ID 9067
Koller, Ina: Das Controllingkonzept in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein - Stand
der Umsetzung in ausgewählten Pilotbehörden und Empfehlungen zum weiteren
Vorgehen
Hamburg: Diplomica GmbH, 2005
Zugl.: Fachhochschule Kiel, Diplomarbeit, 2004
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Printed in Germany
2
Hiermit versichere ich an Eides statt, dass ich die vorliegende Arbeit
selbständig und ohne Benutzung anderer als der in den Fußnoten und im
Literaturverzeichnis angegebenen Quellen angefertigt habe.
Kiel, 01.12.2004
3
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis...3
Abkürzungsverzeichnis...6
Abbildungsverzeichnis...8
Verzeichnis der Anhänge ...9
1 Einleitung ...10
1.1. Problemstellung und Ziel der Arbeit...10
1.2. Vorgehensweise ...12
2
Controlling in der öffentlichen Verwaltung ...14
2.1. Definition ...14
2.2. Aufgaben und Bedeutung...15
2.2.1. Planung ...18
2.2.2. Kontrolle ...18
2.2.3. Steuerung ...19
2.2.4. Information ...19
2.3. Abgrenzungen ...20
2.3.1. Strategisches und operatives Controlling ...20
2.3.2. Politisches Controlling und Verwaltungscontrolling...21
2.3.3. Abgrenzung
zum
Controlling
in der Privatwirtschaft ...23
2.4. Organisatorische Einbindung...25
2.4.1. Zentrales, dezentrales und Selbst-Controlling...25
2.4.2. Controlling-Ebenen...26
2.5. Das Neue Steuerungsmodell ...29
2.5.1. Reformansatz der KGSt...30
2.5.2. Controlling
und
andere
Neue Steuerungsinstrumente ...32
2.5.2.1. Produktbildung...33
2.5.2.2. Budgetierung ...35
2.5.2.3. Kosten- und Leistungsrechnung...37
2.5.2.4. Zielvereinbarungen
und
Kontraktmanagement...39
2.5.2.5. Kennzahlen
und
Indikatoren ...43
2.5.2.6. Berichtswesen ...44
2.5.2.7. Balanced
Scorecard...45
2.5.2.8. Benchmarking ...46
3 Das
Haushaltswesen ...48
3.1. Rechtliche Grundlagen...48
3.2. Bedeutung des Haushaltsplans...50
3.3. Haushaltssystematik...53
3.3.1. Gesamtplan ...53
3.3.2. Einzelpläne ...54
3.3.3. Anlagen...56
4
3.4. Mittelfristige Finanzplanung...56
3.5. Verwaltungskameralistik ...57
3.5.1. Aufgaben...57
3.5.2. Grundzüge des kameralistischen Buchungsverfahrens ...59
3.6. Kritische Betrachtung der bisherigen Verfahren...60
4 Controllingrelevante
Modernisierungsaspekte in der
Landesverwaltung Schleswig-Holstein...64
4.1. Aufbau der Landesverwaltung Schleswig-Holstein...64
4.2. Modernisierungsschwerpunkte ...64
4.2.1. Schwerpunkt der Regierungsarbeit...64
4.2.2. Modernisierungsansätze ...67
4.2.3. Rahmenvereinbarungen ...68
4.2.4. Projektorganisation ...69
4.3. Neue Steuerungsinstrumente...71
4.3.1. Flexibilisierung ...71
4.3.2. Outputorientierte
Budgetierung ...73
4.3.3. Kosten- und Leistungsrechnung ...74
4.3.4. Controlling...75
4.3.4.1. Grundlagenpapier zur Zielbildung und
Zieldefinition...76
4.3.4.2. Rahmenkonzept Controlling für die
Landesverwaltung Schleswig-Holstein ...77
4.4. Darstellung der Modellprojekte ...78
4.4.1. Landesforstverwaltung ...79
4.4.2. Staatliche Internatsschule für Hörgeschädigte...82
4.4.3. Landesarchiv
Schleswig-Holstein ...84
5
Beurteilungsleitfaden zum Umsetzungsstand des Controllings in
Verwaltungseinheiten...87
5.1. Voraussetzungen ...90
5.2. Planung...90
5.3. Kontrolle ...91
5.4. Steuerung ...91
5.5. Information...92
6
Anwendung des Beurteilungsleitfadens auf die Pilotbehörden...93
6.1. Landesforstverwaltung...93
6.1.1. Voraussetzungen...93
6.1.2. Planung ...95
6.1.3. Kontrolle ...95
6.1.4. Steuerung ...97
6.1.5. Information ...97
6.1.6. Zusammenfassung
und
Bewertung...98
6.2. Staatliche Internatsschule für Hörgeschädigte ...101
6.2.1. Voraussetzungen...101
6.2.2. Planung ...102
5
6.2.3. Kontrolle ...103
6.2.4. Steuerung ...104
6.2.5. Information ...105
6.2.6. Zusammenfassung
und
Bewertung...105
6.3. Landesarchiv ...107
6.3.1. Voraussetzungen...107
6.3.2. Planung ...108
6.3.3. Kontrolle ...109
6.3.4. Steuerung ...110
6.3.5. Information ...110
6.3.6. Zusammenfassung
und
Bewertung...110
6.4. Behördenübergreifende Bewertung und Empfehlungen...112
7
Fazit und offene Fragestellungen ...120
8 Verzeichnis
der
Quellen ...124
8.1. Literatur...124
8.2. Persönliche Auskünfte ...128
Anhang 1: Grundsätze für eine geordnete und wirtschaftliche
Haushaltsführung ...129
Anhang 2: Auszug aus dem Einzelplan 13, Kapitel 1309 ,,Forstämter"...130
Anhang 3: Leitbild der Landesregierung Schleswig-Holstein...131
Anhang 4: Flexibilisierungsklauseln der LHO ...133
Anhang 5: Organisationsstruktur der Landesforstverwaltung
Schleswig-Holstein ...134
Anhang 6: Darstellung der Ergebnisse aus den Behördenbefragungen ...135
6
Abkürzungsverzeichnis
Abl.
