ID 8202
Hirte, Nadine: Corporate Governance bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten
Hamburg: Diplomica GmbH, 2004
Zugl.: Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder), Diplomarbeit, 2004
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Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2004
Printed in Germany
II
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis... V
Tabellenverzeichnis...VI
Abkürzungsverzeichnis ... VII
1. Einleitung... 1
2. Öffentlich-rechtliche
Kreditinstitute
als
Teil
des
deutschen
Bankensystems ... 2
2.1. Abgrenzung und Aufbau des deutschen Bankensystems ... 2
2.2. Sparkassensektor als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe ... 3
2.3. Sparkassen als lokale Ebene des Sparkassensektors ... 4
2.3.1. Merkmale ... 4
2.3.2. Rechtliche Rahmenbedingungen ... 6
2.3.3. Organisatorischer Aufbau ... 8
2.3.4. Eigentumsverhältnisse ... 8
2.4. Effizienz (und Effektivität) von Sparkassen... 9
3. Bedeutung der Corporate Governance für Sparkassen ... 11
3.1. Begriff und Gegenstand... 12
3.2. Ökonomische Erklärungsansätze als Grundlage der Soll-Konzeption
für effiziente Governance-Strukturen von Sparkassen... 15
3.2.1. Analyseobjekt Sparkasse im ökonomischen Kontext... 16
3.2.1.1. Mehrstufige Prinzipal-Agenten-Beziehung... 16
3.2.1.2. Zusammenwirken
der
ökonomischen
Erklärungsansätze... 18
III
3.2.2. Prinzipal-Agenten-Beziehungen als Ausgangspunkt der Soll-
Konzeption... 20
3.2.2.1. Informationen ... 20
3.2.2.2. Kontrollen... 21
3.2.3. Verhaltenssteuerung durch Verfügungsrechte... 23
3.2.4. Einflussfaktor Transaktionskosten... 25
3.2.5. Zusammenfassung der Analyse-Aspekte... 26
4. Erarbeitung von Empfehlungen für effiziente Governance-Strukturen
von Sparkassen... 26
4.1. Einfluss der Bürger als originäre Prinzipale... 27
4.1.1. Möglichkeiten und Anreize zur Kontrolle ihrer Vertreter ... 27
4.1.2. Verbesserung des Informationsangebots ... 28
4.2. Gewährträger (Politiker) als Vertreter der Bürger... 29
4.2.1. Zielsetzung der Sparkasse... 29
4.2.2. Verfügungsrechte der Gewährträgerkörperschaft... 32
4.2.3. Ziele der Politiker ... 33
4.3. Externe
Kontrollmechanismen
zur
Disziplinierung
der
Geschäftsführung... 36
4.3.1. Märkte... 36
4.3.1.1. Kontrollpotenzial ... 36
4.3.1.2. Diskussion der Privatisierung... 37
4.3.2. Institutionalisierte Kontrollen ... 38
4.3.2.1. Möglichkeiten der Staatsaufsicht... 38
4.3.2.2. Jahresabschlusses als Rechenschaft der
Geschäftstätigkeit ... 39
4.4. Kontrollorgan der Sparkasse ... 40
4.4.1. Zusammensetzung und Aufgaben... 40
4.4.2. VWR im Spannungsverhältnis ... 42
4.4.3. Empfehlungen zur Verbesserung der Kontrolltätigkeit ... 45
IV
4.5. Beziehung des Geschäftsführungs- und Überwachungsorgans... 46
4.5.1. Enge Verzahnung der Aufgaben... 46
4.5.2. Problem des politischen Einflusses ... 47
4.6. Geschäftsführungsorgan der Sparkasse ... 49
4.6.1. Aufbau und Kompetenzen ... 49
4.6.2. Interessen des Vorstands... 50
4.6.3. Empfehlungen für eine optimale Geschäftsführung ... 52
4.7. Zusammenfassung der Empfehlungen... 54
5. Kodifizierung der Empfehlungen... 55
6. Abschlussbemerkungen ... 57
Anhang ...58
Literaturverzeichnis...69
V
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1:
Mehrstufige PA-Beziehungen in öffentlichen Unternehmen ... 17
Abb. 2:
Das deutsche Bankensystem... 58
Abb. 3:
Aufbau des Sparkassenwesens ... 60
Abb. 4:
Sparkassen-Finanzgruppe (Stand: 31.12.2002) ... 61
Abb. 5:
Rechtsform öffentlicher Betriebe ... 62
Abb. 6:
Mögliche Ursachen für die Schieflage einer Sparkasse ... 63
Abb. 7:
Balanced Scorecard mit öffentlichem Auftrag ... 68
VI
Tabellenverzeichnis
Tab. 1:
Geschäftsvolumen deutscher Kreditinstitute (Dezember 2003)... 59
Tab. 2:
Ausgewählte Corporate Governance-Definitionen ... 64
Tab. 3:
Unterscheidungsmerkmale Unternehmensverfassung Corporate
Governance... 65
Tab. 4:
Verteilung der Verfügungsrechte in Sparkassen ... 66
Tab. 5:
Die Wirkung marktlicher Kontrollmechanismen auf das Verhalten der
Vorstände... 67
Tab. 6:
Die Wirkung institutioneller Kontrollmechanismen auf das Verhalten
der Vorstände... 67
VII
Abkürzungsverzeichnis
Abb.
Abbildung
AG
Aktiengesellschaft bzw. Die Aktiengesellschaft (Zeitschrift)
akt.
aktualisierte
Art.
Artikel
Aufl.
