ID 8203
Herbst, Martin: Integrierte Informations- und Kommunikationstechnologien
in Kommunalverwaltungen
Hamburg: Diplomica GmbH, 2004
Zugl.: Fachhochschule Flensburg, Diplomarbeit, 2004
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Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Hinweise
Seite I
Hinweise
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_______________________________
Datum, Unterschrift
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Inhaltsverzeichnis
Seite II
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
IV
Abbildungsverzeichnis
V
Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit
1
Erstes Kapitel
Die Kommunalverwaltung als informationsverarbeitender Betrieb
A.
Bedeutung der Kommunalverwaltung
3
I.
Kommunale Selbstverwaltung und Aufgaben
3
II.
Organisation der Kommunalverwaltungen
4
B.
Betriebswirtschaftliche Ansätze in der Kommunalverwaltung
6
C.
Informationsmanagement in der Kommunalverwaltung
9
I.
Informationsmanagement als Führungsaufgabe
9
II.
Integrierter IuK-Einsatz als Aufgabe des Informationsmanagements
12
Zweites Kapitel
Integrierte Anwendungssysteme in der Kommunalverwaltung
A.
Moderne IuK-Techniken
15
I.
Integrierte Systeme zur Unterstützung der Geschäftsprozesse
15
1.
ERP-Systeme als ganzheitlicher Lösungsansatz
16
2.
Middleware-orientierte Ansätze
18
3.
Behördenübergreifender Datenaustausch
21
II.
IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der Kommunalverwaltung
23
1.
Dokumentenmanagementsysteme für die elektronische Ablage
24
2.
Workow-Management-Systeme zur Unterstützung elektronischer
Geschäftsprozesse
27
3.
Groupware-Systeme für die elektronische Zusammenarbeit
32
4.
Management von Wissen
34
III.
Data-Warehouse-Systeme für die optimale Entscheidungsfindung
37
1.
Das Data Warehouse-Konzept
37
2.
Mehrdimensionale Analysen mit OLAP
40
3.
Datenmustererkennung mit Data Mining
42
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Inhaltsverzeichnis
Seite III
IV.
Sicherheitssysteme
44
1.
Verschlüsselungssysteme
46
2.
Digitale Signatur und Chipkartensysteme
47
3.
Firewallsysteme
50
B.
Integriertes Dienstleistungsangebot in Kommunalverwaltungen
52
I.
Bereitstellung von Dienstleistungen in der Kommunalverwaltung
52
1.
One-Stop-Shops als gebündelter Verwaltungszugang
52
2.
Innovative Formen der behördenübergreifenden Zusammenarbeit
55
3.
Call Center für den telefonischen Bürgerkontakt
57
4.
Electronic Government für die virtuelle Verwaltung
58
Drittes Kapitel
Kritische Erfolgsfaktoren eines integrierten IuK-Einsatzes
A.
Datenschutz und Datensicherheit
62
B.
Personalwirtschaftliche Voraussetzungen
67
C.
Auswahl der geeigneten IuK
68
D.
Interaktion mit den Bürgern
71
Viertes Kapitel
Bestandsaufnahme der Kommunalverwaltungen in Schleswig-Holstein
A.
Umfrage zum Stand der Technik
74
I.
Grundsätzliches zur Umfrage
74
II.
Anwendungssysteme in der Kommunalverwaltung
75
III.
IT-gestützte Vorgangsbearbeitung
78
IV.
E-Government
79
V.
Zukunftsaussichten
81
B.
Handlungsalternativen für Kommunen
84
Zusammenfassung
87
Anhang
VII
Literaturverzeichnis
XX
Sachverzeichnis
XXV
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Abkürzungsverzeichnis
Seite IV
Abkürzungsverzeichnis
a.a.O.
am angegebenen Ort
API
Application Programming Interface
ASP
Application Service Providing
ASPr
Application Service Provider
Au.
Auage
BAT
Bundesangestelltentarif
BDSG
Bundesdatenschutzgesetz
BPR
Business Process Reengineering
BSI
Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik
CD-ROM
Compact Disc Read Only Memory
CiRM
Citizen Relationship Management
CORBA
Common Object Request Broker Architecture
CRM
Customer Relationship Management
d. h.
das heißt
DOMEA
Dokumentenmanagement und Archivierung im elektronisch gestützten Geschäftsgang (Initi-
ative des Bundes zur Standardisierung von Dokumentenmanagementsystemen)
DVD
Digital Versatile Disc
EC
Electronic Cash
EDI
Electronic Data Interchange
EDIFACT
Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport
ERP
Enterprise Resource Planning
etc.
et cetera
EU
Europäische Union
f.
folgende Seite
ff.
folgende Seiten
GG
Grundgesetz
ggf.
gegebenenfalls
Hrsg.
Herausgeber
hrsg.
herausgegeben
IT
Informationstechnologie
IuK
Informations- und Kommunikationstechnologie(n)
IuKDG
Informations- und Kommunikationsdienstegesetz
Jg.
Jahrgang
KBSt
Koordinierungs- und Beratungsstelle für Informationstechnik in der Bundesverwaltung
KGSt
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
LAN
Local Area Network
lt.
laut
MdStV
Mediendienstestaatsvertrag
MO
Magneto Optical (Disk)
MOM
Message oriented Middleware
MRRG
Melderechtsrahmengesetz
NPM
New Public Management
NSM
Neues Steuerungsmodell
o.V.
ohne Verfasserangabe
OCR
Optical Character Recognition
PGP
Pretty Good Privacy
PIN
Personal Identication Number
S.
Seite
SSL
Secure Socket Layer
TDDSG
Teledienstedatenschutzgesetz, Art. 2 des IuKDG
u. a.
und andere, und anderes, unter anderem
USV
unterbrechungsfreie Stromversorgung
vgl.
Vergleiche
WFMC
Workow Management Coalition
WORM
Write Once Read Many
WWW
world wide web
XML
Extensible Markup Language
z. B.
zum Beispiel
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Abbildungsverzeichnis
Seite V
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: IT-Einsatzbereiche in der Gesellschaft
8
Abbildung 2: Abhängigkeiten zwischen Verwaltungsspitze und
Informationsmanagement
12
Abbildung 3: Das ERP-System als Kernanwendung
16
Abbildung 4: Beispiel einer EAI-Architektur
21
Abbildung 5: Computergestützte Bürosysteme
23
Abbildung 6: Workow-Management-System
30
Abbildung 7: Bausteine des Wissensmanagements
35
Abbildung 8: Data Warehouse
39
Abbildung 9: OLAP Würfel
42
Abbildung 10: Digitale Signatur
49
Abbildung 11: Firewall
51
Abbildung 12: Integrierte Informationsverarbeitung im Front Ofce und Back Ofce
54
Abbildung 13: Communication Center
58
Abbildung 14: Electronic Government in Kommunalverwaltungen
59
Abbildung 15: Lebenslage "Umzug" des HELP-Portals
61
Abbildung 16: Citizen Relationship Management
73
Abbildung 17: Eingesetzte EDV-Systeme/ Anwendungen
75
Abbildung 18: Integration der Anwendungen
76
Abbildung 19: Eingesetzte Anwendungsfunktionen
77
Abbildung 20: Sicherheitsmaßnahmen bei der Datenkommunikation
77
Abbildung 21: Nutzung der Möglichkeiten zur elektronischen Speicherung von
Dokumenten
78
Abbildung 22: Einsatz von Anwendungen zur Entscheidungsunterstützung
79
Abbildung 23: Nutzung des Internets
80
Abbildung 24: Online-Verfügbarkeit von Dienstleistungen
81
Abbildung 25: Bisherige Ergebnisse der Informationstechnologie
81
Abbildung 26: Wesentliche Probleme bei der Nutzung der Informationssysteme
82
Abbildung 27: Zukünftige Erwartungen an den Einsatz moderner
Informationstechnologien
83
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit
Seite 1
Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit
Moderne Informations- und Kommunikationstechnologien (IuK) verändern seit einigen Jahren
die Gesellschaft. Sie führen zu einem Wandel der Organisation bei Betrieben aller Wirtschafts-
zweige. Auch öffentliche Verwaltungen versuchen durch den Einsatz von IuK neue Organisati-
onsabläufe und somit neue Dienstleistungen zu bilden.
