ID 5251
Liebig, Lars: Belastungs- und Lenkungswirkungen der ökologischen Steuerreform in
Deutschland: Eine empirische Analyse / Lars Liebig - Hamburg: Diplomica GmbH, 2002
Zugl.: Köln, Universität, Diplom, 2002
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Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2002
Printed in Germany
III
Inhaltsverzeichnis
Verzeichnis der Abbildungen... V
Verzeichnis der Tabellen...VI
Verzeichnis der Abkürzungen... VI
Kapitel 1: Einleitung... 1
Kapitel 2: Motivation für den Einstieg in die Ökologische Steuerreform und
Grundlagen der Umsetzung... 3
Kapitel 3: Gesetzliche Ausgestaltung der Ökologischen Steuerreform... 8
3.1 Steuersätze und Steueraufkommen... 8
3.2 Verwendung des Steueraufkommens... 10
3.3 Sonderregelungen innerhalb der Ökologischen Steuerreform... 11
Kapitel 4: Konkret erwartete Wirkungen der Ökologischen Steuerreform... 15
4.1 Erwartete Umwelteffekte... 15
4.2 Erwartete Beschäftigungseffekte... 16
4.3 Auswirkungen auf die Verteilung der Einkommen... 18
4.4 Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung... 19
Kapitel 5: Energieverbrauch und CO
2
-Emissionen in Deutschland... 20
5.1 Energieverbrauch im historischen Rückblick... 20
5.1.1 Primär- und Endenergieverbrauch seit 1979... 20
5.1.2 Energieerzeugung in Deutschland seit 1990... 22
5.1.3 Endenergieverbrauch nach Wirtschaftssektoren seit 1990... 24
5.1.3.1 Endenergieverbrauch im Verkehrssektor... 24
5.1.3.2 Endenergieverbrauch im Haushaltssektor... 26
5.1.3.3 Endenergieverbrauch in den übrigen Sektoren... 27
5.2 CO
2
-Emissionen im historischen Rückblick... 28
Kapitel 6: Einflussfaktoren auf Energieverbrauch und CO
2
-Emissionen... 31
6.1 Einflussfaktoren auf die Höhe des Energieverbrauchs... 31
6.1.1 Allgemein wirkende Einflussfaktoren... 32
6.1.1.1 Einfluss des Wirtschaftswachstums... 32
6.1.1.2 Einfluss der demografischen Entwicklung... 34
IV
6.1.2 Energieträgerabhängig wirkende Einflussfaktoren... 34
6.1.2.1 Einfluss von Witterungsbedingungen... 34
6.1.2.2 Einfluss von Energieträgermarktpreisen... 40
6.2 Einflussfaktoren auf die Höhe der CO
2
-Emissionen...42
6.3 Zusammenfassung des sechsten Kapitels... 45
Kapitel 7: Auswirkungen der Ökologischen Steuerreform
auf den Verkehrssektor... 47
7.1 Entwicklung der CO
2
-Emissionen des Verkehrssektors... 48
7.2 Analyse ausgewählter Bereiche des Verkehrswesens... 50
7.2.1 Personen- und Güterstraßenverkehr... 50
7.2.1.1 Einfluss des Kraftstoffpreises auf die Kfz-Bestandsentwicklung... 54
7.2.1.2 Einfluss des Kraftstoffpreises auf die spezifischen Fahrleistungen... 62
7.2.1.3 Einfluss des Preises auf den Kraftstoffverbrauch... 66
7.2.1.4 Einfluss des Kraftstoffpreises auf den technischen Fortschritt... 69
7.2.2 Personen- und Güterschienenverkehr... 75
7.2.3 Nationaler und internationaler Luftverkehr... 84
7.3 Wirkungen der Ökologischen Steuerreform in ausgewählten Bereichen des
Verkehrswesens... 88
Kapitel 8: Auswirkungen des Marktanreizprogramms im Rahmen der
Ökologischen Steuerreform... 93
Kapitel 9: Kritische Würdigung der Ökologischen Steuerreform... 97
9.1 Kritische Würdigung aus Sicht der Theorie...97
9.2 Kritische Würdigung aus Sicht der Politik... 99
Anhang A: Angaben zum Güterverkehr in Deutschland... 108
Anhang B: Angaben zum Personenverkehr in Deutschland... 110
Anhang C: Verbrauchsrechnung deutscher Diesel- und Otto-Kfz... 118
Anhang D: Bevölkerungs-, Einkommens- und Preisniveauentwicklung... 123
Anhang E: CO
2
-Emissionen des Verkehrssektors... 124
Literaturverzeichnis... 125
V
Verzeichnis der Abbildungen
Abbildung 1: Entwicklung der Rentenversicherungsbeiträge... 11
Abbildung 2: Entwicklung von Primär- und Endenergieverbrauch... 21
Abbildung 3: Struktur der Stromerzeugung in Deutschland... 23
Abbildung 4: Endenergieverbrauch im Verkehrssektor... 25
Abbildung 5: Endenergieverbrauch privater Haushalte... 26
Abbildung 6: Sektorale Veränderungen im Energieverbrauch seit 1990... 28
Abbildung 7: Tatsächliche, energiebedingte CO
2
-Emissionen und sektorale
Emissionsveränderungen gegenüber 1990... 29
Abbildung 8: Entwicklung des realen BIP und der Energieintensität... 33
Abbildung 9: Jahresmitteltemperaturen vs. Primärenergieverbrauch... 35
Abbildung 10: Jahresmitteltemperatur und Preis- und Verbrauchsentwicklung
von leichtem Heizöl in Westdeutschland seit 1979... 36
Abbildung 11: Entwicklung von PEV und CO
2
-Emissionen... 43
Abbildung 12: Mögliche Einflussfaktoren auf PEV und CO
2
-Emissionen... 46
Abbildung 13: Entwicklung der CO
2
-Emissionen des Verkehrssektors... 48
Abbildung 14: Struktur der verkehrsbedingten CO
2
-Gesamtemissionen... 49
Abbildung 15: Kraftstoffpreis vs. Lkw- und Zugmaschinenbestand... 55
Abbildung 16: Kraftstoffpreis vs. Diesel- und Ottomotor-Pkw-Bestand... 57
Abbildung 17: Anteile des Diesel-Pkw-Segments vs. Kraftstoffpreise... 58
Abbildung 18: Entwicklung der Kfz-Steuersätze... 60
Abbildung 19: Fahrleistungen deutscher Lkw und Zugmaschinen... 62
Abbildung 20: Fahrleistung von Ottomotor-Pkw vs. Preisentwicklung... 64
Abbildung 21: Fahrleistung von Diesel-Pkw vs. Preisentwicklung... 66
Abbildung 22: Mittlerer Jahreskraftstoffverbrauch von Lkw und Zugmaschinen... 67
Abbildung 23: Mittlerer Pkw-Jahreskraftstoffverbrauch... 68
Abbildung 24: Marktgewichteter Verbrauch vs. NEFZ-Verbrauch... 70
Abbildung 25: Durchschnittsverbrauch von Otto- und Diesel-Pkw... 72
Abbildung 26: Pkw-Fahrleistungen vs. Pkw-Jahresverbrauch... 73
Abbildung 27: Struktur des deutschen Personenverkehrs... 75
Abbildung 28: Personenverkehrsleistung und -verkehrsaufkommen... 76
Abbildung 29: Durchschnittliche Fahrtweite im Personenverkehr... 77
VI
Abbildung 30: Entwicklung des Verkehrsaufkommens im ÖPNV... 79
Abbildung 31: Entwicklung der Verkehrsleistung im ÖPNV... 80
Abbildung 32: Variable Fahrtkosten Bahn vs. Personenkraftwagen... 81
Abbildung 33: Güterverkehrsleistung und -verkehrsaufkommen... 83
Abbildung 34: Verkehrsleistung und -aufkommen in der Luftfahrt... 85
Abbildung 35: Kraftstoffverbrauch absolut nach Kfz-Typen... 89
Abbildung 36: Entwicklung der installierten Sonnenkollektorfläche... 95
Abbildung 37: CO
2
-Steuer nach Energiegehalt und Wirkungsgrad... 98
Abbildung 38: Struktur des deutschen Steuersystems... 100
Verzeichnis der Tabellen
Tabelle 1: Entwicklung der Steuersätze... 9
Tabelle 2: Geschätztes Steueraufkommen... 10
Tabelle 3: Verwendung des Steueraufkommens... 10
Verzeichnis der Abkürzungen
BGS
Bundesgrenzschutz
BGW
Bundesverband der Gas- und Wasserwirtschaft
BIP
Bruttoinlandsprodukt
BMF
Bundesministerium
der
Finanzen
BMU
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit
bspw.
beispielsweise
bzw.