Auflage
BaFin
Bundesanstalt für die Finanzdienstleistungsaufsicht
BbgSpkG
Brandenburgisches Sparkassengesetz
BdB
Bundesverband deutscher Banken
bearb.
bearbeitete
bspw.
beispielsweise
bzw.
beziehungsweise
DBW
Die Betriebswirtschaft (Fachzeitschrift)
d.h.
das heißt
Diss.
Dissertation
DSGV
Deutscher Sparkassen- und Giroverband e.V., Bonn
ebd.
ebenda
erw.
erweiterte
f.
folgende
ff.
fortfolgende
GG
Grundgesetz
H.
Heft
Habil.
Habilitation
HGB
Handelsgesetzbuch
hrsg.
herausgegeben
Hrsg.
Herausgeber
HWB
Handwörterbuch
i.d.R.
in der Regel
IDW
Institut der Wirtschaftsprüfer
i.e.S.
im engeren Sinn
i.S.
im Sinn
IWF
Internationaler Währungsfond
JA
Jahresabschluss
VIII
Jg.
Jahrgang
JoF
The Journal of Finance (Zeitschrift)
KWG
Kreditwesengesetz
n.h.M.
nach herrschender Meinung
No.
Number
Nr.
Nummer
PA
Prinzipal-Agent
s.
siehe
S.
Seite
S-Finanzgruppe
Sparkassen-Finanzgruppe
sog.
sogenannte/n
SpkG
Sparkassengesetz des Landes
Tab.
Tabelle
TAK
Transaktionskosten
u.a.
unter anderem, und andere
überarb.
überarbeitete
u.d.T.
unter dem Titel
Univ.
Universität
usw.
und so weiter
Vgl.
Vergleiche
Vol.
Volume
VWR
Verwaltungsrat
WISU
Das Wirtschaftsstudium (Zeitschrift)
WPg
Die Wirtschaftsprüfung
z.B.
zum Beispiel
ZBB
Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft
ZfB
Zeitschrift für Betriebswirtschaft
zfbf
Schmalenbachs Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung
ZfgK
Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen
ZögU
Zeitschrift
für
öffentliche
und
gemeinwirtschaftliche
Unternehmen
z.T.
zum Teil
zugl.
zugleich
1
1.
Einleitung
Seit Jahren wird die Privatisierung öffentlich-rechtlicher Unternehmen durchgeführt und
gefordert. Auch der Bankenmarkt befindet sich im Umbruch. Erst kürzlich war die
Privatisierung der Sparkasse Stralsund ein heiß diskutiertes Thema. Es besteht die
Annahme, dass private Unternehmen effizienter sind als öffentliche Unternehmen.
Somit erhofft man sich mit Hilfe der Privatisierung Effizienzgewinne. Die Effizienz von
Unternehmen wird aktuell unter dem Begriff Corporate Governance diskutiert. Dabei
werden die aus der Trennung von Eigentum und Unternehmensführung resultierenden
Probleme untersucht. Interne Strukturen sowie externe Einflüsse finden Beachtung.
In Deutschland gibt es verschiedene Corporate Governance-Gesetze sowie Corporate
Governance-Kodizes.
Diese
beziehen
sich
jedoch
auf
börsennotierte
Aktiengesellschaften. Teilweise wird ein Corporate Governance-Kodex für öffentlich-
rechtliche Kreditinstitute in Erwägung gezogen.
1
In der Diplomarbeit steht die
Sparkasse als öffentlich-rechtliches Kreditinstitut und Basis der Sparkassen-
Finanzgruppe im Fokus. Die Leitung, Organisation und Kontrolle der Sparkasse wird
im Hinblick auf Defizite untersucht. Für die identifizierten Schwachpunkte werden
Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt.
Sparkassen erfüllen einen öffentlichen Auftrag, d.h. sie nehmen Funktionen der
Daseinsvorsorge wahr. Dafür arbeiten sie eng mit ihrer Kommune zusammen. Der
politische Einfluss auf die Arbeit der Sparkasse wird immer wieder kritisiert. Oft wird
die Privatisierung gefordert. Es wird gesagt, dass die Interessen der Vorstände und die
Interessen der eigentlichen Eigentümer (Bürger) auseinander gehen können, wenn die
Geschäftstätigkeit politisch beeinflusst wird.
2
Im Rahmen der Analyse wird u.a. der
Einfluss der Politik untersucht und die sich daraus für die Erfüllung des öffentlichen
Auftrags ergebenden Konsequenzen.
Die Arbeit besteht aus 6 Teilen. Im 2. Teil werden die öffentlich-rechtlichen
Kreditinstitute insbesondere die Sparkassen näher charakterisiert. Aufgrund der
Effizienzdiskussion werden dann die Corporate Governance-Aspekte auf die Situation
der Sparkassen bezogen, definiert. Mit Hilfe verschiedener ökonomischer Theorien
werden sodann optimale Aspekte für die Strukturen der Sparkassen herausgestellt. Der
1
Vgl. Eigendorf/Schwaldt (2003).
2
Schwerpunkt der Ausführungen liegt im 4. Teil. Dort werden die gegebenen
Beziehungen und Strukturen der Sparkasse mit Hilfe der ökonomischen Theorien
analysiert. Basierend darauf werden Lösungsvorschläge für identifizierte Probleme
herausgestellt. Der vorletzte Teil bildet die Diskussion der bestmöglichen Verankerung
der Empfehlungen. Mit abschließenden Bemerkungen wird die Arbeit beendet.
2.
Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute als Teil des deutschen Bankensystems
Einführend sollen die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute als Teil des deutschen
Bankensystems und als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe dargestellt werden. Die
Sparkassen, als Basis der Sparkassen-Finanzgruppe, stehen im Mittelpunkt der
Diplomarbeit. In Vorbereitung auf die Diskussion der Unternehmensführung und
kontrolle, sprich CG, werden besondere Charakteristika, rechtliche Gegebenheiten, der
Aufbau sowie die Eigentumsverhältnisse von Sparkassen erläutert. Die immer wieder in
der Diskussion stehende Effizienz von Sparkassen und die Relevanz effizienter Arbeit
führen zum Problem der Corporate Governance über.
2.1.
Abgrenzung und Aufbau des deutschen Bankensystems
Wesentliche
Elemente
marktwirtschaftlicher
Bankensysteme
3
sind
die
Zentralnotenbanken und die Geschäftsbanken. Erstgenannte verfolgen als
Monopolbetriebe gesamtwirtschaftliche Ziele und sind für die Funktionsfähigkeit des
Kreditwesens insgesamt verantwortlich. Letztgenannte stehen im Wettbewerb und
orientieren
sich
an
einzelwirtschaftlichen
Zielen.
Maßgebliches
Unterscheidungskriterium für die Geschäftsbanken ist der Umfang der von ihnen
angebotenen Bankdienstleistungen. Daher wird eine Einteilung in Universal- und
Spezialbanken vorgenommen.
4
Im deutschen Bankensystem dominieren die
Universalbanken.
5
Der deutsche Universalbankensektor wird auch als ,,Drei-Säulen-Modell" bezeichnet.
6
Die drei Säulen sind die privaten Kreditbanken, die Genossenschaftsbanken und die
2
Vgl. BdB (2003), S. 24.
3
Als Bankensystem soll die Gruppierung der Finanzinstitute nach sachlichen Ordnungsgesichtspunkten
(Funktionen, Geschäfte) verstanden werden. Vgl. Hein (2001), S. 231; s. Anhang Abb. 2: Das
deutsche Bankensystem
.
4
Universalbanken betreiben sämtliche Kreditgeschäfte. Spezialbanken bieten bestimmte Segmente von
Bankdienstleistungen an und ergänzen sich in Ihrem Angebot. Vgl. Güde (2001), S. 2067 f.
5
Vgl. Güde (2001), S. 2068; Klein (1998), S. 62.
6
Vgl. Drost/Dohmen (2004), S. 17.
3
öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute (sog. Sparkassensektor). Diese Gruppen stehen in
einem intensiven Wettbewerb.
7
Die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute haben
gemessen an ihrer Bilanzsumme eine starke Marktstellung.
8
Der Vollständigkeit halber
sei erwähnt, dass öffentlich-rechtliche Institute auch im Spezialbankensektor
vorzufinden sind.
9
Die Institute des Sparkassensektors sind die überregional tätige DekaBank Deutsche
Girozentrale, die regional tätigen Landesbanken sowie die lokal tätigen Sparkassen. Sie
arbeiten mit unterschiedlichen Kompetenzen aufgabenteilig zusammen.
10
Der
Sparkassensektor sowie weitere Unternehmen bilden die Sparkassenorganisation (S-
Finanzgruppe).
11
2.2.
Sparkassensektor als Teil der Sparkassen-Finanzgruppe
Die Sparkassenorganisation bietet eine breite Produktpalette an Finanzdienstleistungen
für alle Kunden und in allen Regionen an.
12
Der Verbund hat den
verfassungsrechtlichen
Gestaltungsauftrag
der
öffentlichen
Hand.
Im
marktwirtschaftlichen Wettbewerb soll er die Daseinsvorsorge wahrnehmen und
ausgewogene wirtschaftliche Entwicklungschancen in allen Regionen ermöglichen.
13
Für die (vertikale)
Arbeitsteilung im Verbund ist das Subsidiaritätsprinzip
charakteristisch.
14
Die Unternehmen und Institute arbeiten jeweils auf speziellen
Geschäftsfeldern und kooperieren untereinander.
15
Die Sparkassenorganisation ist hierarchisch aufgebaut. Die Willensbildung erfolgt
jedoch nicht von oben. Die Basis bilden die dezentral organisierten und lokal
agierenden Sparkassen. Sie und ihre Gewährträger sind auf der regionalen Ebene
Mitglieder des regionalen Sparkassen- und Giroverbands.
16
Der Verband berät die
Sparkassen, vertritt ihre Interessen überregional und führt Prüfungen durch.
17
7
Vgl. Berndt (2001), S. 8; DSGV (2000), S. 2.
8
S. Anhang Tab. 1: Geschäftsvolumen deutscher Kreditinstitute.
9
Vgl. Klein (2003b), S. 28.
10
Vgl. Klein (2003a), S. 116; s. Anhang Abb. 3: Der Aufbau des Sparkassenwesens.
11
Vgl. Klein (2003a), S. 114; Klein (2003b), S. 17; s. Anhang Abb. 4:
Die Sparkassen-Finanzgruppe
.
12
Vgl. Berndt (2001), S. 5 f.
13
Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959.
14
Subsidiaritätsprinzip: Das was die Sparkasse vor Ort nicht anbieten kann, stellen die anderen Institute
und Unternehmen der S-Finanzgruppe zur Verfügung. Vgl. Berndt (2001), S. 6.
15
Vgl. Donges u.a. (2001), S. 10.
16
Vgl. Langschied (1993), S. 10; § 2
IV
BbgSpkG
.
17
Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959.
4
2.3.