Im Mittelpunkt der informationstechnischen Modernisierung im öffentlichen Sektor stehen die
Kommunalverwaltungen wegen ihrer vielfältigen Kontakte mit Bürgern. In Bezug auf die IuK
verfügen sie über heterogene IuK-Infrastrukturen. Jedes Amt setzt regelmäßig mehrere vonein-
ander isolierte Fachanwendungen und unterschiedliche Datenbanksysteme ein. Nahezu jede
Kommune erstellt eine eigene Homepage und nimmt vorrangig auf ihre Informationsanliegen
Rücksicht. Workow-Management-Systeme zur Beschleunigung der Vorgangsbearbeitung und
Data-Warehouse-Systeme zur Unterstützung der Entscheidungsträger nden noch viel zu selten
Einsatz.
Die unzureichende Ausrichtung an den Bedürfnissen der Bürger liegt hauptsächlich in der feh-
lenden Integation der IuK-Systeme begründet. Jedes Amt besitzt seine eigene IuK-Ausstattung
und erhebt die von ihm benötigten Daten neu, selbst wenn das Datenmaterial in anderen Dienst-
stellen bereits vorliegt. Synergieeffekte können sich so nicht entfalten, da die einzelnen Systeme
weder miteinander kommunizieren noch einander zuarbeiten.
Die vorliegende Arbeit untersucht die Potenziale eines integrierten IuK-Einsatzes bei der Neu-
gestaltung der Interaktionsbeziehungen zwischen der Kommunalverwaltung und dem Bürger.
Hierbei bringt sie Erkenntnisse und Erfahrungen sowohl aus der Betriebswirtschaftslehre als
auch aus der Wirtschaftsinformatik mit ein.
Das erste Kapital betrachtet die öffentliche Verwaltung als einen informationsverarbeitenden
Betrieb. Nachdem die Aufgaben und die Ziele des Verwaltungsbetriebs erörtert werden, geht es
auf die Bedeutung des Informationsmangements als Führungsaufgabe ein. Hierzu gehört sowohl
die Bedeutung des Produktionsfaktors Information für die Dienstleistungserstellung als auch die
Integration der verschiedenen Systeme.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit
Seite 2
Die Praxis der IuK-gestützten Systeme ist Gegenstand des zweiten Kapitels. Hierbei werden
zunächst die verschiedenen Anwendungssysteme näher erläutert. Als wesentliches Merkmal der
Dienstleistungserstellung erweist sich die Integration der verschiedenen Systeme untereinander.
Überlegungen zu möglichen Organisationsformen für ein integriertes Zugangsmanagement an
der Schnittstelle zum Bürger verdeutlichen die Potenziale der IuK-Integration. Neue Formen der
Bereitstellung kommunaler Dienstleistungen stehen durch One-Stop-Shops, Call Center und
Electronic Government zur Verfügung.
Das dritte Kapital widmet sich den kritischen Erfolgsfaktoren eines integrierten IuK-Einsatzes.
Es thematisiert Schwierigkeiten bei der Umsetzung eines IuK-Konzeptes, insbesondere auf-
grund der Anforderungen des Datenschutzes und der Datensicherheit und behandelt die zukünf-
tigen Möglichkeiten in der öffentlichen Verwaltung.
Das vierte Kapitel widmet sich dem derzeitigen Stand der Anwendungssysteme. Basierend auf
einer Umfrage bei verschiedenen öffentlichen Verwaltungen in Schleswig-Holstein wird der
derzeitige Stand der Technik analysiert und es werden Handlungsalternativen aufgezeigt.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
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E
RSTES
K
APITEL
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
A.
Bedeutung der Kommunalverwaltung
I.
Kommunale Selbstverwaltung und Aufgaben
Die Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland wird auch als exekutiver Arm bezeichnet. Sie
setzt das um, was die Politik beispielsweise in Form von Gesetzen vorgibt.
1
Das Staatswesen
beruht im Wesentlichen auf drei Säulen: Bund Länder Gemeinden. Die Gemeinden sind die
kleinsten demokratischen Einheiten unseres Staatswesens. Zusammen mit den Landkreise und
Bezirke bilden die Gemeinden die Ebenen der Kommunalverwaltung.
2
Die Kommunalverwaltung in Deutschland beruht grundsätzlich auf §28 GG, der die kommunale
Selbstverwaltung garantiert. Die Gemeinden, Städte und Kreise übernehmen öffentliche Auf-
gaben, die sich auf die eigenen örtlichen Angelegenheiten beziehen.
3
Die Grenze zwischen
kommunalen, staatlichen und privaten Aufgaben ist in Deutschland nicht genau festgelegt, son-
dern der politischen Entscheidung überlassen. Allerdings muss den Kreisen und Gemeinden ein
angemessener Wirkungskreis zukommen. Gemeinden haben Anspruch darauf, »alle Angelegen-
heiten der örtlichen Gemeinschaft« im Rahmen der Gesetze erledigen zu dürfen. Welche Auf-
gaben in diese Kategorie fallen, können die Gemeinden innerhalb der staatlichen Gesetzgebung
selbstständig entscheiden.
Das führt dazu, dass die kommunalen Aufgaben regional sehr unterschiedlich sein können. Bei-
spielsweise können einige Gemeinden die Stromversorgung, Altersheime oder Jugendzentren
als gemeindliche Aufgabe betrachten und selbst erfüllen, andere Kommunen können darauf ver-
zichten und die genannten Aufgaben privaten Trägern überlassen.
4
Der Gesetzgeber sieht allerdings vor, dass bestimmte Aufgabenbereiche grundsätzlich von
Kommunen erfüllt werden müssen. Hierzu zählen beispielsweise das Kulturwesen, das Bau-
1
Vgl. Klaus Lenk, Information und Verwaltung, in: Öffentliche Verwaltung und Informationstechnik, hrsg. von Klaus Lenk und
Roland Traunmüller, Heidelberg 1999, S. 120, hier S. 1 ff .
2
Vgl. Manfred Geppert und Gernot Joerger, Grundzüge der Verwaltungslehre, 3. Aufl., hrsg. von Gernot Joerge, Stuttgart u. a. 1983,
S. 60.
3
Vgl. ebenda, S. 164 ff.
4
Vgl. Günter Püttner, Handbuch der kommunalen Praxis und Wissenschaft: Kommunale Aufgaben und Aufgabenerfüllung, Bd. 3,
hrsg. von Günter Püttner in Verbindung mit den kommunalen Spitzenverbänden, Berlin und Heidelberg 1983, S. 3 ff.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 4
wesen, die Stadtplanung, die Sozial- und Jugendhilfe, die Sportförderung u. a. Die oben erwähn-
ten selbstverwaltungsbedingten Unterschiede werden in der Regel erst bei den Einzelaufgaben
spürbar. Insbesondere bei der Intensität der Aufgabenerfüllung kommt es zu Unterschieden.
Sportförderung und Kulturpege betreibt in irgendeiner Form wohl jede Gemeinde. Aber das
Spektrum reicht bei der Kulturpege von der gelegentlichen Unterstützung von Veranstaltungen
in der Region bis hin zur Unterhaltung von Bühnen oder Orchestern mit Weltrang; für die Sport-
förderung gilt ähnliches.
Die Gesamtheit der kommunalen Aufgaben muss im kreisangehörigen Raum zwischen Ge-
meinden und Kreisen aufgeteilt werden. Insbesondere kommt den Kreisen als untere staatliche
Verwaltungsbehörden eine Aufsichts- und Förderungsfunktion hinsichtlich der kreisangehörigen
Gemeinden zu. Bei den kreisfreien Städten besteht diese Schwierigkeit nicht; sie vereinen die
Gesamtheit kommunaler Aufgaben in sich.
5
II.
Organisation der Kommunalverwaltungen
Grundsätzlich werden die einer Kommunalverwaltung obliegenden Aufgaben nach sachlogi-
schen Zusammenhängen gegliedert. Dabei schlägt die »Kommunale Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung« (KGSt
6
) eine Gliederung in acht Hauptgruppen vor:
7
-
Allgemeine Verwaltung
-
Finanzen
-
Recht, Sicherheit und Ordnung
-
Schule und Kultur
-
Soziales, Jugend und Gesundheit
-
Bauwesen
-
Öffentliche Einrichtungen
-
Wirtschaft und Verkehr
Je nach Größe der Verwaltung und Aufgabe erfolgen weitere Untergliederungen bis hin zur so
genannten Einzelaufgabe.
8
Diese Aufgabengliederung dient nicht nur als Grundlage des Aktenplans. Wichtiger sind die
Zusammenhänge mit der Aufbau- bzw. Ablauforganisation. Die Gesamtverwaltung wird in ih-
5
Vgl. Günter Püttner, Handbuch der kommunalen Praxis und Wissenschaft: Kommunale Aufgaben und Aufgabenerfüllung, a.a.O., S. 6 ff.