Amtsblatt
Abs.
Absatz
Anm.d.Verf.
Anmerkung der Verfasserin
Art.
Artikel
BHO
Bundeshaushaltsordnung
BMF
Bundesministerium
der
Finanzen
BMI
Bundesministerium
des
Innern
BMWi
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
BSC
Balanced
Scorecard
dMB
Dezentrale
Mittelbewirtschaftung
DV
Datenverarbeitung
GG
Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland
ggf.
gegebenenfalls
HG
Haushaltsgesetz
HGrG
Haushaltsgrundsätzegesetz
HRL
Haushaltsrichtlinie
HÜL
Haushaltsüberwachungsliste
i.d.R.
in
der
Regel
IT
Informationstechnik
IuK
Informations-
und
Kommunikationstechnik
KGSt
Kommunale Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung
LArchG Landesarchivgesetz
LHO
Landeshaushaltsordnung
Schleswig-Holstein
LV
Landesverfassung
Schleswig-Holstein
LVwG
Landesverwaltungsgesetz
Schleswig-Holstein
MBG
Mitbestimmungsgesetz
MbO
Management
by
Objectives
MFE
Ministerium für Finanzen und Energie des Landes
Schleswig-Holstein
MSGV
Ministerium für Soziales, Gesundheit und
Verbraucherschutz des Landes Schleswig-Holstein
MUNF
Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten des Landes
Schleswig-Holstein
MUNL
Ministerium für Umwelt, Naturschutz und
Landwirtschaft des Landes Schleswig-Holstein
NEF
Neue Führung der Verwaltung (Schweiz)
NSI
Neue
Steuerungsinstrumente
NSM
Neues
Steuerungsmodell
OECD Organisation
for Economic Co-operation and
Development, Organisation für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung
SAP
Systeme Anwendungen Produkte (Firmenbezeichnung
des Softwarelieferanten)
7
SchulG Schulgesetz
Schleswig-Holstein
StWG
Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums
der Wirtschaft
Vgl. Vergleiche
VV
Verwaltungsvorschrift
WiF Wirkungsorientierte
Verwaltungsführung (Kanton
Zürich)
WoV
Wirkungsorientierte
Verwaltungsführung
(Österreich)
z.T.
zum
Teil
8
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Führungsprozess. ...16
Abbildung 2: Controlling-Regelkreis...17
Abbildung 3: Strategisches und operatives Controlling...21
Abbildung 4: Betrachtungsebenen des Controlling. ...28
Abbildung 5: Produkthierarchie. ...35
Abbildung 6: Kontraktpartner...41
Abbildung 7: Haushaltsaufstellungsverfahren. ...52
Abbildung 8: Gliederung des Haushaltsplans...54
Abbildung 9: Aufbau des kameralistischen Sachbuchkontos. ...60
Abbildung 10: Vier zentrale Modernisierungsansätze in der
Landesverwaltung Schleswig-Holstein...67
Abbildung 11: Waldbesitzstruktur in Schleswig-Holstein...79
Abbildung 12: Produktbereiche und Produktgruppen der
Landesforstverwaltung Schleswig-Holstein...81
Abbildung 13: Organisation der Staatlichen Internatsschule für
Hörgeschädigte...83
Abbildung 14: Erweiterter Controlling-Regelkreis...89
Abbildung 15: Erweiterter Controlling-Regelkreis der
Landesforstverwaltung...99
Abbildung 16: Erweiterter Controlling-Regelkreis der Staatlichen
Internatsschule für Hörgeschädigte...106
Abbildung 17: Erweiterter Controlling-Regelkreis Landesarchiv. ...111
9
Verzeichnis der Anhänge
Anhang 1: Grundsätze für eine geordnete und wirtschaftliche
Haushaltsführung ...129
Anhang 2: Auszug aus dem Einzelplan 13, Kapitel 1309 ,,Forstämter"...130
Anhang 3: Leitbild der Landesregierung Schleswig-Holstein...131
Anhang 4: Flexibilisierungsklauseln der LHO ...133
Anhang 5: Organisationsstruktur der Landesforstverwaltung
Schleswig-Holstein ...134
Anhang 6: Darstellung der Ergebnisse aus den Behördenbefragungen...135
10
1 Einleitung
1.1. Problemstellung
und Ziel der Arbeit
Die öffentliche Verwaltung in Deutschland sieht sich in der jüngeren
Vergangenheit einem wachsenden Veränderungs- und Modernisierungsdruck
ausgesetzt. Staatliches Handeln im Spannungsverhältnis von Markt, Politik und
Gesellschaft muss sich zunehmend an den Prinzipien von Effektivität und
Effizienz ausrichten.
1
Die bereits seit Mitte der 80er Jahre erkennbare Finanz-
und Haushaltskrise in der Bundesrepublik gilt als Auslöser der
Reformüberlegungen.
2
Durch sie wird in zunehmendem Maße die
Handlungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung bedroht. Hinzu kommt in
vielen Verwaltungen eine Funktionskrise. Sie äußert sich darin, ,,dass
Leistungen aus der Sicht der Bürger zwar rechtlicht korrekt und zuverlässig,
aber verhältnismäßig teuer und qualitativ nicht immer bedarfsgerecht erbracht
werden"
3
.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie die öffentlichen
Verwaltungen effizienter gestaltet, die Anforderungen der Bürger stärker
berücksichtigt, wirtschaftliche Entwicklungen gefördert und die Ausgaben der
öffentlichen Haushalte begrenzt werden können. Ein zentraler Ansatz zur
Modernisierung der Verwaltung ist die Einführung neuer Steuerungsformen
und -instrumente. Ihr Einsatz soll vor allem zu einer verstärkten
Ergebnisorientierung in der Verwaltung führen. Das bedeutet, dass nicht nur
über den Mitteleinsatz (Input), sondern stärker als bisher über Ziele und
Ergebnisse (Output) gesteuert wird.