beziehungsweise
CO
2
Kohlendioxyd
DIW
Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung
EEG
Erneuerbare-Energien-Gesetz
EEV
Endenergieverbrauch
GHD
Gewerbe,
Handel,
Dienstleistungen
VII
GuD
Gas
und
Dampfturbinen
Kfz
Kraftfahrzeug
kWh
Kilowattstunde
KWK
Kraft-Wärme-Kopplung
Lkw
Lastkraftwagen
LV
nationaler
Luftverkehr
MIV
motorisierter
Individualverkehr
MW
Megawatt
MWV
Mineralölwirtschaftsverband
NEFZ
Neuer
Europäischer
Fahrzyklus
ÖPNV
öffentlicher
Personennahverkehr
ÖPV
öffentlicher
Personenverkehr
ÖStR
Ökologische
Steuerreform
PEV
Primärenergieverbrauch
Pkw
Personenkraftwagen
ppm
parts
per
million
SchFV
Schienenfernverkehr
SchNV
Schienenahverkehr
SKE
Steinkohleneinheiten
StGV
Straßengelegenheitsverkehr
StLV
Straßenlinienverkehr
StrEG
Stromeinspeisungsgesetz
THW
Technisches
Hilfswerk
UBA
Umweltbundesamt
ÜPV
übriger
Personenverkehr
VA
Verkehrsaufkommen
VDA
Verband
der
Automobilindustrie
VL
Verkehrsleistung
1
Kapitel 1: Einleitung
Ziel dieser Arbeit ist es, in Form einer empirischen Betrachtung die Belastungs-
und Lenkungswirkungen, welche von der Ökologischen Steuerreform in der Bun-
desrepublik Deutschland ausgehen, näher zu analysieren. Der Aufbau der Arbeit
vollzieht sich wie folgt.
In Kapitel 2 werden allgemeine Beweggründe angeführt, welche aus politischer
und gesellschaftlicher Sicht den Einstieg in die Ökologische Steuerreform in
Deutschland rechtfertigen. Daneben wird auf die grundlegende Ausgestaltung der
Reform und die mit ihr verbundenen groben Erwartungen eingegangen. Das dritte
Kapitel gibt eine nähere Begriffsdefinition und wendet sich der tiefergreifenden
gesetzlichen Reformausgestaltung zu. Es erfolgt eine Übersicht über die erhobe-
nen Steuersätze sowie die Darstellung der Verwendung des erwarteten Steuerauf-
kommens und die Erläuterung der reformbedingten Sonderregelungen. Das vierte
Kapitel konkretisiert die in Kapitel 2 angeführten Erwartungen, die insbesondere
seitens des Gesetzgebers an die Ökologische Steuerreform gerichtet werden. Im
Rahmen der Arbeit soll der Versuch unternommen werden, die erhofften Re-
formwirkungen auf ihr tatsächliches Eintreten hin zu überprüfen. Da aufgrund des
begrenzten Umfangs der Arbeit jedoch nicht alle gewünschten Effekte detailliert
untersucht werden können, wird sich die Analyse im wesentlichen auf die Veri-
fikation der umweltpolitisch angestrebten Belastungs- und Lenkungswirkungen
beschränken.
Mit dem Verbrauch der meisten Energieträger gehen Emissionen von Kohlen-
dioxyd (CO
2
) einher, welche zu gravierenden Klimaveränderungen führen
können.
1
Das umweltpolitische Lenkungsziel der Ökologischen Steuerreform be-
steht darin, u.a. durch die steuerliche Belastung von Energieträgern diese Umwelt-
beeinträchtigungen zu reduzieren. Das in Kapitel 4 noch näher zu spezifizierende
Ziel einer Steigerung der Umweltqualität wird im Rahmen dieser Arbeit somit
Hauptgegenstand der Betrachtung sein.
Um etwaige reformbedingte Umweltverbesserungen bewerten zu können, wird
zusätzlich der Frage nachgegangen, ob die beobachtbaren Entwicklungen auch als
ökologisch effektiv charakterisiert werden können. Im folgenden soll gelten, dass
eine Steuer ökologisch effektiv wirkt, wenn sie auf jene Wirtschaftsbereiche
1
CO
2
-bedingte Klimaveränderungen sollen im folgenden als Umweltbeeinträchtigung bzw. als
Verringerung der Umweltqualität verstanden werden.
2
ausgerichtet ist, in denen die Umweltschäden aufgrund anthropogenen Handelns
besonders groß sind bzw. eine zunehmende Gefährdung der Umwelt besteht. Das
fünfte Kapitel gibt dahingehend einen historischen Rückblick über die Entwick-
lung des Energieverbrauchs und der mit ihm verbundenen CO
2
-Emissionen in der
Bundesrepublik Deutschland. Mit dieser Darstellung wird erkennbar werden, in
welchen Wirtschaftsbereichen unter ökologischen Gesichtpunkten eine besondere
Dringlichkeit des Staatseingriffs erforderlich ist. Um Veränderungen in der be-
trachteten Höhe des Energieverbrauchs und der CO
2
-Emissionen erklären zu kön-
nen, wird das sechste Kapitel die Wirkung allgemeiner Einflussfaktoren auf diese
Größen behandeln. Mit den gewonnenen Ergebnissen kann der Frage nachgegan-
gen werden, inwieweit neben dem Einfluss des Preises für Energieträger, in den
die Ökologische Steuerreform primär eingreift, auch der Einfluss anderer Fak-
toren berücksichtigt werden muss. Aussagen über reformbedingte Veränderungen
der Umweltqualität müssen somit gegebenenfalls relativiert werden.
Da dem Verkehrssektor aus ökologischer Sicht eine besondere Rolle zu teil wird,
erfolgt im siebten Kapitel eine detaillierte Untersuchung der Reformwirkungen in
diesem Wirtschaftsbereich. Die Methodik baut diesbezüglich überwiegend auf der
Analyse grafischer Darstellungen auf. So werden insbesondere die über einen län-
geren Zeitraum erfassten Verläufe relevanter nachgefragter Mengen an Energie-
trägern den entsprechenden Energieträgerpreisen gegenübergestellt. Mit dieser
Vorgehensweise soll begutachtet werden, in welchen Bereichen des Verkehrswe-
sens preiselastische Reaktionen der Nachfrage zu beobachten sind. Können solche
Bereiche identifiziert werden, so kann der Ökologischen Steuerreform als einer
den Preis beeinflussenden Größe ein Anteil an den beobachtbaren Nachfragereak-
tionen attestiert werden. Im achten Kapitel erfolgt die Untersuchung der Reform-
effekte auf den Bereich der erneuerbaren Energien. Das neunte Kapitel gibt ab-
schließend eine Zusammenfassung der umweltpolitisch bedeutsamen Wirkungen,
welche von der Ökologischen Steuerreform ausgehen und bewertet diese aus theo-
retischer sowie politischer Sicht.
3
Kapitel 2: Motivation für den Einstieg in die Ökologische
Steuerreform und Grundlagen der Umsetzung
Die Ökologische Steuerreform in Deutschland zielt auf die Entschärfung zweier
grundlegender Probleme unserer Gesellschaft ab. Dabei ist das eine Thema von
zunehmend internationaler Bedeutung, das andere von nationaler, wenngleich im
Verhältnis zu anderen Staaten keineswegs einzigartiger Relevanz.
Seit Mitte des achtzehnten Jahrhunderts ist im Zuge einer massiven Bevölke-
rungsentwicklung und des Beginns der Industrialisierung ein eminent hoher und
verstärkt steigender Bedarf an Energie auf der Welt zu beobachten. Die Deckung
dieser Energienachfrage beruht historisch vor allem auf der Nutzung fossiler
Energieressourcen. Dabei hat der Gesamtverbrauch solcher fossiler und meist
dazu erschöpfbarer Ressourcen, wie Kohle und Mineralöl, in den vergangenen
250 Jahren zu einem Anstieg des Kohlendioxyd-Anteils in der Erdatmosphäre von
etwa 31% geführt.
2
Die Naturwissenschaft geht derweil verstärkt davon aus, dass
diese Umweltbelastung in erheblichem Maße ausschlaggebend für den zuneh-
mend beobachtbaren Klimawandel, insbesondere für die steigende Erwärmung
unseres Planeten ist.
3
Das wirtschaftliche Handeln der vergangenen zweieinhalb
Jahrhunderte führt damit zu einem wesentlichen Problem, welches sich in einem
Konflikt zwischen heute und künftig lebenden Generationen manifestiert. So wer-
den zum einen die Klimaveränderungen durch den Ausstoß umweltschädlicher
Treibhausgase wie Kohlendioxyd im allgemeinen nicht sofort spürbar. Die heute
emittierten Mengen entfalten ihre ungewisse und größtenteils negative Wirkung
erfahrungsgemäß erst Jahre später. Zum anderen sind die meisten Energieträger,
aus deren wirtschaftlicher Verwertung Treibhausgase resultieren, von physisch
begrenztem Umfang. Künftige Generationen sind daher nicht nur vermehrt auf re-
generierbare Energiequellen angewiesen, um ihr Überleben und eine fortschreiten-
de Entwicklung zu sichern, sondern auch verstärkten Umweltschädigungen und
damit einer Bedrohung ihrer Gesellschaft ausgesetzt.