6
Die KGSt ist eine Beratungsstelle für Ihre Mitglieder. Träger sind die Gebietskörperschaften. Die KGSt erstellt Gutachten und gibt
Hilfestellung in den verschiedensten kommunalen Bereichen. Die hohe Mitgliederzahl von 1600 Mitgliedern sorgt für eine gute
Akzeptanz bei den Kommunen (www.kgst.de).
7
Vgl. Günter Püttner, Handbuch der kommunalen Praxis und Wissenschaft: Kommunale Aufgaben und Aufgabenerfüllung, a.a.O., S. 34.
8
Vgl. ebenda, S. 35.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 5
rem Aufbau nach Organisationseinheiten gegliedert, die weitgehend geschlossene oder
zusammenhängende Aufgabenbereiche umfassen.
Manche dieser Organisationseinheiten bieten so genannte Standardleistungen an, die viele Bür-
ger in gleicher oder ähnlicher Form, in einer bestimmten Regelmäßigkeit, zu einem bestimmten
Zeitpunkt im Leben nachfragen. Zu diesen Leistungen zählen beispielsweise melderechtliche
Vorgänge, standesamtliche Angelegenheiten oder baurechtliche Verfahren
9
. Andere Einheiten
erbringen Leistungen, die einzelne Bürger weniger regelmäßig und in einer jeweils individuali-
sierten Form benötigen. Beispielsweise gehören hierzu Beratungs- und Unterstützungsleistun-
gen der Kommunen in den Bereichen Soziales, Jugend und Gesundheit.
10
Der Bürger sieht sich einer Vielzahl von für Einzelleistungen zuständigen Verwaltungen gegen-
über, die keine Rücksicht auf die Bedürfnisse der Bürger nehmen. Beispielsweise muss ein Bür-
ger bei einem Wohnungswechsel mehrere Fachämter für verschiedene Meldevorgänge aufsu-
chen.
11
Amtszuständigkeit und Lebenssituation sind selten deckungsgleich. Das Fehlen ämter-
übergreifender und bürgerorientierter Leistungsangebote führt zu einer Aufgabenzersplitterung.
Bürger sind gezwungen, die Koordination zwischen den Einheiten der Verwaltung selbst zu
übernehmen.
Zunehmend entdecken Kommunalverwaltungen diese Schwachstellen und entwickeln einheit-
liche Anlaufstellen für Bürger, die Dienstleistungen aus einer Hand anbieten. Die so entstande-
nen Bürgerämter dienen den Kunden als erster Anlaufpunkt. Sie stellen dem Bürger schriftliches
Material, Vordrucke und Merkblätter zur Verfügung, geben Hinweise auf das zuständige Fach-
amt und helfen in einfachen Sachangelegenheiten weiter. Darüber hinaus übernehmen sie die
Entgegennahme und Weiterleitung von Anträgen an die zuständigen Stellen.
12
Das Modell sieht
aber keine Entscheidungsbefugnis für die Beratungsstellen vor. Alle Sachbearbeitungsfunk-
tionen verbleiben in den Fachämtern.
13
Die Kommunen versuchen mit den Bürgerämtern vor allem die Serviceleistungen für den Bür-
ger zu erhöhen und eine höhere Transparenz der Verwaltungsabläufe zu erreichen. Das Konzept
erhöht die Auskunfts- und Informationsfunktion der Verwaltungen, greift aber nicht in beste-
hende Organisationsstrukturen ein und ermöglicht so eine einfache Realisation.
14
Bürgerbüros
9
Vgl. KGSt (Hrsg.), Verwaltungsorganisation der Gemeinden, Bericht-Nr. 10/ 1979, Köln 1979, S. 96105, sowie 184-189.
10
Vgl. Ulrich Streibl, Organisationsgestaltung in der Kommunalverwaltung, Wiesbaden 1996, S. 86, S. 162 ff. und S. 165 f.
11
Vgl. ebenda, S. 171 und 175.
12
Vgl. KGSt (Hrsg.), Bürgerberatungsstelle, Bericht-Nr. 10/ 1974, Köln 1974, S. 4.
13
Vgl. Lothar Beyer und Hans Brinckmann, Kommunalverwaltung im Umbruch, Köln 1990, S. 106
14
Vgl. Lothar Beyer u. a., Informationspool Teil 2, Allgemeine Kommunalverwaltung, Düsseldorf 1993, S. 68.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 6
geben zwar einfache Auskünfte und ordnen die Anliegen der Bürger, sie entlasten diese aber
nicht von zusätzlichen Behördengängen. Darüber hinaus fehlen oftmals besondere Maßnahmen,
die die Informationsüsse zwischen Bürgerberatungen und Fachämtern sicherstellen.
15
B.
Betriebswirtschaftliche Ansätze in der Kommunalverwaltung
Die seit Beginn der achtziger Jahre spürbare ökonomische Krise führte zu drastischen Finanzie-
rungsengpässen öffentlicher Haushalte. Die Bürger erwarten heutzutage auch vom Staat den
Service, den sie von privatwirtschaftlichen Unternehmen schon lange gewohnt sind: u. a. eine
stärkere Kundenorientierung und eine größere Transparenz.
16
Dazu kommt die Internationalisie-
rung und Globalisierung, in der eine leistungsstarke Kommunalverwaltung als Standortfaktor
eine immer wichtigere Rolle spielt. Das bürokratische Verwaltungsmodell, das lange Zeit den
staatlichen und gesellschaftlichen Erfordernissen entsprach, zeigte in der veränderten Umwelt
zunehmend Schwächen. Ein Umdenken in Politik und Verwaltung war erforderlich.
17
Der Begriff New Public Management (NPM) bezeichnet verwaltungspolitische Reformstrate-
gien, die überwiegend von einer betriebswirtschaftlichen Denkweise des Verwaltungshandelns
ausgehen. Im Vordergrund steht hierbei die efziente und effektive Aufgabenerfüllung, wobei
hohe Anforderungen an die Eigenverantwortung aller Beteiligten gestellt werden, gleichzeitig
aber auch hohe Anforderungen an die Steuerungskompetenz des Marktes und wettbewerblicher
Strukturen gesetzt werden.
18
In Deutschland hat sich der Begriff Neues Steuerungsmodell (NSM) durchgesetzt, das von der
KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) speziell für den kom-
munalen Bereich entwickelt wurde.
19
Das NSM besteht im Kern aus drei Konzepten, die aller-
dings eng miteinander verbunden sind:
20
-
dem Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisati-
onsstruktur,
-
der Outpusteuerung, d. h. Instrumente zur Steuerung und Verwaltung von der Leis-
tungsseite her, sowie
-
der Aktivierung dieser neuen Struktur durch Wettbewerb und Kundenorientierung.
15
Vgl. Klaus Lenk u. a., Bürgerinformationssysteme, Opladen 1990, S. 57
16
Vgl. Eckhard Schröter und Hellmut Wollmann, New Public Management, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, hrsg. von Stephan
von Bademer u. a., Opladen 1998, S. 5970, hier S. 60.
17
Vgl. Kuno Schedler und Isabella Proeller, New Pubilc Management, Bern u. a. 2000
, S. 27 ff.
18
Vgl. Eckhard Schröter und Hellmut Wollmann, New Public Management, a.a.O., S. 59 f.
19
Vgl. Kuno Schedler und Isabella Proeller, New Public Management, a.a.O., S. 5.
20
Vgl. Werner Jann, Neues Steuerungsmodell, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, hrsg. von Stephan von Bademer u. a., Opladen
1998, S. 7080, 7080 hier S. 73.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 7
Diesen drei Kernelementen wird versucht mit verschiedenen Maßnahmen Rechnung zu tragen.
Im Bereich dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen soll ein Kontraktmanagement
eingeführt werden. Darunter werden Steuerungs-, Planungs- und Controllinginstrumente ver-
standen, die sowohl Absprachen über die zu erbringenden Leistungen regeln als auch Verant-
wortungsbereiche abgrenzen. Notwendige Voraussetzung ist eine zentrale Steuerungsinstanz,
die die notwendigen Steuerungs- und Controllingaufgaben, wie etwa Koordination, Analyse und
Überprüfung, wahrnimmt.
21
Die Kernaufgaben der öffentlichen Hand sollen stärker in den Mit-
telpunkt gerückt werden, Prozesse sowohl innerhalb einer Verwaltung als auch über Behörden-
grenzen hinweg sollen besser koordiniert und beschleunigt und Verbünde und Partnerschaft auf-
gebaut werden.
22
Neben diesen organisatorischen Voraussetzungen des NSM bedarf es neuartiger Instrumente der
Verwaltungssteuerung, die unter dem Schlagwort Outputsteuerung zusammengefasst werden.