Sparkassen als lokale Ebene des Sparkassensektors
2.3.1. Merkmale
Sparkassen sind öffentliche Unternehmen. Öffentliche Unternehmen sind
Wirtschaftseinheiten, die sich ganz oder überwiegend im Eigentum der
Gebietskörperschaft (Staat, Gemeinde) befinden und auf deren Leitung die öffentliche
Hand maßgeblichen Einfluss hat.
18
Sparkassen sind Anstalten des öffentlichen Rechts.
Sie sind rechtlich, organisatorisch und wirtschaftlich selbständig.
19
Als Anstalt des
öffentlichen Rechts müssen sie einen Anstalts- bzw. Gewährträger haben.
20
Da
Sparkassen Kommunalunternehmen sind
21
, sind das die Kommunen.
22
Bis zum Jahre 2005
23
haftet der Gewährträger unbegrenzt für Verbindlichkeiten der
Sparkasse und übernimmt jeden Verlust, der das Sparkassen-Eigenkapital übersteigt.
Gewährleistet wird das durch die Gewährträgerhaftung
24
und Anstaltslast
25
. Hinter der
Sparkasse steht sozusagen das gesamte Vermögen der Kommune.
26
Diese verfügt über
unendliche Ressourcen, da sie zur Sicherung ihres Haushalts Steuern und Abgaben
erheben kann.
27
Daher werden Sparkassen als nicht konkursfähig bezeichnet.
28
Jedoch
auch die Kommunen können in Finanznöte gelangen.
29
Allerdings treten neben die Haftungsverpflichtungen der Gewährträger die
Sparkassenstützungsfonds der S-Finanzgruppe. Diese können aushelfen bevor die
18
Vgl. Jung (2002), S. 109; s. Anhang Abb. 5: Rechtsform öffentlicher Betriebe.
19
Vgl. Schlierbach (2003), S. 58.
20
Vgl. Schlierbach (2003), S. 41 f.; § 1 BbgSpkG.
21
Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 156.
22
Vgl. Schlierbach (2003), S. 41 f.; Unter Kommune werden die öffentlich-rechtlichen Körperschaften,
wie Gemeinden, Städte, Kreise und Zweckverbände verstanden. Vgl. Güde (2001), S. 2071; Klein
(1998), S. 85; Schindler/Neuberger (2000), S. 7; § 1
I
BbgSpkG
.
23
2005 wird die Gewährträgerhaftung aufgehoben und die Anstaltslast durch eine Eigentümer-
beziehung nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen ersetzt. Das wurde 2001 von den Bundes- und
Landesgesetzgebern mit der Europäischen Kommission vereinbart. Vgl. Sablotny (2002), S. 2250 f.
Der öffentliche Eigentümer haftet dann auf die Höhe seiner Einlage begrenzt. BdB (2002), S. 39.
24
Die Gewährträgerhaftung besteht im Außenverhältnis, d.h. sie bezieht sich auf die Rechtsbeziehung
zwischen der Sparkasse und ihren Gläubigern. Vgl. Michler (2001), S. 173; § 3
I
BbgSpkG
; Sie ist in
der Praxis nie in Anspruch genommen worden. Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.
25
Die Anstaltslast besteht im Innenverhältnis, d.h. zwischen der Sparkasse und ihrem Gewährträger.
Vgl. Michler (2001), S. 173; Der Gewährträger hat die Anstalt zur Aufgabenerfüllung mit den nötigen
finanziellen Mitteln auszustatten. Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.; Er muss für die fortwährende
Funktionsfähigkeit sorgen und die wirtschaftliche Basis sichern. Vgl. Rehm (1989), S. 259; § 3
II
BbgSpkG
.
26
Vgl. Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber (2000), S. 33.
27
Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089 ff.
28
Vgl. Kronberger Kreis (2001), S. 15; Siekmann (1995), S. 54 ff.
29
Vgl. Burmeister (1989), S. 240 f.; BdB (2003), S. 20; Habeck (2001), S. 113.
5
Gewährträgerhaftung in Anspruch genommen wird. Mit dieser Sicherung wird aus
eigener Kraft Vorsorge geschaffen.
30
Die Stützungsfonds bleiben auch nach dem
Wegfall der Gewährträgerhaftung bestehen und wurden für die Zeit danach reformiert.
31
Die Haftungsverpflichtungen des Gewährträgers lassen die Bindung der Sparkasse an
die Kommune erkennen. Andere Charakteristika der kommunalen Bindung sind bspw.
das ausschließliche Recht kommunaler Körperschaften zur Errichtung von Sparkassen
sowie das Recht des Gewährträgers die Geschäfte einzuschränken. Ein weiteres
Merkmal ist das Regionalprinzip. Danach stimmt das Geschäftsgebiet der Sparkasse mit
dem Gebiet des Gewährträgers überein. Für die Sparkasseninstitute bedeutet das, dass
sie überschneidungslos nebeneinander stehen und nicht in Konkurrenz treten.
32
Dieses
Prinzip soll das Interesse der Sparkasse an der wirtschaftlichen Entwicklung des
Gewährträgergebietes sichern und ihr Engagement dort bündeln.
33
Sparkassen sind Instrumente ihrer Kommunen. Mit ihnen betätigen sich die Kommunen
wirtschaftlich und versuchen wirtschafts- sowie strukturpolitische Ziele zu erreichen.
34
Diese Bedeutung spiegelt sich in der öffentlichen Aufgabe wider. Der öffentliche
Zweck ist die Daseinsgrundlage der Sparkasse.