Neben dieser inzwischen globalen Gefährdung der Natur kämpft die Bundesre-
publik Deutschland mit einem seit Jahren andauernden nationalen Problem. Eine
durchschnittliche Arbeitslosenquote von etwa zehn Prozent im Verlauf der letzten
zehn Jahre führt zunehmend zu sozialen Spannungen und einer immensen Gefähr-
2
Vgl. BMU/UBA (2001).
3
Ebd.
4
dung des Generationenvertrags durch steigende finanzielle Belastungen in der
Renten- und Sozialversicherung. Als Ursache der Unterbeschäftigung werden ver-
stärkt die Faktorkosten der Arbeit in Deutschland gesehen, welche sich historisch
insbesondere durch steuerliche Abgaben tendenziell erhöhten.
Die Grundidee der Ökologischen Steuerreform ist es, durch eine partielle Umver-
teilung der steuerlichen Last vom Produktionsfaktor Arbeit auf den Faktor Um-
welt
4
zwei wesentliche Ziele gleichzeitig zu verfolgen: eine Reduktion von Um-
weltbelastungen und einen Aufschwung der Beschäftigung. Gemäß einer verant-
wortungsvollen Position gegenüber künftigen Generationen hat sich die Bundes-
republik Deutschland im Rahmen des Kyoto-Protokolls 1997 international dazu
verpflichtet, die in Deutschland anfallenden Emissionen der sechs wichtigsten
Treibhausgase
5
bis zum Jahre 2008 bzw. 2012 gegenüber dem Jahre 1990 um
21% zu reduzieren. National hat sie sich zum Ziel gesetzt, den Ausstoß von Koh-
lendioxid, dem wichtigsten Treibhausgas, gemessen am Anteil an der Gesamt-
menge aller sechs Treibhausgase, bis zum Jahre 2005 um 25% gegenüber 1990 zu
verringern.
6
Zur Erreichung einer Emissionsminderung werden durch die Reform einige fos-
sile Energieträger und elektrischer Strom einer steuerlichen Last unterworfen, um
dem Marktpreis für Energie einen Teil der sozialen Zusatzkosten negativer exter-
ner Effekte der Umweltnutzung anzulasten. Durch die Verteuerung von Energie
soll somit ein Anreiz geboten werden, vorhandene Energieeinsparpotenziale aus-
zuschöpfen, erneuerbare Energien stärker auszubauen sowie energiesparende und
ressourcenschonende Produkte und Produktionsverfahren zu entwickeln und in
breitem Maße anzuwenden. Die durch die Steuer entstehenden Einnahmen des
Fiskus werden dabei fast vollständig für die Senkung der Arbeitnehmer- und Ar-
beitgeberbeiträge zur Rentenversicherung verwendet. Ein geringer Anteil der Ein-
nahmen steht daneben staatlichen Programmen zur Förderung erneuerbarer Ener-
gien zur Verfügung. Insgesamt ist die Reform damit aufkommensneutral ausge-
staltet, da sich die Höhe der staatlichen Gesamteinnahmen nicht verändert.
4
Unter dem Produktionsfaktor Umwelt wird im folgenden insbesondere die Verwertung natürli-
cher Ressourcen verstanden.
5
Laut des Kyoto-Korbes zählen zu den sechs wichtigsten Treibhausgasen neben CO
2
: Methan
(CH
4
), Distickstoffoxid (N
2
O), fluorierte Kohlenwasserstoffe (HFC), Perfluorierte Kohlenwasser-
stoffe (PFC), Schwefelhexafluorid (SF
6
).
6
Vgl. Nationales Klimaschutzprogramm der Bundesregierung.
5
Die synchrone Erreichung des Ziels einer verbesserten Umweltqualität und einer
höheren Beschäftigung wird in diesem Zusammenhang als doppelte Dividende
bezeichnet. Der doppelte Gewinnanteil resultiert sowohl aus den positiven Um-
welteffekten als auch aus einer erhofften Steigerung der Effizienz des bestehenden
Steuersystems.
Durch die Energiebesteuerung soll auf der einen Seite ein Substitutionseffekt
ausgelöst werden, um eine Reduktion von Umweltbelastungen zu erreichen. Zum
anderen soll mit dem erwirtschafteten Steueraufkommen der Umfang bestehender,
verzerrender Steuern abgebaut werden, um so die von der Besteuerung ausge-
lösten Zusatzlasten zu vermindern und die Effizienz des Steuersystems zu erhö-
hen.
7
Als effizienzverlustbringende Besteuerung kann dabei die Besteuerung des
Faktors Arbeit in Form der Lohnnebenkosten gesehen werden. Durch diese Ab-
gabe wird der Bruttoreallohn erhöht und aus Sicht der Unternehmen der Produk-
tionsfaktor Kapital im Gegensatz zu Arbeit relativ verbilligt. Durch den relativen
Mindereinsatz des Faktors Arbeit wird die Arbeitslosigkeit tendenziell erhöht.
Würden die Lohnnebenkosten gesenkt, so führte dies zu einer Reduktion der Ver-
zerrungen und damit zu einer Verbesserung der Arbeitsmarktsituation. Dies jeden-
falls ist die an die Reform gerichtete Hoffnung.
Es ist jedoch alles andere als bewiesen, dass eine doppelte Dividende tatsächlich
aus einer solchen Reform zwingend resultiert. Wäre stets mit einem Effizienzge-
winn und damit letztlich mit einer Steigerung der gesamtgesellschaftlichen Wohl-
fahrt zu rechnen, so könnten theoretisch sämtliche Steuern auf den Faktor Umwelt
verlagert und alle anderen Faktoren, insbesondere der Faktor Arbeit vollkommen
steuerlich entlastet werden.
8
Es liegt jedoch auf der Hand, dass auch die Belastung
des Faktors Umwelt zu gewissen Wohlfahrtsverlusten führen wird. Damit tatsäch-
lich eine doppelte Dividende eintritt, müssten die entstehenden Effizienzverluste
aus der Einführung einer Energie- bzw. Umweltsteuer von den Effizienzgewin-
nen, welche sich aus einer Senkung anderer Steuern ergibt, überkompensiert wer-
den. Es kann angezweifelt werden, dass eine doppelte Dividende in einer derarti-
gen Weise eintreten wird. Im folgenden werden einige Argumente für eine sol-
chen Vorbehalt angeführt.
9
7
Vgl. Kitterer, Wolfgang/ Braun, Stefan (2000), Seite 2.
8
Vgl. Richter, Wolfram; Boeters, Stefan (1998).
9
Zu diesem Absatz vgl. auch: Krebs, Carsten; Reiche, Danyel; Rocholl, Martin (1998), Seite 43
bis 58.
6
Im Rahmen der Ökologischen Steuerreform ist mit einer Senkung der Belastungen
des Faktors Arbeit zunächst eine Senkung der realen Bruttolöhne verbunden.
,,Wenn der Senkung der Lohnabgaben aber höhere Konsumentenpreise infolge
höherer Energiepreise gegenüberstehen, ist die Veränderung des realen Lohn-
satzes prinzipiell nicht eindeutig bestimmt."
10
So kann die Reallohnsenkung hinter
der Senkung der Lohnabgaben zurückbleiben, wenn seitens der Arbeitnehmer auf-
grund eines höheren Preisniveaus der Lebenshaltungskosten deutliche Nominal-
lohnsteigerungen durchgesetzt werden können.
Ein weiterer Grund kann etwa darin gesehen werden, dass sich bei einem fixierten
Steueraufkommensziel eine Lohnsteuer steuertheoretisch äquivalent zu einer all-
gemeinen Verbrauchsteuer verhält und eine solche Steuer mit breiter Bemes-
sungsgrundlage prinzipiell weniger Verzerrungen verursacht als eine spezielle
Steuer auf den Konsum einzelner Güter. Eine derartige spezielle Konsumsteuer
stellt jedoch eine Steuer auf privaten Energieverbrauch dar. Aufgrund ihrer
schmaleren Bemessungsgrundlage ist ein Ausweichen in nicht besteuerten Kon-
sum leichter möglich als bei einer allgemeinen Verbrauchsteuer. Spezielle Ener-
gieverbrauchsteuern gefährden somit die Erreichung des Steueraufkommenziels.
Zumindest aus umweltpolitischer Sicht sollte jedoch die Erreichung des Ziels
positiver Umwelteffekte im Vordergrund stehen. Ein Ausweichen der Energiebe-
steuerung bewirkt allerdings keineswegs zwingend eine Minderung der Umwelt-
belastungen. So muss grundsätzlich die Mobilität der Wirtschaftssubjekte, welche
von einer Besteuerung betroffen werden, Berücksichtigung finden. Private Haus-
halte sind i.a. als immobil zu charakterisieren. Eine Besteuerung des privaten
Energieverbrauchs wirkt sich daher, solange es Ausweichreaktionen gibt, tenden-
ziell positiv auf die Umwelt aus. Wird auf der anderen Seite der Energieverbrauch
mobiler Unternehmen besteuert, so kann dies eine Umweltbeeinträchtigung zur
Folge haben. Bei dem Versuch international mobile Faktoren zu besteuern, ent-
ziehen sich diese dem steuerlichen Zugriff durch Abwanderung, solange es keine
weltweit einheitlichen Bruttomarktpreise für die besteuerten Güter gibt. Bei
Besteuerung von Energie ist dies dann von doppeltem Nachteil, denn es ist zum
einen wenig für die globale Umweltqualität zu gewinnen und zum anderen besteht
durch die Abwanderung energieintensiver Unternehmen eine Erhöhung negativer,
10
Kitterer, Wolfgang/ Braun, Stefan (2000), Seite 2.