Die Überlegungen bauen überwiegend auf dem von der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung in Köln (KGSt) Anfang der
1
Vgl. BMWi (2001: 7).
2
Vgl. Damkowski / Precht (1998: 22).
3
Hilbertz (1996: 238).
11
90er Jahre entwickelten Neuen Steuerungsmodell
4
sowie vielfältigen
Überlegungen aus dem Ausland, besonders der Schweiz, auf. Ein wesentlicher
Gesichtspunkt ist die Übertragung erfolgreicher Managementkonzepte aus der
Privatwirtschaft. ,,Die öffentliche Verwaltung ist dabei, von der Wirtschaft zu
lernen."
5
Dabei bedarf es allerdings einiger Anpassungen, denn nicht
Gewinnmaximierung, sondern die Erfüllung des öffentlichen Auftrags steht im
Vordergrund.
Die Reformbemühungen setzten sich, aufbauend auf dem KGSt-Model,
zunächst stärker auf kommunaler Ebene durch. Jedoch werden einige Länder
frühzeitig mit eigenen Überlegungen und Projekten aktiv. Das Land Schleswig-
Holstein gilt neben Baden-Württemberg als eines der führenden Länder im
Modernisierungsprozess.
6
Bereits seit 1993 ist die Modernisierung der
Landesverwaltung Schwerpunkt der Regierungsarbeit.
7
Mit einem
Eckwertebeschluss der Landesregierung zur Flexibilisierung des
Haushaltsrechts wurde 1995 die Grundlage für Projekte und Modellvorhaben
in verschiedenen Ressorts geschaffen.
Ein wichtiges Instrument zur effektiveren und effizienteren Steuerung ist ein
modernes Controllingsystem. Es steht im Fokus der neuen Steuerungsformen.
Das globale Ziel des Controllings im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung
ist die Verbesserung der Führungs- und Steuerungsfähigkeit sowie die
Erhöhung der Transparenz bei den Kosten und Leistungen. Ein vom
Ministerium für Finanzen und Energie Schleswig-Holstein (MFE) erarbeitetes
Konzept beschreibt Aufbau, Prinzip und Funktionsweise des Controllings für
die Landesverwaltung Schleswig-Holstein. Es bietet Hilfestellung zum Aufbau
systematischer Führungs- und Handlungsabläufe und dient der Integration
4
Vgl. KGSt (1993).
5
Naschold / Bogumil (2000: 5).
6
Vgl. Damkowski / Precht (1998: 26).
7
Vgl. MFE (2000a: 3).
12
neuer und bereits vorhandener Modernisierungsansätze sowie der Förderung
eines einheitlichen Sprachgebrauchs.
8
Das Ziel dieser Arbeit ist es aufzuzeigen, inwieweit die Einführung des
Controllingsystems in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein
fortgeschritten ist. Gelingt es, der Verwaltungsführung entscheidungsrelevante
Informationen bereitzustellen, um dem Bürger eine wirtschaftlich angemessene
und den Anforderungen entsprechende Leistung anzubieten?
Insbesondere sollen Verzögerungen oder hemmende Faktoren offen gelegt
werden. In diesem Zusammenhang werden Empfehlungen zum weiteren
Vorgehen gegeben.
1.2. Vorgehensweise
Die Arbeit gliedert sich in einen theoretischen und einen praktischen Teil. Der
theoretische Teil, der das Fundament der Arbeit bildet, umfasst die Kapitel 2
und 3. Im Mittelpunkt des praktischen Teils (Kapitel 4 bis 6) stehen die
Modernisierungsaspekte in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein sowie
die Untersuchung von ausgewählten Pilotbehörden hinsichtlich der Umsetzung
des Controllingkonzepts anhand eines Beurteilungsleitfadens. Zur Erreichung
der in Kapitel 1.1. skizzierten Zielsetzungen werden nachfolgend aufgeführte
Schritte notwendig.
In Kapitel 2 werden die Grundlagen des Verwaltungscontrollings dargestellt.
Dazu werden Begriffsbestimmungen gegeben, Funktionen des Controllings
dargestellt sowie inhaltliche und organisatorische Abgrenzungen erläutert. Die
Beschreibung des Neuen Steuerungsmodells und der Neuen
Steuerungsinstrumente rundet das zu zeichnende Bild vom Controlling in der
öffentlichen Verwaltung ab. Kapitel 3 stellt die vorhandenen
Steuerungsverfahren der öffentlichen Verwaltung dar und unterzieht sie einer
kritischen Betrachtung.
8
Vgl. Landesregierung Schleswig-Holstein (2002: 49).
13
Die theoretischen Darstellungen der Verwaltungskunde und des
Verwaltungscontrollings beschränken sich auf die Landes- bzw. Bundesebene.
Zwischen den Ministerialverwaltungen bei Bund und Ländern gibt es
Gemeinsamkeiten durch zum Teil übereinstimmende Gesetzgebung und
organisatorische Ähnlichkeiten. Zur kommunalen Verwaltung gibt es jedoch
erhebliche strukturelle und organisatorische Unterschiede, die einheitliche
Reformbemühungen erschweren.
Das politische Controlling als externe Steuerung der Verwaltung ist vom
Verwaltungscontrolling klar zu trennen. Die theoretischen Ausführungen in
dieser Arbeit und die Untersuchung beziehen sich vorwiegend auf das
verwaltungsinterne Controlling.
Aufbauend auf der Literaturrecherche im theoretischen Teil leitet Kapitel 4 den
praktischen Teil der Arbeit ein. Zunächst werden die grundlegenden Aspekte
der Verwaltungsmodernisierung in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein,
insbesondere die Einführung von Controlling und anderen neuen
Steuerungsinstrumenten, erläutert. In Kapitel 5 wird ein Leitfaden dargestellt,
an dem der Entwicklungsstand von Controlling in den untersuchten Behörden
gemessen werden soll. Dieser hat die Form eines Fragebogens.