35
Die als ,,öffentlicher Auftrag"
bezeichneten Aufgaben orientieren sich am Prinzip der Gemeinnützigkeit.
36
Gemeinnützigkeit wird als die allgemeine Verpflichtung der Sparkassen auf das Wohl
ihres Gewährträgergebietes verstanden.
37
Der Begriff ist unbestimmt. Er ist zeitbezogen,
vielschichtig und Wandlungen unterworfen. Gemeinnützigkeit bedeutet v.a. die
Unterordnung des Gewinnstrebens unter die öffentliche Zielsetzung. Zudem sind
Überschüsse, die nicht für die Eigenkapitalbildung benötigt werden, ausschließlich für
gemeinnützige Zwecke zu verwenden.
38
Für welche Zwecke die Gewinnausschüttung
dienen soll, konkretisiert der Gewährträger.
39
Da die Stärkung des Eigenkapitals
30
Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1959 f.
31
Vgl. o.V. (2003), S. 21.
32
Vgl. Hoppenstedt (2001), S. 1955; Klein (2003b), S. 48; Donges u.a. (2001), S. 10; Siekmann (1995),
S. 39; Schindler/Neuberger (2000), S. 7; § 5
I
BbgSpkG
.
33
Vgl. Berndt (2001), S. 7; Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 113.
34
Vgl. Eichhorn (1985), S. 183; Donges u.a. (2001), S. 25; Schlierbach (2003), S. 63.
35
Vgl. Schlierbach (2003), S. 37; Siekmann (1995), S. 24.
36
Vgl. Schlierbach (2003), S. 119.
37
Vgl. Klein (2003b), S. 44.
38
Vgl. Schlierbach (2003), S. 60 ff.; Ausschüttungen sind erst zulässig, wenn die Rücklagen einen
bestimmten Anteil an den Gesamteinlagen erreicht haben. Vorrang hat die Stärkung der
Eigenkapitalbasis. Vgl. Geiger (1989), S. 1479; § 27 BbgSpkG.
39
Vgl. Schindler/Neuberger (2000), S. 9; Hoppenstedt (2001), S. 1961.
6
vorrangig ist, bestimmt der Landesgesetzgeber ab welcher Höhe Ausschüttungen an den
Gewährträger vorgenommen werden können.
40
Für Sparkassen ist die Gewinnerzielung
für die Eigenkapitalbildung notwendig. Die Kapitalzuführung von außen ist
ausgeschlossen.
41
Aus bundesrechtlicher Sicht hängt davon der mögliche Umfang ihrer
Geschäftstätigkeit ab.
42
Sparkassen wurden im 19. Jahrhundert gegründet, um das Angebot der privaten Banken
zu ergänzen. Der Zweck war die Ersparnisbildung ärmerer Bevölkerungsschichten zu
fördern.
43
Trotz Erfüllung des öffentlichen Auftrags hat sich ihr Geschäftsfeld im Laufe
der Zeit dem der privaten Banken angepasst.
44
Sie sind im Wettbewerb stehende
Wirtschaftsunternehmen.
45
Auch wenn sie aufgrund ihrer Rechtsform und in
Verbindung mit ihren öffentlichen Aufgaben Teil der öffentlichen, kommunalen
Verwaltung
sind,
haben
sie
keine
obrigkeitliche
Zwangsgewalt.
46
Die
Leistungsbeziehungen zu ihren Kunden sind überwiegend privatrechtlich.
47
2.3.2. Rechtliche Rahmenbedingungen
Es existieren keine bundeseinheitlichen Spezialgesetze für Sparkassen. Das
Sparkassenrecht ist vorrangig ,,föderalistisch". Die Basis bilden die Sparkassengesetze
(SpkG) sowie Sparkassenverordnungen der Bundesländer. Daneben gilt die
bundeseinheitliche Gesetzgebung für Kreditinstitute.
48
N.h.M. liegt die Zuständigkeit
des Bundes im wirtschaftlichen Bereich der Geschäftspolitik und wichtigen
organisatorischen Grundfragen, weil er die Stellung der Sparkassen als Institutionen des
Bankwesens festlegt. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder liegt in der Organisation
und Verwaltung, weil die Sparkassen als Institutionen der mittelbaren Staatsverwaltung
40
Vgl. Geiger (1989), S. 1479; § 27
III
BbgSpkG
; Es sind auch Spenden an den eigenen Träger möglich.
Vgl. Schlierbach (2003), S. 274.
41
Vgl. Burmeister (1989), S. 230; Hoppenstedt (2001), S. 1961; Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 116 f.;
Das Vermögen der Sparkasse und das der Kommune wird klar unterschieden. Vgl. Brandt (1993), S.
54; Klein (2003b), S. 40.
42
Vgl. Lutter (1991), S. 21; Trosky (1996), S. 63; Wenn Kreditinstitute ihre Geschäftstätigkeit
ausweiten wollen, brauchen sie aufgrund gesetzlicher Bestimmungen zusätzliches Eigenkapital. Vgl.
Trosky
(1996), S. 63.
43
Vgl. Frischmuth (1995), S. 48.
44
Vgl. Burmeister (1989), S. 240 f.; Klein (1998), S. 86; Donges u.a. (2001), S. 7.
45
Vgl. Schlierbach (2003), S. 40, 21; Siekmann (1995), S. 17; § 2
I
BbgSpkG
.
46
Vgl. Schlierbach (2003), S. 59.
47
Vgl. Klein (2003a), S. 135; Siekmann (1995), S. 17.
48
Vgl. Langschied (1993), S. 8.
7
betroffen sind.