7
inländischer Arbeitsmarktwirkungen und damit tendenziell eine Steigerung der
Unterbeschäftigung.
Die relativ knappe Darstellung einiger Argumente für die Ungewissheit über das
tatsächliche Eintreten einer Erhöhung der Beschäftigung und einer simultanen
Steigerung der Umweltqualität aufgrund einer wie in Deutschland umgesetzten
Steuerreform soll hiermit ausreichen. Eine gesamtwirtschaftliche Betrachtung,
welche Antworten auf die Frage nach der Existenz einer doppelten Dividende
gibt, ist im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich. Wie im ersten Kapitel angekün-
digt, wird sich die Abhandlung lediglich auf die Analyse der Erreichung der um-
weltpolitisch angestrebten Lenkungsziele beschränken.
8
Kapitel 3: Gesetzliche Ausgestaltung der Ökologischen
Steuerreform
Die Ökologische Steuerreform in der Bundesrepublik Deutschland erstreckt sich
zunächst auf einen Zeitraum von fünf Jahren. Mit dem Gesetz zur Einführung in
die Ökologische Steuerreform wurde die erste Stufe am 01. April 1999 in Kraft
gesetzt. Mit dem Gesetz zur Fortführung der Ökologischen Steuerreform werden
vier weitere Stufen für die Jahre 2000 bis 2003 konkretisiert. Der Einstieg in die
Reform beinhaltet insbesondere die Einführung einer Stromsteuer sowie eine Än-
derung des Mineralölsteuergesetzes, durch welches auch die steuerliche Behand-
lung des Energieträgers Erdgas näher spezifiziert wird. Daneben sind einige Son-
derregelungen im Gesetz verankert. Generell unterliegt bei einer Steuer die Ver-
wendung des Aufkommens keiner Zweckbindung. Die Absicht, mittels der Ein-
nahmen aus der Ökologischen Steuerreform die Lohnnebenkosten zu senken und
erneuerbare Energien zu fördern, basiert daher lediglich auf einer politischen Ver-
einbarung. Alle bis zum Jahre 2003 umgesetzten Stufen sollen auch nach 2003
weiter gelten, jedoch ist eine Weiterführung der Reform im Sinne einer über das
Jahr 2003 hinausgehenden Erhöhung der Steuersätze bislang nicht beschlossen.
3.1 Steuersätze und Steueraufkommen
Mit dem Inkrafttreten der ersten Stufe wurden alle Kraftstoffe, mit Ausnahme von
Flug- und Schifftreibstoffen
11
, mit einer Mengensteuer von sechs Pfennigen je
Liter belegt. Leichtes Heizöl wurde indes mit vier Pfennigen je Liter, Strom mit
zwei Pfennigen pro Kilowattstunde (kWh) und Erdgas mit 0,32 Pfennigen pro
kWh zusätzlich zu den bereits bestehenden Steuern belastet.
12
Alle übrigen Ener-
gieträger, wie Stein- und Braunkohle, schweres Heizöl oder auch Kernbrennstoffe
wurden durch die erste Stufe der Reform nicht berührt. Das Gesetz zur Fortfüh-
rung der Reform, welches am 11. November 1999 vom Deutschen Bundestag ver-
abschiedet wurde und am 01. Januar 2000 in Kraft trat, sieht jeweils am 01.
Januar jeden Jahres bis zum Jahre 2003 eine Steigerung der Steuersätze auf Strom
um 0,5 Pfennige pro kWh und auf Kraftstoffe um sechs Pfennige je Liter vor. Da-
11
Zu Flugtreibstoffen werden Flugbenzin und Kerosin gezählt. Es wird lediglich privater Flug-
treibstoffverbrauch besteuert in der Höhe wie sonstige Kraftstoffe; geschäftlicher und damit der
überwiegende Verbrauch ist steuerfrei. Als Schiffstreibstoff gilt Dieselkraftstoff.
12
Vgl. Bundesgesetzblatt Jahrgang 1999 Teil I Nr. 14.
9
bei werden ab dem 01. November 2001 schwefelarme Kraftstoffe begünstigt, in-
dem eine zusätzliche Steuer von drei Pfennigen je Liter auf alle Kraftstoffstoffe
mit einem Schwefelgehalt von mehr als 50 ppm (parts per million) anfällt. Ab
dem 01. Januar 2003 wird auch für schwefelarme Kraftstoffe eine zusätzliche
Steuer von drei Pfennigen je Liter erhoben, sofern diese nicht einen Schwefelge-
halt von zehn ppm oder weniger aufweisen und damit zu den schwefelfreien Kraf-
tstoffen gerechnet werden. Die Steuersätze auf schweres Heizöl wurden mit der
zweiten Stufe auf 35 DM pro Tonne vereinheitlicht; der Steuersatz von schwerem
Heizöl zur Wärmeerzeugung stieg damit von 30 auf 35 DM, der zur Stromer-
zeugung sank von 55 auf 35 DM je Tonne.
13
Die übrigen, bereits angesprochenen
Energieträger werden jedoch im Zuge der Fortführung der Ökologischen Steuerre-
form in allen weiteren Stufen nicht belastet. Tabelle 1 stellt die Steuererhöhungen
des Gesetzes zur Einführung in die Ökologische Steuerreform sowie die Erhöhun-
gen in den vier weiteren Stufen des Gesetzes zur Fortführung der Ökologischen
Steuerreform dar.
T
ABELLE
1: E
NTWICKLUNG
D
ER
S
TEUERSÄTZE
Pfennig
pro
Einheit
Bis
31.3.
1999
Ab
1.4.
1999
Ab
1.1.
2000
Ab
1.1.
2001
Ab
1.1.
2002
Ab
1.1.
2003
Steuer
insges.
Benzin
schwefelfrei Pf/l 98 6 6 6 6 6 128
Benzin
schwefelarm Pf/l 98 6 6 6 6 9 131
Benzin
bleifrei
Pf/l 98 6 6 9 9 9 137
Benzin
verbleit
Pf/l 108 6 6 9 9 9 147
Diesel
schwefelfrei Pf/l 62 6 6 6 6 6 92
Diesel
schwefelarm Pf/l 62 6 6 6 6 9 95
Diesel
normal
Pf/l 62 6 6 9 9 9 101
Heizöl
leicht
Pf/l 8 4 0 0 0 0 12
Heizöl schwer (Wärme)
Pf/kg
3,0
0
0,5
0
0
0
3,5
Heizöl schwer (Strom)
Pf/kg
5,5
0
-2
0
0
0
3,5
Erdgas
Pf/kWh
0,36
0,32
0 0 0 0
0,68
Strom (Endenergie)
Pf/kWh
0
2
0,5
0,5
0,5
0,5
4
Quelle: eigene Darstellung nach Meyer, Bettina (1999).
13
Vgl. Bundesgesetzblatt Jahrgang 1999 Teil I Nr. 56.
10
Durch die Ökologische Steuerreform entstehen dem Bund geschätzte, kumulierte
Einnahmen in Höhe von etwa 110 Mrd. DM. Die folgende Übersicht zeigt die
Höhe der Einnahmen in den jeweiligen Stufen der Reform.
T
ABELLE
2: G
ESCHÄTZTES
S
TEUERAUFKOMMEN
(in
Mrd.
DEM)
1999 2000 2001 2002 2003
Erste Stufe der Reform
8,5
12,3
12,3
12,3
12,3
Zweite bis vierte Stufe
-
4,9
10,1
15,6
21,3
Gesamtes
Steueraufkommen
8,5 17,2 22,4 27,9 33,6
Quelle: eigene Darstellung nach Meyer, Bettina (1999).
3.2 Verwendung des Steueraufkommens
Aufgrund ihrer aufkommensneutralen Ausgestaltung dient die Ökologische
Steuerreform der Regierung nicht als zusätzliche Einnahmequelle. So wird das
Steueraufkommen der Reform fast vollständig an die Steuerzahler zurückgegeben.
Dabei dient der größte Teil der Einnahmen der sukzessiven Absenkung der Ren-
tenversicherungsbeiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Ziel ist es, die
Beiträge von ehemals 20,3% auf unter 19% bis zum Jahre 2003 zu senken und auf
diesem Niveau zu stabilisieren. Das Steueraufkommen der Reform soll dabei wie
folgt über den Zeitraum von fünf Jahren zugunsten der gesetzlichen Rentenver-
sicherung verwendet werden.