Im sechsten Kapitel wird der Leitfaden zur Bestimmung und Bewertung der
Controllingumsetzung auf die ausgewählten Behörden angewendet. Dazu
werden Gespräche in den einzelnen Pilotbehörden durchgeführt. Den
Gesprächsauswertungen folgt eine kurze Bewertung.
Aus den Erkenntnissen der Pilotprojekte sollen Rückschlüsse für eine
landesweite Umsetzung gezogen werden. Dazu werden Empfehlungen, die
dem Fortschritt bei der Einführung des Controllings in der gesamten
Landesverwaltung dienen, herausgearbeitet und in Kapitel 6.4. dargestellt.
Das Fazit mit offenen Fragestellungen bildet in Kapitel 7 den Abschluss der
Arbeit.
14
2 Controlling in der öffentlichen Verwaltung
2.1. Definition
In der Fachliteratur finden sich unterschiedliche Auffassungen über den Begriff
,,Controlling".
9
Obwohl vielfach mit dem Begriff ,,Kontrolle" gleichgesetzt,
geht Controlling weit über die bloße Kontrolle hinaus. Eine dem Controlling
angemessene Definition findet sich bei WÖHE:
,,Unter Controlling ist also die Summe aller Maßnahmen zu verstehen,
die dazu dienen, die Führungsbereiche Planung, Kontrolle,
Organisation, Personalführung und Information so zu koordinieren,
dass die Unternehmensziele optimal erreicht werden."
10
In den Unternehmen der Privatwirtschaft hat sich das Controlling in den letzten
Jahrzehnten seinen festen Platz erobert. Dabei kann der Grundgedanke des
Controllings auch sehr gut auf öffentliche Verwaltungen übertragen werden.
11
Im Rahmen der Unterschiede zwischen beiden Systemen sind jedoch
Besonderheiten zu berücksichtigen und Anpassungen vorzunehmen.
Controlling im Bereich öffentlicher Verwaltungen kann folgendermaßen
definiert werden:
,,Controlling ist ein umfassendes System zur Unterstützung der
Verwaltungsführung und Steuerung von Behörden auf den
unterschiedlichen Führungsebenen auf Basis entscheidungsrelevanter
Informationen."
12
Controlling ist in der öffentlichen Verwaltung eine neue Form der Steuerung,
die darauf abzielt, Planung, Organisation und Kontrolle im Rahmen eines
9
Vgl. Schmidberger (1994: 16f.).
10
Wöhe (2000: 235).
11
Vgl. Horváth & Partners (2003: 26).
12
Innenministerium Baden-Württemberg (1999: 143).
15
zielorientierten Kommunikationsprozesses zu unterstützen und zu
koordinieren. Es gewährleistet die Koordination der Führungsinstrumente
durch Abstimmung von Planungen und Zielvorgaben mit entsprechenden
Steuerungs- und Kontrollmechanismen. Controlling erfolgt auf der politischen,
strategischen und operativen Ebene und betrifft somit Abläufe in Verwaltung,
Regierung und Parlament. Die weitgehend finanzorientierte Perspektive der
bisherigen Haushaltssteuerung wird durch leistungs- und wirkungsorientierte
Perspektiven ergänzt.
Controlling ersetzt nicht die Aufgaben der Unternehmens- bzw.
Verwaltungsführung, sondern dient der Führungsunterstützung. Die Funktion
,,Controlling" ist immer als Schnittstellenfunktion zwischen Führungskraft und
Controller anzusehen. Der Führungskraft obliegt die Aufgabe der Strategie-
und Zielbildung. Sie trifft Entscheidungen und ist verantwortlich für die
Zielerreichung und Ressourceneinteilung. Der Controller unterstützt den
Führungsprozess durch verschiedene Servicefunktionen. Er sorgt für Ergebnis-
und Strategietransparenz und wird häufig als ,,Lotse zum Erfolg" oder interner
betriebswirtschaftlicher Berater bezeichnet.
13
Er liefert den Führungskräften
ebenengerechte, steuerungsrelevante Informationen, unterstützt bei der
Koordination, bereitet Entscheidungen auf und kann ggf. als
Planungsmoderator auftreten.
2.2. Aufgaben und Bedeutung
Führung erfolgt in verschiedenen Phasen. Ein controllinggerechter
Führungsprozess orientiert sich am Modell des rationalen
Entscheidungsprozesses, dem das Prinzip ,,Management by Objectives"
zugrunde liegt.
14
In Abbildung 1 wird der Führungsprozess in vereinfachter
Form dargestellt.
13
Vgl. Controller Verein e.V. (2001: 2).
14
Siehe Kapitel 2.5.2.4.
16
Abbildung 1: Führungsprozess.
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an MFE (2000a: 9).
In den Führungsprozess lassen sich die Unterstützungsfunktionen des
Controllings einbetten. Sie lassen sich in unterschiedlicher Weise und in
vielfältige Aufgaben gliedern. Horváth stellt die Grundfunktionen in einem
Controlling-Regelkreis dar (vgl. Abbildung 2). Die Koordination dieses
Regelkreises ist für ihn eine zentrale und den anderen Funktionen
übergeordnete Aufgabe des Controlling.
15
Controlling versorgt den Regelkreis
mit Informationen und hält ihn in Gang.
15
Vgl. Horváth & Partners (2000: 10-11).
ZIEL / STRATEGIE
ENTSCHEIDUNG
PLANUNG
DURCHFÜHRUNG
KONTROLLE
STEUERUNG
Plan
Ist
Rückkopplung
17
Abbildung 2: Controlling-Regelkreis.
Quelle: Eigene Entwicklung in Anlehnung an Horváth (2003: 12).
Ausgehend vom Controlling-Regelkreis sind die Grundfunktionen des
Controlling:
Planung,
Kontrolle,
Steuerung,
Information.
Genau wie es keine eindeutige Definition des Controllings gibt, werden auch
seine Aufgaben in der Fachliteratur in den verschiedensten Kombinationen
behandelt. Einigkeit besteht jedoch darüber, dass ,,die Kernfunktionen nicht als
völlig getrennt nebeneinander stehende Aufgabenfelder anzusehen sind.