49
Nach Art. 28
II
GG
besteht für Sparkassen die Garantie der kommunalen
Selbstverwaltung.
50
Sparkassen nehmen rechtlich und wirtschaftlich selbständig am Marktgeschehen teil,
wobei sie den uneingeschränkten Gesetzen des Marktes unterliegen. In dieser Hinsicht
haben sie in Konkurrenz zu privaten Banken weder besondere Vorteile noch
Möglichkeiten zu besonderer Machtausübung.
51
Es gilt u.a. das bürgerliche Recht, das
Handelsrecht sowie das Wettbewerbs- und Steuerrecht.
52
Der Bund hat ebenfalls
Gesetzgebungskompetenz bezüglich dem allgemeinen Recht für Kreditinstitute
(KWG).
53
Das KWG differenziert nicht zwischen einzelnen Bankengruppen. Deshalb
werden Sparkassen nicht besonders behandelt.
54
Die Vorschriften des KWG sind
übergeordnetes Bundesrecht. Somit kann das Landessparkassenrecht nichts
abweichendes regeln.
55
Das Sparkassenrecht stellt gegenüber dem allgemeinen Bundesrecht des Kreditwesens
ein Landessonderrecht dar. Die sachliche Grundlage des Sparkassenrechts liegt im
allgemeinen öffentlichen Fürsorgegedanken der Kommune. Dadurch haben die SpkG
der Bundesländer inhaltliche Entsprechungen.
56
In Anlehnung an das SpkG erlässt der
Gewährträger die Satzung der Sparkasse. Diese regelt die Rechtsverhältnisse der
Sparkasse.
57
Das eröffnet dem Gewährträger Einflussmöglichkeiten und die
Durchsetzung von Zielen. Hierbei ist die Übertragung von Aufgaben möglich. Daher
besteht an dieser Stelle eine Verknüpfung der hoheitlichen und wirtschaftlichen
Tätigkeit. Die Organisation der Sparkassen ist im SpkG detailliert geregelt.
58
Sie lässt
49
Vgl. Klein (2003a), S. 119; Klein (2003b), S. 39; In den SpkG sind die Rechtsform, Beziehung zum
Gewährträger, die Organe, Rechnungslegung, Staatsaufsicht der Länder, Verbandswesen,
Aufgabenstellung, innere Organisation, sparkassenspezifisches Geschäftsrecht u.a. kodifiziert. Vgl.
Geiger
(1989), S. 1477; Hoppenstedt (2001), S. 1960.
50
Vgl. Burmeister (1989), S. 230.
51
Vgl. Rehm (1989), S. 266.
52
Vgl. Siekmann (1995), S. 17.
53
Vgl. Sablotny (2002), S. 2251; Siekmann (1995), S. 17; Das KWG und dessen Begleitvorschriften
regeln u.a. die Bankenaufsicht, die Mindestanforderungen an das Betreiben von Kreditinstituten und
das Prüfungswesen. Vgl. Klein (2003b), S. 39.
54
Eine Ausnahme bildet § 40
I
Nr. 1 KWG
, der den Schutz des Firmenzusatzes ,,Sparkasse" definiert.
Vgl. Klein (2003b), S. 39.
55
Vgl. Schlierbach (2003), S. 73.
56
Vgl. Schlierbach (2003), S. 21.
57
Vgl. Frischmuth (1995), S. 9; Donges u.a. (2001), S. 10; Schlierbach (2003), S. 34; § 4
I, III
BbgSpkG
;
Die Verbände der Sparkassen haben sog. Mustersatzungen geschaffen, die einer Vereinheitlichung der
einzelnen Satzungen dienen sollen. Vgl. Trosky (1996), S. 64; § 4
II
BbgSpkG
.
58
Vgl. Siekmann (1995), S. 21; § 6 21 BbgSpkG.
8
der Kommune dennoch gewisse Freiheiten bei der Ausgestaltung der inneren
Organisation.
59
2.3.3. Organisatorischer Aufbau
Der Aufbau der Sparkasse orientiert sich weitestgehend an dem einer AG.
60
Die
Hauptversammlung konnte mangels vorhandener Aktionäre nicht übernommen
werden.
61
Die Sparkasse wird von einem geschäftsführenden Organ (Vorstand) in
eigener Verantwortung geleitet. Dessen Geschäftsführung wird von einem
Aufsichtsorgan (VWR) überwacht.
62
Aufgrund der Aufsichtsfunktion ist er mit dem
Aufsichtsrat einer AG vergleichbar.
63
Der VWR hat allerdings weitergehende
Kompetenzen.
Durch
Mitwirkungsmöglichkeiten
kann
er
die
Geschäftsführungskompetenz des Vorstands begrenzen. Anders gesagt, bestehen
Unterschiede in der Stellung der Organe zueinander. In einer AG stehen sie
gleichrangig nebeneinander. Somit sind die Aufsichtsorgane begrenzt vergleichbar.
64
Bei beiden Organen der Sparkasse hat der Gewährträger Einfluss auf die Besetzung.
65
Die Personalvertretung zählt nicht zu den Organen der Sparkasse. Das stößt auf
verfassungsrechtliche Bedenken. Da die Sparkasse ein öffentliches Unternehmen mit
einem öffentlich-rechtlichen Träger ist, muss eine ununterbrochene Legitimationskette
vom Volk zu den Organen gewährleistet sein. (Art. 20
II
GG
)
66
2.3.4. Eigentumsverhältnisse
Anteilseigner der Sparkasse ist der Gewährträger, d.h. die Kommune.
