details
- Arbeit zitieren
- , 2002, Konzept der Plankostenrechnung mit Hinweisen für den produktorientierten Haushalt und das strategische Planungs- und Steuerungssystem, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/224226
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