Vielmehr handelt es sich dabei um ... teilweise überlappende, unterschiedliche
Schnitte durch das gesamte Funktionenspektrum des Controlling"
16
. Im
Folgenden werden die den Führungsprozess unterstützenden Funktionen des
Controllings erläutert.
16
Schmidberger (1994: 111).
Steuerung
Kontrolle
Planung
Information
Informatio
n
Information
18
2.2.1. Planung
,,Planung ist die gedankliche Vorwegnahme zukünftiger Handlungen
durch Abwägen verschiedener Handlungsalternativen und Entscheidung
für den günstigsten Weg."
17
Bei der Planung wird versucht, aufgrund verfügbarer Informationen für die
einzelnen Verwaltungseinheiten anspruchsvolle, aber erreichbare Ziele zu
finden und zu vereinbaren. Das Controlling stellt Basisinformationen für die
Planung bereit und organisiert und koordiniert den Planungsprozess.
Planung findet auf verschiedenen Ebenen statt. In der öffentlichen Verwaltung
besteht die Besonderheit bei der Planung darin, dass Ziele in der Regel von der
politischen Ebene vorgegeben werden. Im Rahmen der Planung auf
Verwaltungsebene hilft das Controlling bei der Entwicklung und Umsetzung
der übergeordneten Ziele in Maßnahmen zur Zielerreichung. Auch bei der
Erstellung von Teilplänen wie der Personalplanung, der Budget- und
Finanzplanung sowie der Planung einzelner Projekte und Bereiche unterstützt
das Controlling die Verwaltungsführung.
2.2.2. Kontrolle
Trotz der begrifflichen Ähnlichkeit ist Kontrolle lediglich ein Bestandteil des
Controllings. Nur wenn Abweichungen auf dem Weg zur Zielerreichung
festgestellt werden, besteht für Entscheidungsträger die Möglichkeit,
einzugreifen und gegenzusteuern. Mittels Plan-Ist-Vergleich können
Abweichungen systematisch anhand von aussagefähigen Kennzahlen,
Indikatoren und anderen Bewertungsgrößen identifiziert werden. Zu diesem
Zweck ist vom Controlling ein Berichtswesen einzurichten, das für eine
angemessene Transparenz sorgt. Es soll den Entscheidungsträgern einen
regelmäßigen Überblick über den Verlauf und die (Zwischen-)Ergebnisse des
Verwaltungshandelns geben und so ein steuerndes Eingreifen ermöglichen. Die
17
Wöhe (2000: 134).
19
Kontrolle dient in erster Linie der Abweichungsanalyse, aber auch der
Verbesserung zukünftiger Planungen.
Die Kontrolle der Verwaltung durch politische Instanzen wird mit der
Einrichtung eines getrennt zu betrachtenden politischen Controllings
gewährleistet.
18
2.2.3. Steuerung
Die Steuerung von Verwaltungseinheiten beinhaltet die Möglichkeit, auf
Kontrollinformationen zu reagieren und ggf. korrigierende Anpassungen
vorzunehmen. Vom Controlling muss jederzeit die Frage beantwortet werden
können, ob sich die Verwaltung im Zielkorridor bewegt oder diesen bereits
verlassen hat. Nur so können zum frühestmöglichen Zeitpunkt
Gegensteuerungsmaßnahmen entwickelt und umgesetzt werden. Dabei werden
entweder die ursprünglichen Ziele durch Handlungsanpassung erfüllt oder die
Ziele werden ,,verändert ..., da aufgrund von Ressourcen oder anderen
Umständen eine Zielerreichung nicht zu realisieren ist"
19
.
Die Steuerung dient der prozessbegleitenden Rückkopplung und Rückführung
auf den richtigen Weg und beinhaltet somit auch einen Lernprozess für
zukünftige Planungen und Handlungen.
2.2.4. Information
,,Die Informationsversorgung der Führung ... ist von Anfang an die
Kernaufgabe des Controllers gewesen."
20
Informationen filtern aus beliebigem Wissen das für den
Informationsempfänger zweckbezogene, entscheidungsrelevante Wissen.
21
18
Siehe Kapitel 2.3.2.
19
Rieping (1999: 64).
20
Horváth (2003: 345).
20
Der gesamte Controlling-Regelkreis als Unterstützung des Führungsprozesses
läuft auf der Basis von Informationen ab. Die Qualität der Elemente Planung,
Kontrolle und Steuerung ist von der Beschaffung, Aufbereitung und
Übermittlung von Informationen abhängig. So genannte Ausführungs-
informationen werden von dem an der Verwaltungshandlung
(Leistungserstellung) beteiligten Mitarbeiter benötigt.
Nur wenn die relevanten Informationen zum richtigen Zeitpunkt mit der
erforderlichen Genauigkeit und Verdichtung am richtigen Ort zur Verfügung
stehen, können rechtzeitig notwendige Entscheidungen getroffen werden.
Aufgabe des Controllings ist die Beschaffung, Verarbeitung und Übermittlung
von Informationen und damit die Sicherung der Daten- und
Informationsversorgung der Entscheidungsträger.
2.3. Abgrenzungen
2.3.1.
Strategisches und operatives Controlling
Ein funktionsfähiges Controlling erfordert einen engen Austauschprozess
zwischen der Leitungsebene und der ausführenden Ebene. Aufgrund der
Aufgabenstellung und dem zeitlichen Bezug lassen sich Entscheidungen nach
strategischer und operativer Steuerung unterscheiden.
Einigkeit besteht darüber, ,,dass die strategische Führung ebenso eine
ergebnisorientierte Koordinationsunterstützung hinsichtlich ihrer
Aufgabenwahrnehmung benötigt wie die operative Planung und Steuerung"
22
.
Hier setzt das Controlling mit seinen Führungsunterstützungsaufgaben an. Zum
großen Teil werden strategische Entscheidungen auf politischer Ebene gefällt.
Das operative Controlling stellt die Entwicklung von Maßnahmenkatalogen zur
Umsetzung der strategischen Vorgaben in den Vordergrund. Die
21
Vgl. Wöhe (2000: 198).