Wie in der privaten Wirtschaft erfolgt die Steuerung nicht mehr über die Ressourcen, sondern
von der Leistungsseite her. Zu diesem Zweck sollen die unzähligen Aktivitäten der Verwaltung
zu einer überschaubaren Zahl von Leistungspaketen Produkten zusammengefasst werden.
Damit das tägliche Verwaltungshandeln auf Produkte und damit auf Leistungen ausgerichtet
werden kann, müssen Berichtswesen und Kostenrechnung auf Produkten aufgebaut werden. Zur
Ermittlung der Erwartungen der Bürger und Kunden ist ein durchgängiges Qualitätsmanage-
ment erforderlich.
23
Schließlich wird im Rahmen des Wettbewerbs ein interkommunaler Leistungsvergleich
stattnden, um die Transparenz der öffentlichen Aktivitäten zu erhöhen.
24
In Bereichen, in de-
nen die Verwaltung einem echten Wettbewerb mit privaten Anbietern ausgesetzt werden kann,
sollen alle Leistungen einem Vergleich mit externen Anbietern unterworfen werden (Ausschrei-
bungen und ggf. Fremdvergabe, Outsourcing).
25
Im Zuge des NPM-Konzeptes gewinnt auch die Informationstechnologie (IT) zunehmend an
Bedeutung. Ohne das Potenzial der modernen Informationstechnologie wäre NPM nicht mög-
lich gewesen. Neben Prozessoptimierungen lassen sich auch die Bürgerinnen und Bürger in die
Leistungserstellung des Staates zunehmend einbinden. Oftmals wird die Informationstechnik in
öffentlichen Verwaltungen nur genutzt, um Abläufe zu automatisieren und bestehende Prozesse
21
Vgl. Werner Jann, Neues Steuerungsmodell, a.a.O., S. 74.
22
Vgl. Heinrich Reinermann, Verwaltungsmodernisierung mit New Public Management und Electronic Government, in: Globale und
monetäre Ökonomie, hrsg. von Hermann Knödler und Michael Stierle, Heidelberg 2003, S. 381 406, hier S. 387.
23
Vgl. Werner Jann, Neues Steuerungsmodell, a.a.O., S. 74.
24
Vgl. Heinrich Reinermann, Verwaltungsmodernisierung mit New Public Management und Electronic Government, a.a.O., hier S. 387.
25
Vgl. Werner Jann, Neues Steuerungsmodell, a.a.O., S. 74 f.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 8
efzienter zu machen, ohne dabei andere Prozesse zu integrieren oder zu hinterfragen. Das
schöpft jedoch das Potenzial der modernen IT bei weitem nicht aus. Informationen müssen ver-
arbeitet und daraus neue Informationen gewonnen werden. Diese Informationen müssen schnell
und auf allen Ebenen verfügbar sein, um Aktivitäten innerhalb und über die Organisation hinaus
zu integrieren. Bestehende Organisationsformen müssen nach den Möglichkeiten der IT umge-
baut und an den Leistungen an den Kunden ausgerichtet werden. Ein derartiges Reengineering
sieht sich in der öffentlichen Verwaltung insbesondere rechtlichen Schranken hinsichtlich Orga-
nisation und Prozessen ausgesetzt. Allerdings konnten durch derartige Projekte in der öffentli-
chen Verwaltung erstaunliche Ergebnisse hinsichtlich Efzienzgewinnung und Kundenorientie-
rung erzielt werden. Beispielsweise konnte die Stadt Kerpen durch eine Umstrukturierung die
Durchlaufzeiten von Bauanträgen von 111 Tagen auf 10 Tage reduzieren.
26
Besonders die Kundenorientierung erlangt zunehmend an Bedeutung. Unter Kunden sind in
diesem Zusammenhang Bürger, Unternehmen oder auch andere Verwaltungen zu verstehen. Wie
in Abbildung 1 dargestellt, kommunizieren Verwaltungen auf elektronischem Weg mit Kunden
und umgekehrt.
Wirtschaft
BürgerInnen
Staat/Verwaltung
Electronic commerce &
electronic Government
electronic
Government
Electronic
commerce
Persönliche
Interaktion
Electronic
commerce,
Intranet, usw.
Intra- und Inter-agency
communication
Abbildung 1: IT-Einsatzbereiche in der Gesellschaft
Quelle:
In Anlehnung an Kuno Schedler und Isabella Proeller, New Public Management, a.a.O., S. 230.
IT kann hier als Unterstützung der Prozesse zwischen den Verwaltungseinheiten gleicher oder
verschiedener Ebenen eingesetzt werden. Im verwaltungsinternen Einsatz werden in nächster
Zukunft insbesondere die Vernetzung von Datenbeständen und die Verfügbarkeit von Informati-
onen auf allen Ebenen Efzienzsteigerungen zulassen. Durch die Aufbereitung führungsrelevan-
ter Informationen wird die Entscheidungsndung und -qualität zukünftig deutlich verbessert
werden.
27
26
Vgl. Kuno Schedler und Isabella Proeller, New Public Management, a.a.O., S. 227 ff.
27
Vgl. ebenda, S. 230.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
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Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 9
C.
Informationsmanagement in der Kommunalverwaltung
I.
Informationsmanagement als Führungsaufgabe
Aus ökonomischer Sicht handelt es sich bei öffentlichen Verwaltungen um Wirtschaftseinheiten,
die wirtschaftliche Entscheidungen über zu produzierende und abzugebende Güter im Sinne
öffentlicher Ziele treffen.
28
Im Zentrum der Erzeugung dieser Güter stehen Informationen.
29
Sie
stoßen in Form von Anträgen Geschäftsprozesse an, unterstützen die Entscheidungsndung und
bilden als Bescheid auch den Output der Verwaltungsprozesse. Als Ergebnis des Verwaltungs-
handelns liegen entweder Informationen selbst oder materielle Verwaltungsprodukte vor, die in
Informationsverarbeitungsprozesse eingebettet sind.
30
Aus diesem Grund hat sich in den USA
die Betrachtung der öffentlichen Verwaltung als »Information Factory« durchgesetzt, die Daten
aufnimmt und verarbeitet sowie Informationsprodukte erzeugt.
31
Darüber hinaus bestehen für
öffentliche Verwaltungen in vielfältiger Weise Verpichtungen, Informationssammlungen anzu-
legen und zu pegen:
32
-
Verzeichnisse relevanter Sachverhalte, z. B. Grundbuch, Handelsregister, Kataster
-
Verzeichnisse von besonderer behördlicher Entscheidung, z. B. Bundeszentralregister,
Gewerbezentralregister, Verkehrszentralregister
-
Mitgliederverzeichnisse öffentlich-rechtlicher Körperschaften, z. B. Melderegister,
Mitgliederverzeichnisse von Hochschulen
-
Verzeichnisse, die Gattungen und Regeln zusammenfassen, z. B. Gewässerverzeich-
nis, Verzeichnisse für Richt- und Grenzwerte
-
Verzeichnisse über personelle und sachliche Mittel der Verwaltung, z. B. Hochschul-
informationssysteme, Inventarverzeichnisse, Straßenverzeichnisse
Zudem existieren zahlreiche statistische Auswertungen, Materialien aus der Arbeit von Parla-
menten, Ministerien und Behörden sowie Karten, Pläne und Umweltdaten. Diese Aufgaben- und
Informationsvielfalt verbunden mit dem meist durch Gesetze und Verordnungen geregelten Zu-
sammenwirken einer großen Zahl von Behörden und anderer öffentlicher Einrichtungen zeich-
nen die Informationssysteme in öffentlichen Verwaltungen aus.
33
28
Vgl. Peter Eichhorn und Peter Friedrich, Verwaltungsökonomie I, Baden-Baden 1976, S. 56.
29
Vgl. Klaus Lenk, Information und Verwaltung, in: Öffentliche Verwaltung und Informationstechnik, a.a.O., hier S. 12 f.
30
Vgl. Freimut Bodendorf, Wirtschaftsinformatik im Dienstleistungsbereich, Berlin u. a. 1999, S. 155 f.
31
Vgl. Wolfgang F. Finke, Informationsmanagement in der öffentlichen Verwaltung, in: Angewandte Informatik, 30. Jg., 1988, S. 147
157, hier S. 148.
32
Vgl. Hans Brinckmann, Informationsverwaltung Der richtige Umgang mit Information und Kommunikation als Führungsaufgabe
und was ihrer Verwirklichung im Wege steht, in: Öffentliche Verwaltung und Informationstechnik, hrsg. von Heinrich Reinermann
u. a., Berlin und Heidelberg 1985, S. 175206, hier S. 187 f.