14
T
ABELLE
3: V
ERWENDUNG
D
ES
S
TEUERAUFKOMMENS
1999 2000 2001 2002 2003
Korrekturgesetz
8,8 14,0 14,3 13,9 13,8
Haushaltssanierungsgesetz - 2,6 8,1
13,3
18,6
Gesamtausgaben (in Mrd. DM)
8,8
16,6
22,4
27,2
32,4
Quelle: eigene Darstellung nach BMU/UBA (2001).
Aufgrund der Einnahmen aus der Reform soll eine Senkung der Rentenversiche-
rungsbeiträge bis einschließlich 2003 gegenüber dem Beitragssatz von 1998 um
0,8% im Jahre 1999, weiteren 0,2% im Jahre 2000 und 2001 und weiteren 0,1
bzw. 0,2% im Jahre 2002 bzw. 2003 möglich sein.
14
Vgl. Meyer, Bettina (1999).
11
A
BBILDUNG
1: E
NTWICKLUNG
D
ER
R
ENTENVERSICHERUNGSBEITRÄGE
17
17,5
18
18,5
19
19,5
20
20,5
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
in Prozent des Bruttolohnes
Quelle: eigene Darstellung nach BMU/UBA (2001).
Neben dem Aufkommen, welches zur Senkung der Lohnnebenkosten verwendet
wird, steht ein demgegenüber verhältnismäßig geringer Teil von jeweils 200 Mio.
DM in den Jahren 1999 und 2000 bzw. 300 Mio. DM im Jahre 2001 dem Förder-
programm für erneuerbare Energien (Marktanreizprogramm), welches am 01.
September 1999 in Kraft trat, zur Verfügung. Das Programm ist zunächst auf fünf
Jahre bis einschließlich 2003 festgelegt. Dabei soll das Ausgabenvolumen mit
dem Stromsteueraufkommen aus erneuerbaren Energien ansteigen. Je ein Drittel
des jeweils zur Verfügung stehenden Betrages wird zur Förderung von Biomasse
bzw. Biogas, Solarthermie
15
und Photovoltaik
16
verwendet.
17
3.3 Sonderregelungen innerhalb der Ökologischen Steuerreform
Sonderregelungen wie Steuerbefreiungen oder sonstige Begünstigungen, welche
innerhalb der Ökologischen Steuerreform zur Anwendung kommen, erstrecken
sich neben der gezielten Förderung erneuerbarer Energien auch auf weitere Teile
der Energieerzeugung bzw. Energieumwandlung. Daneben tangieren Ausnahme-
regelungen den Sektor des produzierenden Gewerbes, jenen der Land- und Forst-
wirtschaft und den Bereich des öffentlichen Verkehrs.
Im Rahmen des Marktanreizprogramms werden Anlagen zur Energiegewinnung
aus Biomasse bis zu einer Leistung von 100 Kilowatt mit 120 DM je Kilowatt be-
15
Definition: Umwandlung von Sonnenlicht in Wärme.
16
Definition: Umwandlung von Sonnenlicht in Strom.
17
Zu diesem Absatz vgl.: BMU/UBA (2001).
Bis 01. April 1999
12
zuschusst. Die Förderung beträgt diesbezüglich mindestens 4000 DM, höchstens
1,5 Mio. DM. Bei Anlagen mit einer Leistung von über 100 Kilowatt wird ein
Darlehen gewährt. Anlagen, welche mit Biogas betrieben werden, erhalten eine
Beihilfe in Form eines Darlehens von maximal 300.000 DM. Solarthermie wird
indes mit 250 DM/m² bei der Errichtung von Flachkollektoranlagen, mit 350
DM/m² bei der Errichtung von Vakuumröhrenkollektoren und mit 100 DM/m² bei
der Erweiterung von Solarthermie-Anlagen gefördert.
18
Neben der gezielten Ver-
wendung von Fördergeldern im Rahmen der Ökologischen Steuerreform wird
auch die Leistungsgrenze für die Stromsteuerbefreiung für den Selbstverbrauch
von Eigenerzeugern bei Wasserkraft von bisher fünf auf zehn Megawatt (MW) je
Anlage deutlich angehoben. Auch wird auf eine Leistungsgrenze für die Strom-
steuerbefreiung von allen anderen erneuerbaren Energieträgern wie Klärgas, De-
poniegas und Biomasse vollständig verzichtet. Darüber hinaus ist die Stromeigen-
und Direktversorgung aus regenerativen Energieträgern über die für andere Ener-
gieträger ab der zweiten Stufe der Reform geltende Leistungsgrenze von zwei
MW je Anlage hinaus von der Stromsteuer befreit. In der ersten Stufe betrug die
Leistungsgrenze zunächst 0,7 MW. Die MW-Grenze bei der Stromsteuer begün-
stigt damit kleine dezentrale Betriebe wie Blockheizkraftwerke. Nicht begünstigt
werden allerdings alle Einspeiser in das öffentliche Stromnetz wie u.a. Stadtwer-
ke. Im Zuge der Verschiebung der Leistungsgrenzen fallen statt bisher knapp 16%
jetzt rund 30% der installierten elektrischen Leistung aller Kraft-Wärme-Kopp-
lungs-Anlagen unter diese Regelung.
Die Sonderregelungen für den sonstigen Bereich der Energieerzeugung äußern
sich vor allem in einer Minderung der in der Reform allgemein festgelegten
Steuersätze auf die Energieträger Öl und Gas. So werden die in Kraftwerken ein-
gesetzten Mengen an Mineralöl und Gas mit 20% des regulären Steuersatzes be-
lastet. Um noch effizienteren Technologien einen Wettbewerbsschub zu geben
bzw. den teilweisen Strompreis- und damit Erlösverfall durch die Liberalisierung
des Strommarktes zu kompensieren, werden Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen
mit einem Jahresnutzungsgrad ab 70% vollständig von der bestehenden Mineral-
ölsteuer ausgenommen. Da jedoch bestimmte Kraftwerke im Winter einen sehr
hohen Wirkungsgrad erreichen, im Sommer dagegen meist aufgrund des Mangels
an Wärmeabnehmern nur einen niedrigeren, würden diese Kraftwerke von der
18
Auf die Förderung von Photovoltaik-Anlagen wird in Kapitel 8 näher eingegangen.
13
neuen Regel während der Sommerperiode nicht mehr begünstigt. Um dies zu ver-
hindern, besteht mit dem Inkrafttreten der zweite Stufe der Ökologischen Steuer-
reform die Möglichkeit, zwischen Jahres- und Monatsnutzungsgrad frei wählen zu
können. Hierdurch profitieren z.B. Stadtwerke, die ihre Wärme überwiegend nur
im Winter absetzen können. Außerdem enthält das Gesetz zur Fortführung der
Ökologischen Steuerreform eine auf zehn Jahre befristete Mineralölsteuerbe-
freiung für Energieträger, die in nach dem 01. Januar 2000 gebauten Gas- und
Dampfturbinenkraftwerken (GuD-Kraftwerke) mit einem elektrischen Nettowir-
kungsgrad
19
von mindestens 57,5% zum Einsatz kommen. Es wird so ein Wettbe-
werbsnachteil gegenüber Kohle und Kernbrennstoffen beseitigt, welche beide un-
versteuert zur Stromproduktion verwendet werden dürfen. Mineralöl, welches
einer nichtenergetischen Verwendung zukommt, wie z.B. zur Herstellung von
Kunstoffen und Kosmetikprodukten, ist von der Mineralölsteuer generell und
damit auch von der Ökosteuer ausgenommen. Nachtspeicherheizungen, die vor
dem 01. April 1999 installiert wurden, werden mit einem auf 50% ermäßigten
Stromsteuersatz begünstigt. Ihre Besteuerung durch die Ökologische Steuerreform
steigt damit von der ersten Stufe von einem Pfennig pro Kilowattstunde bis zur
fünften Stufe auf zwei Pfennige pro kWh an.
In Kapitel 2 ist bereits auf mögliche Wettbewerbsnachteile in Deutschland produ-
zierender Unternehmen aufgrund einer nationalen Energiebesteuerung eingegan-
gen worden. Um die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, insbeson-
dere energieintensiver Unternehmen sicherzustellen, solange noch keine Steuer-
harmonisierung auf EU-Ebene erzielt werden konnte, wurden verschiedene Son-
derregelungen gewährt.
So kommen alle Betriebe, welche statistisch dem Produzierenden Gewerbe zuge-
rechnet werden sowie die Land- und Forstwirtschaft in den Genuss eines ermäßig-
ten Steuersatzes von 20% des Regelsteuersatzes auf Strom, Erdgas und leichtes
Heizöl, sofern der seit dem Jahre 2000 geltende Sockelbetrag von 1000 DM über-
schritten wird. Im Gesetz zur Fortführung der Ökologischen Steuerreform wurde
außerdem festgelegt, dass ab dem Jahre 2000 auch für Behindertenwerkstätten,
die im Bereich des Produzierenden Gewerbes oder der Land- und Forstwirtschaft
tätig sind sowie für die Teichwirtschaft und die Fischzucht diese Steuerermäßi-
gungen bezüglich Strom gelten. Des weiteren können Unternehmen des Produzie-
19
Zur Definition siehe: Kapitel 5.1.2, Seite 22.