22
Horváth (2003: 252).
21
grundlegenden Unterschiede zwischen strategischem und operativem
Controlling zeigt die nachstehende Abbildung:
Abbildung 3: Strategisches und operatives Controlling.
Kriterium
Strategisches Controlling
Operatives Controlling
Träger
Führungsebene
Arbeitsebene
Planungsstufe
Grundsatzregelung
laufende Disposition
Zeitbezug
langfristig
kurz- und mittelfristig
Gegenstand
Verwaltung und Umwelt
(Außenorientierung)
Verwaltung
(Binnenorientierung)
Sicherung des öffentlichen
Auftrags
Sicherung der
Zielerreichung
Global- und Oberziele
Unter- und Teilziele
Zentrale
Fragestellung
"Tun wir die richtigen
Dinge?"
"Tun wir die Dinge richtig?"
Orientierung an
Effektivität
Wirtschaftlichkeit, Effizienz
Quelle: In Anlehnung an Horváth (2003: 254).
2.3.2.
Politisches Controlling und Verwaltungscontrolling
Wie bereits in der Einleitung erwähnt, bezieht sich diese Arbeit im
Wesentlichen auf das Verwaltungscontrolling. In diesem Kapitel werden die
grundlegenden Unterschiede zum politischen Controlling dargestellt.
Aufgrund der Gewaltenteilung in Deutschland haben Parlament, Regierung
und Verwaltung voneinander abgegrenzte Zuständigkeitsbereiche. Das
Parlament gibt als Legislative Prioritäten vor, trifft Grundsatzentscheidungen
und setzt die sachlichen Schwerpunkte samt finanziellem Gewicht fest. Ein
direkt steuernder Eingriff in das Verwaltungshandeln im laufenden
Haushaltsvollzug ist auf bestimmte, rechtlich festgelegte Handlungsformen
begrenzt. Vorgaben durch das Parlament und deren Wirkungskontrolle im
Rahmen der outputorientierten Budgetierung
23
sind weitgehend politisch-
strategisch.
,,Bei der laufenden Steuerung sollte die politische Führung dagegen
möglichst wenig in das Verwaltungsgeschehen eingreifen und nur dann
23
Siehe Kapitel 2.5.2.2.
22
aktiv werden, wenn grundsätzliche Fragen auftreten oder die
Nichterreichung wichtiger Ziele droht. Über den Stand der
Zielerreichung ist die politische Ebene daher zeitnah zu informieren."
24
Steuerungsmöglichkeiten entstehen dem Parlament durch das getrennt zu
betrachtende politische Controlling. Der Erfolg des Controllings in der
öffentlichen Verwaltung hängt auch von der Bereitschaft der politischen
Vertretungskörperschaften ab, ,,sich auf strategische Grundsatzentscheidungen
zu konzentrieren, statt sich gegenüber hauptamtlichen Verwaltungen nach wie
vor in das operative Handeln einzumischen"
25,26
. Die Regierung ist das
Verbindungsglied zwischen Legislative und Exekutive. Sie berichtet dem
Parlament
27
über die Zielerreichung. Im Verhältnis zwischen Regierung und
Parlament wird von einem externen Berichtswesen gesprochen.
Aus globalen Zielvorgaben der Legislative werden die Ziele des
Verwaltungshandelns entwickelt und auf die einzelnen Verwaltungshierarchien
heruntergebrochen. Die Verwaltung (Exekutive) führt im Rahmen ihrer
Gestaltungsmöglichkeiten eigenständig Maßnahmen zur Zielerreichung durch.
Hier werden Leistungen und Produkte erstellt, also muss der
Verwaltungsführung als Leitung des ausführenden Organs auch ein steuerndes
Eingreifen ermöglicht werden. Verwaltungscontrolling bezieht sich auf die
interne Steuerung der Verwaltung, sowohl hinsichtlich der Erfüllung der extern
bestimmten als auch der verwaltungsinternen Ziele.
24
Innenministerium Baden-Württemberg (1999: 115).
25
Steinbrenner (1995: 297).
26
Skeptisch zur Rolle der Politik äußern sich auch Tondorf / Bahnmüller / Klages
(2002: 64-65).
27
Berichte gehen an den aus fachkundigen Abgeordneten bestehenden parlamentarischen
Finanzausschuss im Parlament.
23
2.3.3.
Abgrenzung zum Controlling in der Privatwirtschaft
Nach Erfahrungen aus der Privatwirtschaft sind Controllingsysteme geeignet,
Personal und Kapital effektiver zu nutzen. Bei der Einführung von Controlling
in öffentlichen Verwaltungen werden die aus der Praxis privater
Wirtschaftsunternehmen gewonnenen Erfahrungen herangezogen. Dies ist vom
Grundsatz auch möglich. Einige gravierende Unterschiede zwischen den
beiden Systemen beschränken jedoch die generelle Übertragbarkeit der
Unternehmenslogik auf die öffentliche Verwaltung.
Die Unterschiede beeinflussen Aufbau und Einsatzmöglichkeiten des
Controllings im öffentlichen Sektor. Die vom privaten Sektor abweichenden
Grundannahmen sind:
28
Öffentlicher Auftrag
Die Aufgabe öffentlicher Verwaltungen ist in erster Linie,
gesellschaftlichen Nutzen zu stiften. Darüber hinaus muss sie ,,teilweise die
gesellschaftlichen Kosten privater Wirtschaftstätigkeit tragen"
29
. Im
Vordergrund steht nicht Gewinnmaximierung, sondern die Erfüllung des
öffentlichen Auftrags. Dies macht eine reine Auslegung auf
wirtschaftlichen Erfolg unmöglich.
Politische Vorgaben
Die Merkmale der öffentlichen Gesellschaft, Wahlen, Verbandswettbewerb,
Parteienkongruenz oder Regierungswechsel, machen den politischen
Prozess aus. Sie erschweren jedoch effektives Managementhandeln im
Hinblick auf wechselnde politische Zielsetzungen.