33
Vgl. Wolfgang F. Finke, Informationsmanagement in der öffentlichen Verwaltung, a.a.O., S. 152.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 10
Im Hinblick auf einen ihrer wesentlichsten Produktionsfaktoren liegt es nahe, öffentliche Ver-
waltungen auch als informationsverarbeitende Systeme zu betrachten. Eine Vielzahl von Infor-
mationsverarbeitungsprozessen, wie beispeislweise die Informationssammlung und die
Informationsbereitstellung prägt die öffentliche Verwaltung. Neben dem Umgang mit
Informationen über die Organisation, die Zuständigkeiten und Vorschriften stehen in
Verwaltungen vor allem Informationen für die Leistungserstellung im Mittelpunkt des
Geschehens.
34
Vor diesem Hintergrund gewinnt der richtige Umgang mit dem Faktor
Information an zunehmender Bedeutung. Ziel ist es, Informationen an der richtigen Stelle, beim
richtigen Adressaten, zur richtigen Zeit und in der richtigen Form zur Verfügung zu stellen, um
so die richtige Entscheidungsndung zu ermöglichen.
35
Das Management des Produktionsfaktors Information spielt heute jedoch in Verwaltungen nur
eine untergeordnete Rolle.
36
Die ursprünglich in der öffentlichen Verwaltung entstandenen Kon-
zepte des Informationsmanagements bzw. des Information Resource Management sind mittler-
weile in Verwaltungen weitgehend unbekannt oder als reines Technologiemanagement missver-
standen.
37
Bereits in den achtziger Jahren kamen in Anbetracht der Informationsexplosion im
öffentlichen Sektor Forderungen auf, Informationen einem Managementprozess zu unterwerfen
und hierfür benötigte Instrumente und Methoden zu entwickeln.
38
Private Unternehmen haben
diese Empfehlung aufgegriffen und Informationsmanagementkonzepte umgesetzt. Trotzdem hat
sich seither keine einheitliche Denition von Informationsmanagement durchsetzen können,
was zu zahlreichen Auffassungen des Begriffs führte.
39
Einige Autoren betonen eher die Aspekte
des Datenmanagements
40
oder der technologieorientierten Seite
41
, wie der Einsatz von Hard-
und Softwaresystemen. Andere fassen den Begriff weiter und verstehen Informationsmanage-
ment als spezielle betriebswirtschaftliche Funktion, die alle Aktivitäten der Sammlung, Verar-
beitung, Übertragung, Speicherung und Bereitstellung von Informationen umfasst.
42
Diese Ar-
beit betrachtet Informationsmanagement in Bezug auf öffentliche Verwaltungen als einen
34
Vgl. Klaus Lenk, Information und Verwaltung, a.a.O., hier S. 12 f.
35
Vgl. Jochen Schwarz, Informationsmanagement Planung, Steuerung, Koordination und Kontrolle der Informationsversorgung im
Unternehmen, hrsg. von Jochen Schwarz, Herne und Berlin 1998, S. 53.
36
Vgl. Marco Brunzel, Informationsmanagement im öffentlichen Sektor Perspektiven aus Sicht der Planungsdisziplinen, in:
Computergestützte Raumplanung : Beiträge zum 5. Symposion zur Rolle der Informationstechnologie in der und für die
Raumplanung, hrsg. von Manfred Schrenk, Wien 2000, S. 129138, hier S. 132, sowie Heinrich Reinermann, Verwaltungsinnovation
und Informationstechnik, 2. Aufl., Heidelberg 1987, S. 43.
37
Vgl. Sharon Caudle, Federal Information Resource Management After the Paperwork Reduction Art, in: Public Administration
Review, Vol. 48, 1988, S. 790799, hier S. 796.
38
Vgl. Heinrich Reinermann, Verwaltungsinnovation und Informationstechnik, a.a.O., S. 45.
39
Zu den unterschiedlichen Definitionen von Informationsmanagement siehe Jochen Schwarze, Informationsmanagement Planung,
Steuerung, Koordination und Kontrolle der Informationsversorgung im Unternehmen, a.a.O., S. 4150.
40
Die auf Datenmanagement eingeengte Auffassung von IM vertreten z. B. Joachim Niedereichholz undChristoph Wenzel,
Voraussetzungen und organisatorische Wirkungen des Informationsmanagements, in: Angewandte Informatik, Heft 27, 1985, S.
284-290, sowie Meik, Informationsmanagement reicht nicht, in: io Management-Zeitschrift, Heft 66, 1997, S. 42-47.
41
Zur technologieorientierten Auffassung von IM vgl. z. B. Peter Pfeiffer, Technologische Grundlage, Strategie und Organisation des
Informationsmanagements, Berlin u.a. 1990.
42
Eine umfassende Auffassung von IM vertreten z. B. Heinrich [1996], Hildebrand [1996] und Krcmar [1997], vgl. Jochen Schwarz,
Informationsmanagement Planung, Steuerung, Koordination und Kontrolle der Informationsversorgung im Unternehmen, a.a.O., S. 42.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 11
Managementansatz, in dessen Mittelpunkt die wirtschaftliche und wirksame Versorgung aller
Verwaltungseinheiten und Adressaten des Verwaltungshandelns (wie z. B. Bürger) mit denjeni-
gen Informationen steht, die zur Erreichung der Verwaltungsziele benötigt werden. Die techni-
sche Komponente ist hierbei nur Mittel zur Erreichung der Ziele des Informationsmanagements.
Hauptaugenmerk liegt auf der Organisation und Optimierung der internen und externen Infor-
mationsversorgungsprozesse der Verwaltungen.
43
Die IuK bietet gerade im Hinblick auf die Verwaltungsreform ein ungeahntes Potenzial. Bisher
führte der IT-Einsatz für das Verwaltungshandeln eher zu einer Automation, anstatt es informa-
tions- und kommunikationstechnologisch zu unterstützen. Die Folge war eine wachsende Büro-
kratisierung.
44
Moderne IuK lässt neue Gestaltungsalternativen sowohl in der Aufbau- als auch
in der Ablauforganisation zu.
45
Viele Reorganisationsversuche scheiterten aber bisher, weil es
nur unzureichend gelungen ist, eine Übereinstimmung zwischen den vielfältigen Nutzungsmög-
lichkeiten der IuK und den unterschiedlichen Nutzungsanforderungen zu erzielen.
46
Neuere be-
triebswirtschaftliche Methoden wie das Business Process Reengineering (BPR) erfordern die
Unterstützung durch ein umfassendes Informationsmanagement.
47
Solche grundlegenden orga-
nisatorischen Veränderungen durch IuK können aber nur gelingen, wenn sich Führungskräfte in
den Verwaltungen mit den Potenzialen der Informationstechnologie auseinander setzen.
48
Um
ganzheitliche Informationsmanagementstrategien aufbauen zu können, müssen die Führungs-
kräfte der öffentlichen Verwaltung über informations- und kommunikationstechnische Grundla-
gen einschließlich Managementtechniken verfügen. Nur mit diesem Know-how können sie die
strategische Planung der IuK im Rahmen des Informationsmanagements übernehmen und so
eine ganzheitliche Strategie aufbauen, die sowohl interne als auch externe Informationsressour-
cen einbezieht und Informationen im Hinblick auf die Verwaltungsziele plant und kontrolliert.
49
Die Formulierung derartiger Anforderungen an die IuK ist grundsätzlich eine Aufgabe jeder
Führungskraft.
50
Um die Potenziale der IuK kontinuierlich ausnutzen zu können, muss das In-
formationsmanagement seine Einbettung in die übergeordneten Zielsetzungen der Verwaltung
nden.
51
43
In Anlehnung an die Definition von Helmut Krcmar, vgl. Helmut Krcmar, Informationsmanagement, 3. Auflage, hrsg. von Helmut
Krcmar, Berlin, Heidelberg und New York 2003, S. 45 ff. und 49.
44
Vgl. Kuno Schedler und Isabella Proeller, New Public Management, a.a.O., S. 227 ff.
45
Vgl. Heinrich Reinermann, Verwaltungsinnovation und Informationstechnik, a.a.O., S. 12.
46
Vgl. Andreas Engel, Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung Strategien für die öffentliche Verwaltung, in: Regieren
und Verwalten im Informationszeitalter, hrsg. von Heinrich Reinermann, Heidelberg 2000, S. 391 413, hier S. 392.
47
Vgl. August-Wilhelm Scheer und Frank Milius, Informationsgesellschaft: Trends und Szenarien der Televerwaltung, in: Innovative
Verwaltung 2000, hrsg. von Johann Friedrich und August-Wilhelm Scheer, Wiesbaden 1996, S. 177190, hier S. 184.