14
renden Gewerbes, bei denen die Belastung durch die erhöhten Strom- und Mine-
ralölsteuern auf Heizstoffe die Entlastungen durch die gesenkten Rentenversicher-
ungsbeiträge um mehr als das 1,2fache übersteigt, einen Nettobelastungsausgleich
beantragen. Sie erhalten dann den das 1,2-fache übersteigenden Betrag voll
zurückerstattet. Es soll somit die Mehrbelastung der Unternehmen des Produzie-
renden Gewerbes beschränkt und ihre Existenz- und Wettbewerbsfähigkeit ge-
währleistet werden.
In sämtlichen dieser Sonderregelungen sind die Mineralölsteuererhöhungen auf
Kraftstoffe jedoch nicht einbezogen. Hier ist jeweils der volle Steuersatz zu
zahlen. Lediglich für den in Land- und Forstwirtschaft verwendeten Dieselkraft-
stoff (Agrardiesel) wurde ein Regelsteuersatz von 0,50 DM pro Liter rückwirkend
ab dem 1. Januar 2001 beschlossen. Er soll zur Stärkung der kurzfristigen Wettbe-
werbsfähigkeit der deutschen Landwirtschaft beitragen. Der gesenkte Steuersatz
wird durch eine Vergütung von 0,30 DM pro Liter Dieselkraftstoff für 2001 her-
beigeführt, die mit den weiteren Stufen der Ökologischen Steuerreform bis zum
Jahr 2003 auf 0,42 DM pro Liter anwachsen wird. Zusätzlich wird ein Teil der
Mineralölsteuer auf Heizstoffe vergütet, die im Gewächshausanbau verwendet
werden. Damit soll die Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Gartenbaus vor allem
gegenüber dem niederländischen verbessert werden. Diese Maßnahme ist zu-
nächst auf zwei Jahre befristet.
Da mit der Ökologischen Steuerreform auch die Hoffnung verbunden ist, einen
Teil des Straßenverkehrs auf die Schiene verlagern zu können, gilt mit dem In-
krafttreten der Reform für den gesamten Schienenverkehr, bis auf betriebsinterne
Werksverkehre und Bergbahnen, ein auf 50% ermäßigter Stromsteuersatz. Dies
gilt sowohl für Eisen-, Straßen- und U-Bahnen, als auch für Oberleitungsbusse
und Schwebebahnen. Das Gesetz zur Fortführung der Ökologischen Steuerreform
beinhaltet darüber hinaus für den gesamten Öffentlichen Personennahverkehr ab
dem Jahre 2000 eine Halbierung des Steigerungssatzes der Mineralölsteuer auf
sämtliche Kraftstoffe, also drei Pfennig je Liter p.a. Die Verwendung von Erdgas
im öffentlichen Verkehr wird bis Ende des Jahres 2009 mit dem auch bisher ermä-
ßigten Steuersatz gegenüber Diesel und Benzin belegt.
20
20
Zu den Sonderregelungen vgl.: Bundesgesetzblatt Jahrgang 1999 Teil I Nr. 14, Bundesgesetz-
blatt Jahrgang 1999 Teil I Nr. 56 und BMU/UBA (2001).
15
Kapitel 4: Konkret erwartete Wirkungen der Ökologischen
Steuerreform
Das folgende Kapitel gibt eine Darstellung konkreter Erwartungen, welche seitens
des Gesetzgebers aber auch wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute an
die Ökologische Steuerreform gerichtet werden. Aufgrund der angestrebten dop-
pelten Dividende besteht zum einen die Hoffnung positiver Reformwirkungen auf
die Beschäftigung und zum anderen die Erwartung an eine Verbesserung der Um-
weltqualität. Aufgrund der Umverteilung der steuerlichen Belastung vom Faktor
Arbeit auf den Faktor Umwelt interessieren des weiteren die Auswirkung der
Reform auf die Verteilung der Einkommen. Den Abschluss des Kapitels bildet
eine Darstellung der erwarteten Wirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Ent-
wicklung der Bundesrepublik. Die Ausführungen des Kapitels beziehen sich im
wesentlichen auf die Ergebnisse einer modellgestützten Analyse der Ökologischen
Steuerreform, welche im April des Jahres 2001 vom Deutschen Institut für Wirt-
schaftsforschung (DIW) erarbeitet wurde.
21
4.1 Erwartete Umwelteffekte
Aus umweltpolitischer Sicht besteht die Hoffnung, die Ökologische Steuerreform
könne einen spürbaren Beitrag zur Erreichung des nationalen Klimaschutzziels
der Bundesregierung leisten. Das Ziel, die in Deutschland verursachten CO
2
-
Emissionen bis zum Jahr 2005 um 25% gegenüber 1990 zu reduzieren, konnte bis
zum Jahre 1999 bereits zu annähernd 60% realisiert werden. Laut Angaben der
DIW-Studie kann eine weitere Senkung der CO
2
-Emissionen um 2-3% gegenüber
1990 bis zum Jahre 2005 allein aufgrund der Lenkungswirkungen, welche aus der
Ökologischen Steuerreform zu erwarten sind, erreicht werden. Diese Reduktion
entspricht somit etwas mehr als einem Viertel der bis zur Zielerreichung noch zu
senkenden CO
2
-Emissionen. Hierbei sind die Minderungspotenziale durch neuere
und effizientere Kraftwerkstechniken, die durch die Ökologische Steuerreform
gezielt gefördert werden, noch nicht miteinbezogen. Deutlich wird, dass die
erhofften ökologischen Wirkungen der Reform positiv, wenn auch für sich
genommen nicht ausreichend sind, um das klimapolitische Gesamtziel zu er-
21
Als weitere Materialien wurden herangezogen: BMU/UBA (2001) und Meyer, Bettina (1999).
16
reichen. Im Rahmen des nationalen Klimaschutzprogramms wird ein solcher An-
spruch jedoch auch nicht an die Reform gerichtet. Hintergrund ist vielmehr, dass
die Ökologische Steuerreform eine von vielen Maßnahmen innerhalb eines Mixes
umweltpolitischer Instrumentarien zur Erreichung der Umweltschutzziele dar-
stellt.
22
4.2 Erwartete Beschäftigungseffekte
Durch die Senkung der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge zur Rentenver-
sicherung werden seitens der Bundesregierung spürbar positive Beschäftigungs-
effekte erwartet. Die Überlegungen richten sich dabei zum einen auf die Verringe-
rung der Personalzusatzkosten für die Unternehmen, denn diese haben bei sinken-
den Lohnnebenkosten tendenziell einen stärkeren Anreiz, weitere Beschäftigte
einzustellen. Zum anderen verfügen die Arbeitnehmer über ein höheres Nettoein-
kommen, welches über entsprechende Nachfrageeffekte nach Konsumgütern zu
positiven Beschäftigungseffekten führen soll. Es besteht zudem die Hoffnung,
dass es für Beschäftigte, die bisher auf dem Schwarz- oder Graumarkt tätig waren,
wieder lukrativer wird, auf den normalen Arbeitsmarkt zurückzukehren und damit
auch Steuern und sonstige Abgaben zu entrichten. Dies würde die Kassenlage der
Sozialversicherungen verbessern und im günstigsten Falle weitere Beitragssatz-
senkungen ermöglichen. Durch die steuerliche Belastung von Energieträgern und
damit letztlich von energieintensiven Produkten kommt es zunächst zu einer Stei-
gerung der Lebenshaltungskosten privater Haushalte. Seitens der Regierung be-
steht allerdings die Hoffnung, dass die durch die erhöhten Energiepreise anstei-
genden Lebenshaltungskosten durch eine relative Verbilligung arbeitsintensiver
Güter kompensiert werden. Eine solche Folge würde dann in zweifacher Hinsicht
positive Beschäftigungseffekte mit sich bringen. So müsste zum einen nicht mit
übermäßigen Lohnanpassungsforderungen aufgrund relativ gestiegener Preise
energieintensiver Güter gerechnet werden, da insgesamt die Lohnnebenkosten sta-
bil bleiben. Zum anderen würden tendenziell mehr arbeitsintensive bzw. auch
energiesparsame Güter nachgefragt. Der Tendenz nach wird somit pro Einheit
Wertschöpfung relativ mehr Arbeit im Gegensatz zu Energie eingesetzt. Es sind
daher auch bei einer Steigerung der Energiekosten weiterhin positive Beschäfti-
22
Vgl. DIW (2001e), Seite 20 ff.