Produkte
Die Definition von Leistungen und Produkten, wie sie in der
Privatwirtschaft in der Regel möglich ist, ist im öffentlichen Bereich nicht
28
Vgl. Naschold / Bogumil (2000: 91-93).
29
Schierenbeck (1987: 115).
24
immer eindeutig. Zielvorgaben und die Messung des Zielerreichungsgrades
sind jedoch nur dann sinnvoll, wenn Produkte und Leistungen abgrenzbar,
messbar und klar zuzuordnen sind.
Finanzwirtschaftliche Ziele
Die Einführung neuer Steuerungsinstrumente macht Verfahren zur
Überwachung ordnungsgemäßer Mittelverwendung und
finanzwirtschaftlicher Rechnungsziele nicht überflüssig.
30
Übermäßiger
Bürokratisierung durch die Verfolgung beider, das heißt wirtschaftlicher
und haushaltsrechtlicher Ziele ist vorzubeugen.
Wettbewerb
In der Vergangenheit war die öffentliche Verwaltung keinem direkten
Wettbewerb ausgesetzt. ,,Quasi-Märkte sind ... in der Regel nicht die
unsichtbare Hand mit der optimalen Wohlfahrtslösung, sondern eines von
vielen Politikinstrumenten zur Optimierung individueller und sozialer
Wahlhandlungen."
31
Eine verstärkte Wettbewerbsorientierung fördert eine
bürgerorientierte Dienstleistungserstellung und wirtschaftliches Handeln.
Sanktionspotential
Bei der Einführung neuer Steuerungsinstrumente ist mit Widerstand zu
rechnen. Die Strategien einzelner Organisationsmitglieder zeigen sich umso
wirkungsvoller in Hinblick auf gesetzliche Schutzmaßnahmen, wie z.B. den
umfassenden Kündigungsschutz. Damit verfügen dezentrale
Verwaltungseinheiten über ein erhebliches Sanktionspotential, um sich
gegen eine Umstrukturierung der Verwaltung zur Wehr zu setzen.
Das für die Steuerung des öffentlichen Sektors ,,grundlegende Verständnis ist
nicht auf die ausschließliche Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente,
einer Ökonomisierung politischer Entscheidungen verkürzt, sondern verbindet
30
Siehe Kapitel 3.2.
31
Naschold / Bogumil (2000: 93).
25
öffentliche Verantwortung mit Kostenbewusstsein und Demokratie"
32
.
Verwaltungsspezifische Anpassungen hinsichtlich der genannten
Abweichungen ermöglichen eine Erfolg versprechende Möglichkeit, von den
Erfahrungen der Privatwirtschaft zu profitieren.
2.4. Organisatorische
Einbindung
Die Leistungsfähigkeit eines Controllingsystems hängt von der angemessenen
Verankerung in der Unternehmens- bzw. Verwaltungsorganisation ab. Der
organisatorische Status muss dem Controller die Erfüllung seiner Aufgaben
ermöglichen. Auch die Beurteilung von Verwaltungsergebnissen gestaltet sich
einfacher, wenn eine Struktur eingehalten wird, nach der auch die
systematische Datenaufbereitung erfolgt.
2.4.1. Zentrales,
dezentrales und Selbst-Controlling
Ein Aspekt der organisatorischen Einbindung ist die Unterteilung in ein
zentrales Controlling zur fachbereichs- bzw. behördenübergreifenden
Steuerung und Koordination und ein dezentrales Controlling zur Unterstützung
in den einzelnen Fachbereichen. Das so genannte Selbst-Controlling beschreibt
den Ansatz der ,,Reintegration der Controllingaufgaben in das Management"
33
.
Das zentrale Controlling hat die Aufgabe, die Führungsebene hinsichtlich
Koordination, strategischer Planung und bereichsübergreifenden Fragen zu
unterstützen. Es dient einerseits der Koordination der einzelnen
Leistungsersteller untereinander und andererseits der politischen Führung
und Verwaltung. Das zentrale Controlling gewährleistet einheitliche
Arbeitsweisen und ist für das zentrale Berichtswesen zuständig.
Das dezentrale Controlling ist im Rahmen zentraler Vorgaben eigenständig
in den jeweiligen Ressorts und nachgeordneten Behörden oder
32
Zielinski (2003: 18).
33
Horváth (2003: 871).
26
Fachbereichen zu gestalten. Dies beinhaltet im Wesentlichen die
Koordination des bereichsbezogenen Berichtswesens,
Abweichungsanalysen und die Maßnahmenplanung. Dem dezentralen
Controller kommt auch die Funktion des Ansprechpartners für das zentrale
Controlling sowie der Vorgesetzten zu, wenn es sich um
controllingrelevante Fragen handelt.
Selbst-Controlling bezeichnet die Übernahme einzelner
Controllingfunktionen durch Mitarbeiter und Führungskräfte und ,,die
eigenverantwortliche Ausübung innerhalb ihres Verantwortungsbereiches
unter Einhaltung der ... gültigen organisatorischen und ökonomischen
Richtlinien"
34
. Um notwendige Maßnahmen eigenverantwortlich und
unverzüglich einzuleiten, ist das entsprechende Instrumentarium
(Zielvereinbarungen und Berichtswesen) und die entsprechende Kompetenz
erforderlich.
Der Ansatz kommt einer Übersteuerung und zusätzlichen Bürokratisierung
durch Controlling entgegen. ,,Der Nutzen des Selbst-Controllings liegt vor
allem in der umfassenderen Information der Mitarbeiter, der Realisierung
schnellerer Regelkreise, der höheren Flexibilität und der Erfüllung der
Forderung, das Controlling in die Köpfe der Mitarbeiter zu verlagern."
35
2.4.2. Controlling-Ebenen
Die Abgrenzung von Betrachtungsebenen vereinfacht die Beurteilung der
Verwaltungsergebnisse und die Möglichkeit der Verantwortungszuweisung, da
Bereichsverantwortliche benannt werden können.
Das Verwaltungshandeln lässt sich anhand unterschiedlicher Perspektiven
34
Gruber (1995: 103).