67
Es ist
umstritten, ob der Gewährträger Eigentumsrechte hat. Verneint wird dies mit der
Erklärung, dass die Sparkasse ihr Eigenkapital selbst erwirtschaftet und im Grundsatz
nicht von der Kommune mit Kapital ausgestattet wurde bzw. wird. Damit die Sparkasse
die Gewinne jedoch zur Eigenkapitalbildung thesaurieren konnte bzw. kann, hat der
Gewährträger auf Gewinnausschüttung verzichtet. Insofern werden dem Gewährträger
59
Vgl. Fabry (2002), S. 11; Rehm (1989), S. 262; Schmidt (1980), S. 1106.
60
Vgl. Geiger (1979), S. 401; Schmidt (1980), S. 1106.
61
Vgl. Schmidt (1980), S. 1106.
62
Vgl. Fabry (2002), S. 11; Mühlenkamp (1994), S. 25 f.; Rüfner (1989), S. 11; § 7 BbgSpkG.
63
Vgl. Geiger (1989), S. 1478.
64
Vgl. Rehm (1989), S. 261.
65
Vgl. Mühlenkamp (1999), S. 231.
66
Vgl. Schlierbach (2003), S. 157, 170.
67
Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089; Köhne/Tebroke (1995), S. 314.
9
Eigentumsrechte anerkannt.
68
Das erwirtschaftete Eigenkapital gehört aber der
Sparkasse selbst und ist zweckgebunden. Im Endeffekt gehört die Sparkasse der
Allgemeinheit, die einen Anspruch auf die Erfüllung des öffentlichen Auftrags und die
Daseinsvorsorge hat.
69
Nach Art. 20
II
GG
sind sie als ,,Quasi-Eigentümer" zu sehen.
70
Der Gewährträger hat dennoch Eigentümerverpflichtungen, aufgrund der
Haftungszusagen.
71
Auch hinter diesen Verpflichtungen sind wiederum die Bürger, in
ihrer Rolle als Steuerzahler, zu sehen. Hier zeigt sich ebenfalls, dass sie zumindest
indirekt einem Anteilseigner gleichgestellt werden können.
72
Es wird deutlich, dass
hinter der Kommune immer die Bürger zu sehen sind, die Rechte auf die
Daseinsvorsorge haben und Pflichten aufgrund ihrer Stellung als Steuerzahler. Die
Bürger werden durch die kommunalen Politiker vertreten.
73
Die obigen Ausführungen lassen erkennen, warum die Kommune wohl nicht als Eigner,
sondern als Träger der Sparkasse bezeichnet wird.
74
Der finanzielle Vorteil den die
Sparkasse erwirtschaftet, müsste für den Gewährträger ebenso wie für die Bürger
bedeutend sein. Der sog. finanzielle Vorteil wird in der Fachsprache mit Effizienz
bezeichnet und ist die Gegenüberstellung von Aufwand und Ertrag.
75
2.4.
Effizienz (und Effektivität) von Sparkassen
Es besteht die Vorstellung, dass private Unternehmen im Allgemeinen effizienter
arbeiten als öffentliche Unternehmen. Von daher werden durch Überführung in die
private Rechtsform Effizienzgewinne erwartet.
76
Im Speziellen sind private Banken,
laut Untersuchungen des IWF 2003, effizienter als Sparkassen.
77
Es muss jedoch beachtet werden, dass die Daseinsgrundlage der Sparkasse der
öffentliche Auftrag ist, den es zu erfüllen gilt. Aus diesem Blickwinkel ist die
Effektivität relevant. Die Effektivität misst, ob die Sparkasse die ihr gestellten
Aufgaben erfüllt hat. Aufgrund sozialer, politischer, technologischer und
68
Vgl. Schindler/Neuberger (2000), S. 46.
69
Vgl. Brandt (1993), S. 55.
70
Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1092.
71
Vgl. Trosky (1996), S. 82 f.
72
Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1089.
73
Vgl. Köhne/Tebroke (1995), S. 314; Trosky (1996), S. 83.
74
Vgl. Klein (2003b), S. 40.
75
Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 53 ff., 58.
76
Vgl. Stauss (1983), S. 278.
77
Vgl. BdB (2003), S. 24.
10
wirtschaftlicher Veränderungen, muss der öffentliche Auftrag überprüft und angepasst
werden.
78
Der finanzielle Effizienzbegriff kann um gemeinwirtschaftliche Aspekte
erweitert werden. In der Literatur des öffentlichen Sektors wird Effizienz dann als die
Gegenüberstellung von Input und Output einer Handlung oder eines Prozesses
verstanden. Diese Art der Effizienz ist durch ihre gemeinwirtschaftlichen Bestandteile
schwer zu messen.
79
Die Erfüllung des öffentlichen Auftrags bedeutet auch, dass Aufgaben übernommen
werden, die nicht kostendeckend sind.
80
Die Notwendigkeit des öffentlichen Auftrags
wird immer wieder in Frage gestellt.
81
Das Problem ist, dass Sparkassen mögliche
Ineffizienzen durch den öffentlichen Auftrag rechtfertigen können.
82
Als Ursachen für
Schieflagen bei Sparkassen werden dagegen Mängel in der Person der
Vorstandsmitglieder, der Unternehmenskonzeption und organisation und der Führung
des operativen Geschäfts genannt.
83
Ineffizienz bzw. Kapitalverschwendung wird in der
Privatwirtschaft unter dem Begriff CG diskutiert.
84
Dabei geht es um die Frage, wie ein
Unternehmen geführt werden sollte und welches die beste Struktur ist, um der
Kapitalverschwendung entgegenzuwirken
.