48
Vgl. Helmut Krcmar, Informationsmanagement, a.a.O., S. 9 ff., sowie Jochen Schwarz, Informationsmanagement Planung,
Steuerung, Koordination und Kontrolle der Informationsversorgung im Unternehmen, a.a.O., S. 57.
49
Vgl. Helmut Krcmar, Informationsmanagement, a.a.O., S. 325 ff.
50
Vgl. Heinrich Reinermann, Verwaltungsinnovation und Verwaltungsmanagement, a.a.O., S. 52.
51
Vgl. Heinrich Reinermann, Anforderungen an die Informationstechnik: Gestaltung aus Sicht der Neuen Verwaltungskonzepte,
a.a.O., hier S. 401 f.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 12
Abbildung 2 verdeutlicht den Zusammenhang zwischen Informationsmanagement einerseits
und Verwaltungsspitze andererseits. Politik und Verwaltungsspitze entwickeln Strategien für das
Informationsmanagement und geben grundlegende Zielsetzungen vor. Diese Strategie wird
durch organisatorische, personelle und technische Maßnahmen umgesetzt, die wiederum die
Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Informationssysteme der Verwaltung beeinussen. An-
hand dieser Ergebnisse kann die Verwaltungsspitze ihre Strategie beurteilen und gegebenenfalls
überarbeiten. Dadurch entsteht ein zirkulierender Prozess, der die Informationsinfrastruktur als
Ganzes plant, überwacht und steuert.
52
Erst die Implementierung derartiger Verfahren befähigt
die Verwaltungsspitze dazu, im Rahmen des Informationsmanagements alle Führungsaufgaben
wahrzunehmen, die sich mit Information und Kommunikation in der Verwaltung befassen
53
.
Politik
Verwaltungsführung
Organisatorische, per-
sonelle und techno-
logische Maßnahmen
Informationsmanagement
Wirtschaftlichkeit und
Wirksamkeit des
Informationssystems
Zielsetzung
Umsetzung
Wirkung
Potenzial
Abbildung 2: Abhängigkeiten zwischen Verwaltungsspitze und Informationsmanagement
Quelle:
In Anlehnung an Clemens von Trott zu Solz, Informationsmanagement im Rahmen eines ganzheitlichen Konzeptes der
Unternehmensführung, Göttingen 1991, S. 150.
II.
Integrierter IuK-Einsatz als Aufgabe des Informationsmanagements
Die primäre Aufgabe des Informationsmanagements liegt in der Steigerung der Leistungsfähig-
keit der Informationssysteme. Dem wird versucht, mit einer wirtschaftlichen Informations-
versorgung aller internen und externen Stellen entsprechend ihres individuellen Information-
sbedarfs und einer effektiven und wirtschaftlichen Nutzung der Informationsinfrastruktur Re-
chnung zu tragen. Das Informationsmanagement kann in drei Ebenen untergliedert werden:
54
-
Administrative Aufgaben,
-
operative Aufgaben sowie
-
strategische Aufgaben.
52
Vgl. Jörg Biethahn, Harry Mucksch und Walter Ruf, Ganzheitliches Informationsmanagement, Bd. 1, 5. Auflage, hrsg. von Jörg
Biethahn, München und Wien, 2000, S. 16 f., sowie Lutz J. Heinrich, Informationsmanagement, München und Wien 1999, S. 22 f.
53
Vgl. Lutz J. Heinrich, Informationsmanagement, a.a.O., S. 8.
54
Vgl. Lutz J. Heinrich, Informationsmanagement, a.a.O., S. 21 ff.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 13
Die Aufgaben der administrativen und operativen Ebene wie Kongurations- und Netz-
management, Sicherungs- und Katastrophenmanagement sowie Rechnerbetrieb und Wartung
55
spielen für die weiteren Betrachtungen eine untergeordnete Rolle. Zu den strategischen Auf-
gaben zählen unter anderem die Entwicklung einer Informationsstrategie, die Analyse und Fest-
legung der zukünftigen Informationsinfrastruktur, die Personalplanung, das Sicherheitsmana-
gement, das Controlling der Informationssysteme sowie das Innovationsmanagement.
56
Die Gestaltung von Informationssystemen gehört nicht nur wegen ihrer Wirtschaftlichkeits- und
Wirksamkeitsfrage zu den Aufgaben des strategischen Informationsmanagements, sondern auch
wegen der Potenziale der IuK bei Reorganisationsvorhaben.
57
Betriebliche Bedürfnisse müssen
erkannt werden, um diese mit den Möglichkeiten der IuK zu kombinieren und in computer-
gestützte Anwendungen und organisatorische Lösungen umzusetzen. Änderungen in der Orga-
nisation sind oft nur sinnvoll oder möglich, wenn sie durch die Informationsverarbeitung unter-
stützt werden.
58
Es soll eine ganzheitliche Perspektive auf die Informationshandhabung in
Behörden eröffnen und damit eine integrierte Aufgabenabwicklung in öffentlichen Ver-
waltungen ermöglichen, die die Bearbeitungszeit, die Fehleranfälligkeit und den Kommunikati-
onsaufwand verringert.
59
Die bisherige Praxis bei der Gestaltung von Informationssystemen in öffentlichen Verwaltungen
vernachlässigte die strategische Planung des IuK-Einsatzes und förderte das Entstehen von
Insellösungen
60
, die die Bedürfnisse eines abgegrenzten Bereichs deckten, aber nicht Schnitt-
stellen mit angrenzenden Bereichen berücksichtigten. Anstatt einer integrierten ganzheitlichen
Informationsverarbeitung mit sich gegenseitig ergänzenden Datenbeständen
61
und Informations-
systemen entstand eine Vielzahl von Informationsinseln mit eigenen EDV-Anwendungen unter
verschiedenen Betriebssystemen auf unterschiedlichen Computern, die inkompatible und redun-
dante Datenbestände benutzten.
62
Die Potenziale einer Verknüpfung verschiedener IuK-
Konzepte können sich so nicht entfalten.
55
Vgl. Jochen Schwarz, Informationsmanagement Planung, Steuerung, Koordination und Kontrolle der Informationsversorgung im
Unternehmen, a.a.O., S. 65 ff.
56
Vgl. Jörg Biethahn, Harry Mucksch, Walter Ruf, Ganzheitliches Informationsmanagement, a.a.O., S. 11 ff.
57
Vgl. Heinrich Reinermann, Verwaltungsinnovation und Informationsmanagement, a.a.O., S. 12, sowie Rüdiger Zarnekow und
Walter Brenner, Auf dem Weg zu einem produkt- und dienstleistungsorientierten IT-Management, in: HMD, 41 Jg., 2003, Heft 232,
S. 716, hier S. 7.
58
Vgl. Jörg Biethahn, Harry Mucksch und Walter Ruf, Ganzheitliches Informationsmanagement, a.a.O., S. 70.
59
Vgl. Heinrich Reinermann, Verwaltungsinnovation und Informationsmanagement, a.a.O., S. 21.
60
Vgl. Lothar Ulschmid, IT-Strategien für die öffentliche Verwaltung, Wiesbaden 2003, S. V.
61
Die Vorschläge Heinrich Reinermanns für ein »städtisches Datenmodell« sind bis heute noch nicht aufgegriffen worden, siehe
Heinrich Reinermann, Informationsmanagement und Kommunalstatistik Zur Organisation der kommunalen Führungsinformation,
in: Städteforschung und Städtestatistik, hrsg. vom Verband Deutscher-Städtestatistiker, o. Jg., Heft 2, S. 9 42, hier S. 21 f. und 27 ff.
62
Vgl. Heinrich Reinermann, Informations-Management in der öffentlichen Verwaltung Missverstandene Delegation von
Führungsverantwortung, in: Wirtschaftliches Informations-Management in der öffentlichen Hand, hrsg. von Heinrich Reinermann
und Hans Brinckmann, München 1984, S. 923, hier S. 14.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Die Kommunalverwaltung als
informationsverarbeitender Betrieb
Seite 14
Der Einsatz von Informationsmanagementkonzepten ermöglicht eine integrative Sicht auf die
Informationsverarbeitungsprozesse der Organisation und die Vermeidung von Insellösungen.
63
Dadurch entsteht eine konsolidierte und integrierte Informationsbasis über alle Ämter und Be-
hörden hinweg. Eine solche Integration der Informationsressourcen schafft die Voraussetzung
für die Restrukturierung der Verwaltungsorganisation auf Basis integrierter, kundenorientierter
Prozesse in relativ kleine, überschaubare Einheiten wie sie von New-Public-Management-
Ansätzen gefordert werden.