35
Horváth (2003: 872).
27
beurteilen. Die ressortinternen Perspektiven lassen sich zunächst zu drei
organisatorischen Betrachtungsebenen bündeln:
36
Das Finanzcontrolling (alternativ: Budgetcontrolling) bezieht sich auf den
wirtschaftlichen und sparsamen Einsatz der vorhandenen Finanzmittel und
der Einhaltung des Budgets unter Wirtschaftlichkeits- und
Liquiditätssicherungsaspekten.
Beim Maßnahmencontrolling steht die Planung und Kontrolle der
Produktivität der Leistungserstellung unter ,,Beachtung der Anforderungen
an Rechtmäßigkeit und Qualität der Leistung"
37
(Effizienz) im Mittelpunkt.
Das Ziel-Controlling bezeichnet die übergeordnete, wirkungsorientierte
Sicht. Die Effektivitätssteuerung erfolgt überwiegend auf strategischer
Ebene.
Mit der Aufteilung in die verschiedenen Betrachtungsebenen wird eine
ganzheitliche Betrachtung des Verwaltungshandelns und der Ergebnisse im
Rahmen des Balanced-Scorecard-Ansatzes ermöglicht.
38
Hinter jeder Controllingebene steht eine Entscheidungs- und
Verantwortungsinstanz, der Steuerungsinformationen aufzuarbeiten und zu
liefern sind. Die Controllingebenen sind daher über Zielvereinbarungen
miteinander verbunden. Abbildung 4 verdeutlicht die Betrachtungs- und
Zielvereinbarungsebenen.
36
Vgl. MFE (2000a: 35-36).
37
Horváth & Partners (2003: 29).
38
Siehe Kapitel 2.5.2.7.
28
Abbildung 4: Betrachtungsebenen des Controlling.
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an MFE (2000a: 36).
In ministeriell aufgebauten Verwaltungen mit nachgeordneten Bereichen
werden die drei Ebenen zum Zielvereinbarungscontrolling zusammengefasst.
Berichtsadressat ist in diesem Fall die mittlere Führungsebene. Die Gesamtheit
der Zielvereinbarungen eines Ressorts, das heißt eines Ministeriums, fasst das
Ressortcontrolling zusammen. Berichtsadressaten sind Minister und
Staatssekretäre. Das Zentral-Controlling übernimmt die übergeordnete
Steuerung und Koordination der Zielvereinbarungen mit der politischen Ebene.
Hier werden Informationen für die Regierung aufbereitet.
Das Zentral-Controlling unterstützt den Regierungschef zudem bei der
externen Berichtspflicht an das Parlament.
Öffentliche Verwaltungen verfügen insbesondere auf Landesebene in der Regel
über sehr heterogene Strukturen hinsichtlich Größe und Organisation in den
einzelnen Ressorts sowie in nachgeordneten Bereichen. Für jede Behörde oder
Dienststelle ist es sinnvoll, die organisatorische Einbindung des Controllings
individuell zu gestalten. Dabei muss insbesondere festgelegt werden, ob das
Parlament
Regierung
In
fo
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atio
ns
- u
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eric
hts
pfli
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t
Controlling-
Zentralstelle
Controllingebene:
Verwaltungsführung:
Minister,
Staatssekretäre
Ressort-
Controlling
Ressort-
Controlling
Ressort 1
Ressort 2 ...
Abteilungsleitung
Referatsleitung
Zielver-
einbarungs-
Controlling
Zielver-
einbarungs-
Controlling
Zielver-
einbarungs-
Controlling
Zielver-
einbarungs-
Controlling
Dezernatsleitung
Dienststellenleitung
Ziel-Controlling
Ziel-Controlling
Ziel-Controlling
Ziel-Controlling
Sachgebietsleitung
Finanz-Controlling Finanz-Controlling
Finanz-Controlling Finanz-Controlling
Maßn.-Controlling
Maßn.-Controlling
Maßn.-Controlling Maßn.-Controlling
In
fo
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ns
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nd
B
eric
hts
pfli
ch
t
Zentralstelle
Berichtsadressat
29
Controlling mit seinen drei Betrachtungsebenen nur einer Person oder
mehreren Verantwortlichen zugewiesen wird, ob der Schwerpunkt an zentraler
oder dezentraler Stelle eingerichtet wird und ob die Stelle als Stab- oder
Linienfunktion eingerichtet wird.
39
2.5. Das
Neue
Steuerungsmodell
Die verschiedenen Ansätze und Herangehensweisen zur
Verwaltungsmodernisierung lassen sich unter den Begriffen Neues
Steuerungsmodell oder New Public Management zusammenfassen.
40
Neben
Deutschland führen viele OECD-Länder Modernisierungsvorhaben durch.
41
Die Schweiz spielt dabei eine führende Rolle in der
Verwaltungsmodernisierung.
42
Die verschiedenen Ansätze bauen auf ähnlichen Reformüberlegungen auf und
sehen im Kern Folgendes vor:
43
Veränderung der Verwaltungsstrukturen durch
Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungselemente,
Anpassung des rechtlichen Rahmens.
Schaffung einer neuen Verwaltungskultur durch
Motivations- und Leistungssteigerung bei Mitarbeitern,
Verbesserung der Bürgerorientierung.
39
Zu den Möglichkeiten der Einrichtung als Stab- oder Linienfunktion und weiteren
Variationen vgl. z.B. Horváth & Partners (2003: 263-268).
40
Vgl. Damkowski / Precht (1998: 16).
41
Vgl. Naschold / Bogumil (2000: 27).
42
Eine umfangreiche Linkliste über verschiedene Vorhaben der
Verwaltungsmodernisierung in der Schweiz führt die Schweizerische Gesellschaft für
Verwaltungswissenschaften unter http://www.sgvw.ch/linkliste/ (29.10.2004).
43
Vgl. Homann (1998: 60).
Ende der Leseprobe aus 142 Seiten
- nach oben
Details
- Arbeit zitieren
- , 2004, Das Controllingkonzept in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/224225
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