17
gungseffekte zu erwarten, wenn es durch stabile Lebenshaltungskosten nicht zu
einem Anstieg der Bruttolöhne kommt und zudem weitere Nachfrage nach ener-
giearmen Produkten und damit nach zusätzlicher Beschäftigung entsteht. Treten
die erwarteten Effekte auf dem Arbeitsmarkt ein, so käme es zum gewünschten
Strukturwandel, indem es zu einer ihrer Verfügbarkeit entsprechenden Nutzung
der Ressourcen käme.
23
Laut der Prognose des DIW könnte mithilfe der Ökologischen Steuerreform bis
zum Jahre 2003 die Zahl der Erwerbstätigen um bis zu 250.000 netto gesteigert
werden. Außer in der Senkung der Lohnnebenkosten sowie in strukturellen Nach-
frageverschiebungen sieht das DIW solch positive Beschäftigungseffekte im
wesentlichen in den Maßnahmen zur Reduktion des Energieverbrauchs. Branchen
aus der Energienachfrageseite weisen oft eine wesentlich höhere Arbeitsintensität
auf als Betriebe auf Seiten der Energieproduktion, wie dies bei Kraftwerken der
Fall ist. Es kann unterstellt werden, dass die Energieangebotsseite aufgrund einer
verringerten Energienachfrage zwar tendenziell zu Personalabbau gezwungen sein
wird. Da die Energieproduktion allerdings mit einem sehr hohen Kapitalbedarf
verbunden ist, ist die Anzahl der Beschäftigten relativ gering. In der Energiewirt-
schaft betrug im Jahre 1995 die Wertschöpfung pro Beschäftigtem 295.000 DM,
im Bauinstallationsgewerbe, welches u.a. Elektro-, Gas-, Wasser- und Heizungs-
installation betrifft, ergab die Wertschöpfung hingegen nur 77.000 DM. Der for-
cierte Einsatz energiesparender Heizungsanlagen wie bspw. der Einbau von
Brennwertkesseln und die Modernisierungs- und Dämmmaßnahmen am Gebäude-
bestand sind mit arbeitsintensiven Tätigkeiten verbunden. Neben der vorgelager-
ten Ingenieursleistung und dem meist erhöhten Planungsaufwand für die Inte-
gration innovativer Energietechniken sind die konkret durchzuführenden Installa-
tionsarbeiten des Handwerks mit viel menschlicher Arbeitskraft verbunden. Es
kann davon ausgegangen werden, dass die Maßnahmen zur Reduktion des Ener-
gieverbrauchs somit tendenziell zu positiven Beschäftigungseffekten führen wer-
den.
24
Weitere positive Arbeitsmarkteffekte werden von der Förderung erneuerbarer
Energien erwartet. So sind in den letzten Jahren ca. 70.000 Arbeitsplätze im Be-
reich erneuerbarer Energien entstanden. Dies entspricht dem fünffachen der im
23
Vgl. BMU/UBA (2001).
24
Vgl. DIW (2001e), Seite 9 ff.
18
Bereich der Kernenergie Beschäftigten. Durch die Klimaschutzpolitik und den
Atomausstieg sind somit laut einer Studie der Prognos AG bis zum Jahre 2020
insgesamt 200.000 Arbeitsplätze mehr zu erwarten.
25
4.3 Auswirkungen auf die Verteilung der Einkommen
Neben den erhofften positiven Beschäftigungs- und Umwelteffekten der Ökolo-
gischen Steuerreform hat das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung auch
untersucht, wie sich die Maßnahmen der Reform auf die Belastungen einzelner
Wirtschaftssubjekte auswirken könnten. Konkret wurde dabei der Frage nach-
gegangen, in welche Richtung der Nettoeffekt aus erhöhter Steuerbelastung und
kompensatorischer Senkung anderer Abgaben wirkt. Das DIW kommt in seiner
Studie zu der Schlussfolgerung, dass die Reform nur sehr geringe Verteilungs-
wirkungen aufweist. Zwar führt die Ökologische Steuerreform für sich betrachtet
zu einer geringen Nettobelastung für viele Haushalte, was vor allem darauf
zurückzuführen ist, dass die Haushalte knapp 60% der Ökosteuer tragen, während
sie nur zu 50% an der Nettoentlastung über die Senkung der Rentenversicherungs-
beiträge beteiligt sind.
Werden bei der Analyse der Verteilungswirkungen jedoch auch die Entlastungen
durch die verschiedenen Stufen der Einkommensteuerreform, der Reform der
Familienbesteuerung und die Anhebung des Kindergeldes berücksichtigt, zeigt
sich insgesamt eine Entlastung für die meisten Haushalte. Neben den Arbeitneh-
mern erfahren vor allem Haushalte mit Kindern starke Entlastungen. Für Haus-
halte, die überwiegend von Transfereinkommen leben, kommt es zunächst zu Be-
lastungen, die jedoch durch die Anpassungsmechanismen gemildert werden. Die
Ökologische Steuerreform führt mit einer einjährigen Verzögerung zu einer Er-
höhung von Sozialversicherungsrenten, Arbeitslosengeld und -hilfe. Arbeitslosen-
geld und -hilfe wurden 1999 an die Nettolohnentwicklung angepasst, die Renten
in den Jahren 2000 und 2001 an die Inflationsrate. Ab 2002 wird eine modifizierte
Bruttolohnanpassung durchgeführt, die Veränderungen bei den Rentenversiche-
rungsbeiträgen berücksichtigt und damit im Ergebnis ähnlich einer Nettoanpas-
sung ist. Daher profitieren die Bezieher von Transfereinkommen ebenfalls von der
Senkung der Rentenversicherungsbeiträge im Rahmen der Ökologischen Steuer-
25
Vgl. BMU/UBA (2001).
19
reform. Auch Sozialhilfeempfänger erhalten automatisch höhere Leistungen, da
ihre Heizkosten von den Sozialämtern übernommen werden. Auch hat die Bun-
desregierung Maßnahmen beschlossen, um für einzelne betroffene Gruppen
größere Härten zu vermeiden. So wirken ein Heizkostenzuschuss für Wohngeld-
empfänger und Steuerermäßigungen für Nachtspeicherheizungen einer übermäßi-
gen Belastung entgegen.
26
4.4 Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung
Insgesamt betrachtet, sind laut DIW-Studie die Wirkungen der Ökologischen
Steuerreform auf das Wirtschaftswachstum zunächst eher marginal. Jedoch sind
einige längerfristige Effekte zu erwarten. So ist es wahrscheinlich, dass die
schrittweise Erhöhung der Ökosteuer zusätzliche umweltentlastende Innovationen
fördert. Eine höhere Besteuerung von Benzin und Strom bietet Anreize zur Ent-
wicklung von verbrauchsarmen Pkw und langlebigen Konsumgütern und fördert
die Substitution energieintensiver durch innovative, weniger energieintensive Gü-
ter. Langfristig können somit Wettbewerbsvorteile der deutschen Wirtschaft ent-
stehen. So ist z.B. das erste serienmäßig produzierte Drei-Liter-Auto ein deut-
sches Fabrikat. Schon heute ist Deutschland im Bereich der Stromerzeugung aus
Windenergie Marktführer in der Welt. Es ist anzunehmen, dass sich solche positi-
ven Effekte noch verstärken und damit auch die wirtschaftliche Entwicklung der
Bundesrepublik Deutschland begünstigen.
27
26
Vgl. DIW (2001f).
27
Vgl. BMU/UBA (2001).
20
Kapitel 5: Energieverbrauch und CO
2
-Emissionen in Deutschland
5.1 Energieverbrauch im historischen Rückblick
In Abschnitt 5.1.1 soll die Darstellung von Primär- und Endenergieverbrauch
rückblickend bis zum Jahre 1979 ausreichen, um dem Leser einen Überblick der
historischen Entwicklungen zu verschaffen. Die Abschnitte 5.1.2 und 5.1.3 wer-
den indes lediglich die Entwicklungen der neunziger Jahre behandeln, da für einen
weiteren Rückblick eine gesonderte Betrachtung der Energiebilanzen der ehemali-
gen DDR und der Bundesrepublik notwendig wäre, die entsprechenden Daten je-
doch nicht in ausreichender Quantität und Qualität vorliegen.
28
5.1.1 Primär- und Endenergieverbrauch seit 1979
Der Primärenergieverbrauch (PEV) Deutschlands, bezogen auf das Gebiet der
ehemaligen DDR und das frühere Bundesgebiet, erreichte im Jahre 1979 mit über
530 Mio. t Steinkohleneinheiten (SKE) nach einem langen, relativ stetigen An-
stieg in den Jahren zuvor seinen historischen Höhepunkt. Mit dem Beginn der
achtziger Jahre reduzierte sich der Verbrauch auf unter 480 Mio. t SKE im Jahre
1982, stieg ab 1983 wieder an und erreichte in den Jahren 1987 und 1988 erneut
über 520 Mio. t SKE. Diese Höhe wurde seitdem nicht mehr erreicht. In den er-
sten Jahren des letzten Jahrzehnts sank der PEV kontinuierlich und erreichte im
Jahre 1994 eine Höhe von knapp über 480 Mio. t SKE. Die Entwicklung zu Be-
ginn der neunziger Jahre wurde vor allem durch eine starke Abnahme des PEV
auf dem Gebiet der ehemaligen DDR begünstigt. So entwickelte sich der PEV der
neuen Länder seit der Wiedervereinigung bis 1994 kontinuierlich rückläufig, wäh-
rend der des früheren Bundesgebietes in etwa konstant blieb. Für das Gesamtge-
biet der Bundesrepublik folgte mit dem Ende des Jahres 1995 schließlich wieder
ein Anstieg des Primärenergieverbrauchs, so dass 1996 die 500 Mio. t SKE wie-
der leicht überschritten wurden. Seitdem ist ein erneuter Rückgang des PEV fest-
zustellen. Im Jahre 2000 betrug der Verbrauch nach vorläufigen Schätzungen 483
Mio. t SKE und ist damit wieder auf dem Niveau von 1994 bzw. 1983 ange-
langt.