64
Die Integration von Informationen gehört zu den wesentlichen Forderungen des Informations-
managements.
65
Das Informationsmanagement kann auf verschiedenen Ebenen für den Aufbau
einer integrierten Datenbasis sorgen, die Informationssammlungen nicht nur einzelnen Anwen-
dungen isoliert zur Verfügung stellt, sondern von möglichst allen vorhandenen Informations-
systemen nutzbar ist. Im Rahmen des Informationsmanagements erfolgt eine permanente Kon-
trolle der sich im Einsatz bendlichen Anwendungssysteme in Hinblick auf die effektive
Aufgabenerfüllung. Sollte ein System den Anforderungen nicht mehr genügen, ndet entweder
eine Anpassung oder ein Austausch statt. Neue auf dem Markt bendliche und noch nicht einge-
setzte Lösungen werden auf ihre Einsatzmöglichkeiten innerhalb der Anwendungsarchitektur
der Verwaltung hin geprüft. Schließlich unterstützt ein eigenes Informationssystem für die orga-
nisationelle Informationsverarbeitung das Management und die Verwaltung der Informations-
verarbeitung in der Organisation. Eine solche organisationsweit konsolidierte Datenarchitektur
gestattet den wirtschaftlichen Aufbau und Betrieb integrierter Informationssysteme.
66
Die Integration der Informationen erfordert allgemeine und von allen beteiligten Organisationen
getragene Spezikationen für die gesamte Organisation. Außerdem muss in allen Organi-
sationen Planung, Einführung und Einsatz der IuK einem Managementprozess unterworfen
werden.
67
Nur so sind ein behördenweiter Austausch und die Integration von Informations-
ressourcen realisierbar.
68
63
Vgl. Lothar Beyer, Informationsmanagement und öffentliche Verwaltung, Wiesbaden 1992, S. 235.
64
Vgl. Heinrich Reinermann, Anforderungen an die Informationstechnik: Gestaltung aus Sicht der Neuen Verwaltungskonzepte,
a.a.O., hier S. 386.
65
Vgl. Helmut Krcmar, Informationsmanagement, a.a.O., S. 49.
66
Vgl. Erich Ortner, Informationsmanagement, in: Informatik Spektrum, Bd. 14, 1991, S. 315327, hier S. 315 und 24 f.
67
Vgl. Lothar Beyer, Informationsmanagement und öffentliche Verwaltung, a.a.O., S. 159 f.
68
Vgl. Uwe Kassner, Informationsaustausch zwischen öffentlichen Verwaltungen in: Herausforderungen eines globalen Informations-
verbundes für die Informatik, hrsg. von Friedbert Huber-Wäschle, Peter Widmeyer und Helmut Schauer, Berlin u. a. 1995, S. 9299,
hier S. 92 f.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Integrierte Anwendungssysteme in
der Kommunalverwaltung
Seite 15
Z
WEITES
K
APITEL
Integrierte Anwendungssysteme in der
Kommunalverwaltung
A.
Moderne IuK-Techniken
I.
Integrierte Systeme zur Unterstützung der Geschäftsprozesse
Gerade in Zeiten, in denen die Systemlandschaft durch Erweiterungen, Migrationen und Erneu-
erungen sich den immer schneller ändernden Anforderungen an die Geschäftsprozesse anpassen
muss, rückt die Anwendungs- und Systemintegration immer mehr in den Fokus der technologi-
schen und betriebswirtschaftlichen Betrachtung.
69
Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung
trifft dies auch in immer höherem Maße auf den öffentlichen Sektor zu.
Die Softwarelandschaft vieler Verwaltungen ist geprägt durch zahlreiche Insellösungen. Die
einzelnen, meist historisch gewachsenen Systeme gestatten keine einheitliche Sicht auf die Ge-
schäftsprozesse. Anwendungen können überhaupt nicht oder nur über umständliche Schnitt-
stellen miteinander kommunizieren.
70
Daten sind nicht einheitlich in allen Anwendungen ver-
fügbar oder müssen mehrfach eingegeben werden. Sowohl die Verwaltungs- als auch die IT-
Kosten steigen, die Integration zusätzlicher Anwendungen erfordert einen unverhältnismäßig
hohen Aufwand und die vorhandenen Ressourcen werden nicht optimal genutzt.
71
Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, sind Softwarelösungen gefragt, die durchgehende
Prozessketten abbilden können. Integrierte Standardlösungen, wie beispielsweise »SAP R/ 3 for
Public Sector« erfreuen sich in letzter Zeit im öffentlichen Sektor immer größerer Beliebtheit.
72
Obwohl die Anwendungsintegration durch die Einführung von ERP-Systemen in den letzten
Jahren große Fortschritte gemacht hat, ist auch in Zukunft nicht davon auszugehen, dass alle
Geschäftsprozesse durch ein einziges System abgedeckt werden können. Verwaltungsspe-
zische Anforderungen müssen durch spezielle Lösungen ergänzt werden. Vielmehr wachsen
ERP-Systeme in die Rolle einer Kernanwendung hinein. Ergänzend zu diesen Systemen werden
Einzelanwendungen für bestimmte Anforderungen erhalten bleiben (Abbildung 3). Um die
69
Vgl. Thomas Winkeler, Ernst Raupach und Lothar Westphal, EAI Enterprise Application Integration, hrsg. von PwC Deutsche
Revision, Frankfurt 2000, S. 7 f.
70
Vgl. Lothar Ulschmid, IT-Strategien für die öffentliche Verwaltung, a.a.O., S. V.
71
Vgl. Thomas Winkeler, Ernst Raupach und Lothar Westphal, EAI Enterprise Application Integration, a.a.O., S. 13.
72
Vgl. Kurt Promberger, Norbert Schlager-Weidinger und Markus Traxl, Verwaltungsmodernisierung durch Enterprise Resource
Planning Systeme, Wien und Graz 2003, S. 39.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Integrierte Anwendungssysteme in
der Kommunalverwaltung
Seite 16
Integration dieser Systeme in relativ standardisierter Form zu ermöglichen, werden Middle-
wareprodukte eingesetzt.
73
ERP-System
Data W
areho
use
CR
M
...
Fachanwendungen
Inte
rne
t
Abbildung 3: Das ERP-System als Kernanwendung
Quelle:
In Anlehnung an Thomas Winkeler, Ernst Raupach und Lothar Westphal, EAI Enterprise Application Integration, hrsg. von
PwC Deutsche Revision, Frankfurt 2000, S. 14.
1.
ERP-Systeme als ganzheitlicher Lösungsansatz
Unter Enterprise Resource Planning (ERP) werden funktionsübergreifende Softwarelösun-
gen verstanden, die den organisatorischen Ablauf einer Organisation unterstützen. Aufgabe ist
die Integration aller wesentlichen Funktionen der Administration, Disposition und Steuerung zu
einem geschlossenen Gesamtsystem.
74
Sie bestehen aus verschiedenen Modulen, wie z. B.
Rechnungswesen, Controlling, Personal etc., die auf eine gemeinsame Datenbasis zugreifen.
75
ERP-Systeme bilden die gesamte Organisation mit seiner Aufbau- und Ablauforganisation ab.
Während andere Softwareprodukte funktional orientiert sind, arbeiten moderne ERP-
Programme prozessorientiert. Mit Hilfe der Kombination einzelner Module ist es möglich, auf
kundenindividuelle Prozessketten einzugehen und ein weitgehend maßgeschneidertes System zu
schaffen. Durch Customizing
76
können ERP-Systeme an die individuellen Bedürfnisse einzelner
Kommunalverwaltungen angepasst werden.
77
. Darüber hinaus verfügen ERP-Systeme in der
Regel über standardisierte Schnittstellen für individuelle Erweiterungen.
78
Die Implementierung einer ERP-Lösung hat in der Praxis oft auch eine Um- bzw. Neugestaltung
der Verwaltungs- und Geschäftsprozesse zur Folge. Ein umfangreiches Business Process
73
Vgl. Thomas Winkeler, Ernst Raupach und Lothar Westphal, EAI Enterprise Application Integration, a.a.O., S. 13 f.
74
Vgl. Thomas Schmidt, Unterlagen zur Veranstaltung Betriebliche Informationsverarbeitung, Flensburg 2003, S. 1.
75
Vgl. Peter Mertens u. a., Grundzüge der Wirtschaftsinformatik, 8. Aufl., hrsg. von Peter Mertens, Heidelberg 2004, S. 32, sowie
Thomas Schmidt, Unterlagen zur Veranstaltung Betriebliche Informationsverarbeitung, a.a.O., S. 1.