Der Erfolg eines Unternehmens hängt von
der Funktionsweise der Leitungsorgane, ihrer Zusammenarbeit und der Kontrolle ihres
Verhaltens ab. Führen, leiten und kontrollieren sind die wesentlichen Aspekte bei der
Untersuchung der CG.
85
Seinen Ursprung hat das Thema im angelsächsischen
Sprachraum. Im Fokus stehen börsennotierte Unternehmen.
86
CG kann aber auch auf
öffentliche Unternehmen angewendet werden.
87
Im nächsten Teil soll das für den Fall
der Sparkasse getan werden, da die Effizienz der Sparkassen-Institute an Bedeutung
gewinnt.
Ein Grund für den Bedeutungsgewinn ist der Strukturwandel im Bankengewerbe.
78
Vgl. Klaus (1989), S. 78 f.
79
Vgl. Cronauge/Westermann (2003), S. 53 ff., 58.
80
Vgl. Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 116.
81
Vgl. BdB (2002), S. 40; Brunner/Kühl (2002), S. 1091; Donges u.a. (2001), S. 29 ff.
82
Vgl. Jöhnk/Zimmermann (2002), S. 116; Sinn (1997), S. 98.
83
Vgl. Köhne/Tebroke (1995), S. 316; Sinn (1997), S. 97; s. Anhang Abb. 6: Mögliche Ursachen für die
Schieflage einer Sparkasse
.
84
Vgl. Nippa (2002), S. 24; Nippel (2000), S. 221; Theisen (2003), S. 460.
85
Vgl. Assmann (1995), S. 289; Berrar (2001), S. 19; IDW (2002), S. 10; Nippa (2002), S. 3; Prigge
(1999), S. 148; Püttner (1989), S. 19; Rosen (2001), S. 283; Rechkemmer (2003), S. 3; Siekmann
(1995), S. 5.
86
Vgl. Nippa (2002), S. 19; Siekmann (1995), S. 1 f.
87
Vgl. Schuhen (2002), S. 86; Turnbull, S. 6.
11
Dieser umfasst den technischen Fortschritt, insbesondere in der Informations- und
Kommunikationstechnik. Die Globalisierung führt zu erhöhter Markttransparenz sowie
zur Wettbewerbsintensivierung. Zudem verändert sich das Verhalten der Bankkunden
nachhaltig. Banken müssen in immer kürzeren Zeiträumen auf Veränderungen
reagieren. Folglich erwachsen neue Chancen aber auch neue Risiken für Sparkassen.
88
Zum anderen müssen Sparkassen aufgrund des Wegfalls der Staatshaftung für mehr
Transparenz und Information sorgen.
89
Theoretisch besteht auch für sie nach dem Jahr
2005 das Risiko der Insolvenz. Praktisch werden jedoch die Sicherungssysteme der S-
Finanzgruppe für die Zeit danach reformiert.
3.
Bedeutung der Corporate Governance für Sparkassen
Das
Interesse
an
CG
wurde
in
Deutschland
aufgrund
spektakulärer
Unternehmenszusammenbrüche bzw. -schieflagen gesteigert.
90
Die infolgedessen
entstandenen Gesetze und Kodizes beziehen sich größtenteils auf AGs.
91
Sparkassen
sind öffentlich-rechtliche Anstalten. Ihre Rechtsgrundlage sind die jeweiligen SpkG
bzw. die darauf beruhenden Satzungen. Von daher sind die CG-Gesetze und CG-
Kodizes nicht anwendbar.
Die Grundproblematik liegt in der Trennung von Kapital und Unternehmensleitung.
Dadurch entstehen Interessenkonflikte. Werden die Interessenkonflikte nicht gelöst,
entstehen Effizienzverluste.
92
Eine solche Trennung findet im Prinzip auch in
Sparkassen statt. Somit ist die Grundproblematik dieselbe. Der Begriff und Gegenstand
der CG werden im folgenden auf Sparkassen bezogen definiert. Anschließend wird mit
Hilfe grundlegender ökonomischer Theorien eine Soll-Konzeption für effiziente CG-
Strukturen in Sparkassen entwickelt.
88
Vgl. BdB (2002), S. 27 f.; Berndt (2001), S. 9 f.; Donges u.a. (2001), S. 15, 19.
89
Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1094.
90
Vgl. IWD (2002), S. 12; Schuhen (2002), S. 86; So bspw. die Phillip Holzmann AG und die
Bankgesellschaft Berlin. Vgl. Berrar (2001), S. 22.
91
Vgl. Brunner/Kühl (2002), S. 1090; Kirchner (2002), S. 106 f.; In Deutschland haben dieses Thema
verschiedene privatwirtschaftliche Initiativen und regierungsamtlich eingesetzte Kommissionen sowie
der Gesetzgeber aufgegriffen. 4 Initiativen: Frankfurter Initiative (2000): Grundsatzkommission
Corporate Governance, Berliner Initiativkreis (2000): German Code of Corporate Governance,
Regierungskommission
(2001): Corporate Governance, Regierungskommission (2002): Deutscher
Corporate Governance-Kodex; Gesetze: KonTraG (1998), TransPuG (2002); Vgl. Theisen (2003), S.
441 f., 446 ff.
92
Vgl. IDW (2002), S. 9; Hausmann u.a. (2001), S. 215; Estrin (1998), S. 12.
Ende der Leseprobe aus 88 Seiten
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Details
- Arbeit zitieren
- , 2004, Corporate Governance bei öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/223422
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