29
28
Alle folgenden Angaben zum Energieverbrauch beruhen auf Berechnungen auf Basis des Wir-
kungsgradansatzes.
29
Vgl. DIW (2001a), Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (1997) und (2001).
21
Der Endenergieverbrauch (EEV) Deutschlands unterscheidet sich in seiner Höhe
deutlich von jener des Primärenergierverbrauchs. So hatte der Verbrauch an End-
energie im Verlauf des Betrachtungszeitraums seit 1979 im Schnitt einen Anteil
von etwa 65% am primären Energieverbrauch. Historisch hat sich der EEV in
weiten Teilen stets parallel zum PEV entwickelt. Der Verlauf des EEV weist da-
her relativ ähnliche Schwankungen auf wie die Entwicklung des Primärenergie-
verbrauchs.
Die im Verlauf der achtziger und neunziger Jahre recht hoch anmutenden
Veränderungen in der Höhe des Primärenergieverbrauchs von bis zu 50 Mio. t
SKE und jene in der Höhe des Endenergieverbrauchs von bis zu 30 Mio. t SKE
sollten nicht darüber hinwegtäuschen, dass diese Werte anteilig nie mehr als zehn
Prozent des jeweiligen Durchschnittsverbrauchs des Betrachtungszeitraums aus-
machten. Die mittleren Abweichungen lagen sogar weit unter dieser Marke.
Abbildung 2 zeigt den beschriebenen Verlauf von Primär- und Endenergiever-
brauch der letzten zwanzig Jahre.
A
BBILDUNG
2: E
NTWICKLUNG
V
ON
P
RIMÄR
- U
ND
E
NDENERGIEVERBRAUCH
440
460
480
500
520
540
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
in Mio. t SKE
300
320
340
360
380
400
in Mio. t SKE
Primärenergieverbrauch
Endenergieverbrauch
Quelle: eigene Darstellung, Daten: DIW (1995), Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (1997) und (2001).
30
30
Die Werte für den Primärenergieverbrauch sind aus visuellen Gründen auf der linken Ordinate,
jene für den Endenergieverbrauch auf der rechten Achse abgezeichnet.
22
Es wird die relativ konstante Parallelentwicklung zwischen EEV und PEV sicht-
bar. Da die Differenz zwischen EEV und PEV im wesentlichen aus den Umwand-
lungsverlusten in der Energieerzeugung resultiert, empfiehlt sich ein genauerer
Blick auf den Einsatz der verschiedenen Energieträger in der Energiewirtschaft.
31
5.1.2 Energieerzeugung in Deutschland seit 1990
Im Verlauf der neunziger Jahre wurden zur Stromerzeugung in Deutschland im
Durchschnitt rund 178 Mio. t SKE verbraucht. Dieser Einsatz ermöglichte im
Mittel eine Produktion von etwa 57 Mio. t SKE elektrischen Stroms, was ca. 460
Mrd. kWh entspricht. Der (Netto-)Wirkungsgrad, welcher das Verhältnis von Net-
tostromerzeugung und Input an Energieträgern zur Produktion misst, konnte dabei
von etwa 30% im Jahre 1990 auf knapp ein Drittel im Jahre 2000 gesteigert wer-
den. Es wird deutlich, dass für den Großteil des Energiegehaltes somit keine Um-
wandlung in Elektrizität erfolgt.
32
Wichtigster Energieträger bei der Erzeugung von Strom ist in der Bundesrepublik
traditionell die Kohle. So stellen Braun- und Steinkohle im Verlauf der neunziger
Jahre mit einem Anteil von zusammen stets über 50% am Gesamteinsatz die
Hauptenergieträger in diesem Segment dar. Darauf folgt die Kernenergie mit
einem Anteil von 30% im Jahre 1990 bzw. 35% im Jahre 2000, gefolgt vom
Erdgas mit anteilig zwischen 6 bis 10% im Verlauf des Betrachtungszeitraumes.
Da die Energieträger Kohle, Erdgas und Kernenergie bereits den weitaus
überwiegenden Teil an der Stromerzeugung ausmachen, entfällt auf restliche
31
Verluste entstehen auch in industriellen Umwandlungsprozessen von Primär- in Endenergie-
träger, wie dies etwa bei der Verarbeitung von Rohöl in Kraftstoffe der Fall ist. Der Anteil dieser
Verluste ist jedoch im Gegensatz zu jenen in der Energiewirtschaft sehr gering. Es erfolgt im
folgenden daher nur eine Betrachtung des Energiesektors.
32
Aus einem Wirkungsgrad von einem Drittel darf nicht geschlussfolgert werden, dass zwei
Drittel der Energie ungenutzt, etwa in Form von Wärme, in die Atmosphäre abgegeben werden. So
benötigen Kraftwerke einen Teil des von ihnen selbst produzierten elektrischen Stroms
(Bruttostromerzeugung) zum Betrieb der Anlagen. Ebenso existieren nicht vernachlässigbare
Verluste beim Transport von Strom durch das Leitungsnetz. Die Masse an Strom, welche
schließlich beim Endverbraucher ankommt (Nettostromerzeugung), ist somit aufgrund unter-
schiedlichster Faktoren deutlich geringer als die Höhe des Einsatzes der Energieträger zur Strom-
erzeugung. Da sich die Höhe der zum Betrieb der Kraftwerke benötigten Energie je nach Kraft-
werkstyp unterscheidet, differieren auch die Wirkungsgerade der einzelnen Kraftwerke bzgl.
Brutto- und Nettostromerzeugung. So kann ein Kraftwerk einen hohen Wirkungsgrad bezogen auf
die Bruttoproduktion, bezogen auf die Nettoerzeugung jedoch einen deutlich niedrigeren Wert
aufweisen.
23
Energieträger, wie Heizöl, Wind- und Wasserkraft und sonstige Energieträger,
33
zusammen nur ein Anteil von maximal 10%.
Abbildung 3 zeigt den Verlauf der Nettostromerzeugung und die Energieträger
nach ihren Anteilen am Gesamteinsatz im Verlauf der neunziger Jahre.
A
BBILDUNG
3: S
TRUKTUR
D
ER
S
TROMERZEUGUNG
I
N
D
EUTSCHLAND
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
400
420
440
460
480
500
in Mrd. kWh
Kernenergie
Braunkohlen
Steinkohle
Erdgas
Heizöl
sonstige Energieträger
Wasserkraft/Windkraft
Nettostromerzeugung
Quelle: eigene Darstellung, Daten: DIW (2001a) und Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen (2001).
Es fällt auf, dass sich der Anteil der Kernenergie an der Stromerzeugung mit
vereinzelten geringen Schwankungen seit dem Beginn der neunziger Jahre stetig
zu steigern vermochte. Ebenso nahm der Anteil des Erdgases der Tendenz nach
zu. Verringert hat sich indes kontinuierlich der Anteil der Braunkohle bis zum
Jahre 1999. Im Jahr 2000 stieg der Anteil jedoch wieder leicht an. Keinen Trend
lässt der Einsatz der Steinkohle erkennen. Ihr Anteil an der Stromproduktion
schwankte im Verlauf der neunziger Jahre unregelmäßig zwischen 23 und 26%.
Die deutlichsten Veränderungen weisen die Energieträger Heizöl, Wind- und
Wasserenergie auf. Während sich der Anteil des Heizöls im Verlauf der neunziger
Jahre kontinuierlich verringerte und im Jahre 2000 gerade einmal 0,7% beträgt,
konnte sich jener der Wind- und Wasserkraft stetig auf 2,6% erhöhen. Beide Ener-
gieträger fallen jedoch angesichts ihrer geringen Beteiligung an der Stromproduk-
tion nur wenig ins Gewicht. Der Anteil sonstiger Energieträger blieb im Betrach-
33
Hierunter fallen bspw. Solarenergie, Wärmepumpen, Biomasse, übrige feste Brennstoffe,
sonstige Gase u.e.a.
Ende der Leseprobe aus 139 Seiten
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Details
- Arbeit zitieren
- , 2002, Belastungs- und Lenkungswirkungen der ökologischen Steuerreform in Deutschland, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.diplom.de/document/220199
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