76
Im Administrationsbereich der Software können verschiedene Parameter eingestellt werden, ohne dass eine Veränderung des
Quellprogramms stattfinden muss.
77
Vgl. Kurt Promberger, Norbert Schlager-Weidinger und Markus Traxl, Verwaltungsmodernisierung durch Enterprise Resource
Planning Systeme, a.a.O., S. 39.
78
Vgl. Peter Mertens u. a., Grundzüge der Wirtschaftsinformatik, a.a.O., S. 32.
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Integrierte Anwendungssysteme in
der Kommunalverwaltung
Seite 17
Reengineering ermöglicht es, die Prozesse innerhalb einer Verwaltung so zu gestalten, dass die-
se in einem ERP-System abgebildet werden können. Nur wenn die Prozesse innerhalb einer
Verwaltung klar deniert und analysiert werden, ist es möglich, diese informationstechnisch
umzusetzen. Dadurch können die Funktionalitäten, die ein solches ERP-System besitzt, erfolg-
reich und efzient eingesetzt werden. Durch die Abhängigkeit der öffentlichen Verwaltungen
von
politisch
vorgegebenen
Rahmenbedingungen
können
strategische
Um-
strukturierungsmaßnahmen oft nicht in dem Maße durchgeführt werden, wie sie unter betriebs-
wirtschaftlichen Gesichtspunkten notwendig wären. Im Vergleich zu privatwirtschaftlichen Un-
ternehmen, die auf veränderte Rahmenbedingungen relativ rasch reagieren können, gestaltet
sich die Entscheidungsndung im öffentlichen Bereich durch Richtlinien und Verordnungen
ungleich schwieriger.
79
Im Gegensatz zu Individuallösungen ist das Risiko bei Einführung einer Standardsoftware über-
schaubar und somit kalkulierbar. Standardlösungen werden laufend an die sich ändernden
Rahmenbedingungen angepasst und binden somit kein qualiziertes Personal im IT-Bereich.
Aufgrund der größeren Erfahrung der Anbieter von Standardsoftware ist das angebotene System
meist von besserer Qualität und weniger fehleranfällig. Hauptkritikpunkt bei ERP-Systemen
sind die hohen Beratungskosten, die oftmals die Lizenzgebühren für die Software um das vier-
fache übersteigen. Bei der Einführung von Standardanwendungen müssen oftmals beträchtliche
Anpassungen vorgenommen werden, um die Software an die Anforderungen einer Organisation
anzugleichen.
80
In den letzten Jahren haben immer mehr öffentliche Verwaltungen ERP-Systeme eingeführt.
Viele davon setzen auf den Marktführer SAP
81
, darunter nicht nur große Städte wie etwa die
freien Hansestädte Bremen und Hamburg, sondern auch ein Vielzahl kleinerer Städte und
Kommunen
82
, wie z. B. die Städte Wolfsburg, Dreieich oder Wiesloch, die Gemeinden Eningen
oder Massenbachhausen oder der Lahn-Dill-Kreis.
83
Der Hauptgrund für den Einsatz von ERP-
Systemen ist oftmals der Integrationsaspekt. Daten sind in allen Modulen einheitlich verfügbar
und verwaltungsindividuelle Systeme können über standardisierte Schnittstellen angebunden
werden. Aus diesem Grund setzt auch die Stadt Wolfsburg auf eine SAP-Lösung. Darüber hin-
79
Vgl. Kurt Promberger, Norbert Schlager-Weidinger und Markus Traxl, Verwaltungsmodernisierung durch Enterprise Resource
Planning Systeme, a.a.O., S. 13 ff.
80
Vgl. ebenda, a.a.O., S. 20 ff.
81
SAP hat lt. einer Studie der Unternehmensberatung Mummert + Partner im Bereich der Kommunalverwaltungen einen Marktanteil
von 23 Prozent, nur Individualentwicklungen sind noch weiter verbreitet. (Mummert + Partner, Hamburg 2000).
82
Vgl. Informationen zu SAP for Public Sector auf der Homepage von SAP Deutschland, www.mysap. com, 25.05.2004, Walldorf 2004.
83
Stadt Wolfsburg: Niedersachen, 122.000 Einwohner; Stadt Dreieich: Hessen, 40.000 Einwohner; Stadt Wiesloch: Kreisstadt in
Baden-Würtemberg, 26.000 Einwohnern; Gemeinde Eningen: Baden-Württemberg, 10.500 Einwohner; Gemeinde
Massenbachhausen: Baden-Württemberg, 4.000 Einwohner; Lahn-Dill-Kreis: Hessen, 263.000 Einwohner (Quelle: Statistisches
Bundesamt Deutschland, Gemeindeverzeichnis, Stand 31.12.2002).
Integrierte Informations- und Kommunikations-
technologien in der Kommunalverwaltung
Integrierte Anwendungssysteme in
der Kommunalverwaltung
Seite 18
aus kommen kommunale Softwarelösungen wie Kraftfahrzeugzulassungen, Bußgeldverfahren
und Einwohnerwesen zum Einsatz, die auf die Datenbasis des ERP-Systems zugreifen.
84
2.
Middleware-orientierte Ansätze
Kommunalverwaltungen besitzen heterogene IuK-Landschaften. Nahezu jedes Amt setzt
mehrere eigenständige Fachanwendungen ein und verfügt über unterschiedliche Datenbank-
systeme. Der Einsatz von Dokumentenmanagement-, Workow Management- und Groupware-
Systemen gewinnt zunehmend bei der Vorgangs- und Gruppenarbeit der Kommunen an Bedeu-
tung, selbst Data-Warehouse-Systeme erfreuen sich in größeren Städten zunehmender Beliebt-
heit. Ein isolierter Einsatz dieser Systeme nutzt deren Potenzial aber nicht vollständig aus.
Synergien entfalten sich nur, wenn die Anwendungen untereinander kommunizieren, Daten aus-
tauschen, Aufgaben gemeinsam bearbeiten etc. Dazu bedarf es einer IuK, die die Kluft zwischen
den einzelnen Systemen überbrückt.
Als Middleware bezeichnet man Dienste, die die verschiedenen Komponenten der IuK auf
Basis standardisierter Schnittstellen und Protokolle verbinden und sie auf einer informations-
und kommunikationstechnischen Ebene integrieren.
85
Dabei werden mit Hilfe von Middleware-
Technologien Grenzen von Betriebssystemen, Kommunikationsnetzen und Programmier-
sprachen etc. überwunden. Das Leistungsspektrum von Middlewareprodukten erstreckt sich im
Wesentlichen auf die Integration auf Datenebene. Da durch den Einsatz von Middleware-
Technologien die Heterogenität und Verteilung der IuK vor den Anwendern verborgen bleibt,
gewinnen diese den Eindruck, dass ein einziges System alle Dienste bereitstellt.
86
Es existiert
eine Vielzahl von Mechanismen, um die Übertragung von Informationen zwischen verschie-
denen Systemen und Anwendungen zu realisieren. Im Folgenden sollen die häugsten Katego-
rien näher erläutert werden:
87
-
Datenzugriffsorientierte Middleware
-
Funktionsaufruforientierte Middleware
-
Nachrichtenorientierte Middleware
-
Transaktionsorientierte Middleware
-
Objektorientierte Middleware
84
Vgl. o.V., SAP Customer Success Story Public Sector: Stadt Wolfsburg, SAP Deutschland, Walldorf 2004.
85
Vgl. Hubert Österle, Integration Schlüssel zur Informationsgesellschaft, in: Middleware, hrsg. von Hubert Österle, Rainer Riehm
und Petra Vogler, Braunschweig und Wiesbaden 1996, S. 123, hier S. 21.
86
Vgl. Heinrich Reinermann, Anforderungen an die Informationstechnik, Gestaltung aus Sicht der Neuen Verwaltungskonzepte,
a.a.O., hier S. 390, sowie Manfred Soeffky, Middleware, in: Lexikon der Wirtschaftsinformatik, 3. Aufl., hrsg. von Peter Mertens
u. a., Berlin u. a. 1997, S. 264.
87
Vgl. Wolfgang Keller, Enterprise Application Integration: Erfahrungen aus der Praxis, 1. Aufl., Heidelberg 2002, S. 85, sowie
Thomas Winkeler, Ernst Raupach und Lothar Westphal, EAI Enterprise Application Integration, hrsg. von PwC Deutsche
Revision, Frankfurt 2000, S. 15 f.
Ende der Leseprobe aus 117 Seiten
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Details
- Arbeit zitieren
- , 2004, Integrierte Informations- und Kommunikationstechnologien in Kommunalverwaltungen, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/223423
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