Die wirtschaftlichen Folgen des Agrarprotektionismus der Industrieländer für die Entwicklungsländer

Diplomarbeit von Saskia Müller

Einleitung:

Der Agrarprotektionismus ist in den Industrieländern stark ausgeprägt, da der Agrarsektor zur Bewahrung der Nahrungssicherheit eines Landes als besonders schutzwürdig herausgestellt wird und deswegen gegen äußere Einflüsse des Weltmarktes abgeschirmt werden soll. Dieses führt nicht nur zu starken Verzerrungen auf dem Weltmarkt, sondern hat auch im Einzelnen erhebliche Auswirkungen auf die Agrarsektoren und die Volkswirtschaften in den vom Protektionismus der Industrieländer betroffenen Entwicklungsländern. Der Konflikt, der sich aus den unterschiedlichen Interessen und Ausgangslagen der WTO-Mitgliedsländer ergibt, ist im Rahmen der 5. WTO-Ministerkonferenz in Cancún (Mexiko) im September 2003 deutlich geworden und zeigt auch fast 10 Jahre nach den ersten Liberalisierungsmaßnahmen in der Uruguay-Runde (1986-1994) die Aktualität und Brisanz des Agrarprotektionismus auf. Da es sich im Agrarsektor um globale Märkte mit hoher Finanzkraft handelt, von der die Zukunft der Welternährung in großem Umfang abhängt, erhält ein von den beteiligten Ländern getragener Konsens höchste Bedeutung.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, den Agrarprotektionismus, besonders von den Industrieländern ausgehend, in seiner Vielschichtigkeit, zu erläutern und somit die Situation auf den Weltagrarmärkten zu verdeutlichen. Es soll eine Antwort auf die Frage gegeben werden, welche Auswirkungen der Agrarprotektionismus auf den Landwirtschaftssektor und darüber hinausgehend auf andere Sektoren in den Entwicklungsländern hat. Zur Verdeutlichung der Auswirkungen wird aufgezeigt in welchem Ausmaß weltweit per Saldo, aber auch für verschiedene Gruppen bzw. Regionen durch den Protektionismus Wohlfahrtseinbußen entstehen. Anhand zweier Beispiele wird die Problematik des Agrarprotektionismus für bestimmte Länder veranschaulicht. Anschließend sollen die bisherigen Schritte im Liberalisierungsprozess und damit die Maßnahmen gegen den Protektionismus im Agrarsektor verdeutlicht werden.

Um sich der Komplexität des Themas angemessen zu nähern ist die Arbeit nach folgendem Aufbau strukturiert: In Kapitel 2 werden die protektionistischen Maßnahmen im Agrarsektor erläutert. Zunächst wird auf die allgemeine Bedeutung des Agrarhandels und der Landwirtschaft eingegangen. Nach einer Gegenüberstellung von Protektionismus und Freihandel werden außen- und binnenwirtschaftliche protektionistische Maßnahmen im Bereich des Marktzugangs, der Exportförderung und der internen Stützung im Agrarsektor dargestellt. Dabei konzentriert sich die Ausführung exemplarisch auf die Strategien der EU und der USA.

Im 3. Kapitel wird von der Perspektive der Entwicklungsländer ausgegangen und es werden die Auswirkungen des Agrarprotektionismus auf die Entwicklungsländer analysiert. Hierbei wird nach der Darstellung der besonderen Bedeutung des Agrarhandels für diese Länder zwischen den einerseits statischen Effekten der Agrarprotektion auf Einzelmärkten, bezogen auf den Agrarsektor, und andererseits den intersektoralen sowie den dynamischen Effekten der Agrarprotektion unterschieden. Bei der statischen Betrachtung wird besonders auf die Wohlfahrtseffekte für die Konsumenten und Produzenten eingegangen, während bei der dynamischen Betrachtung die langfristigen Auswirkungen in den Entwicklungsländern thematisiert werden. Der nächste Abschnitt befasst sich mit Quantifizierungen der Wohlfahrtseffekte, die aus einer Liberalisierung der Weltagrarmärkte resultieren würden. Sie werden anhand von statischen und dynamischen Berechnungen vorgestellt. Schließlich wird der Agrarprotektionismus für ausgewählte Agrarprodukte näher erläutert und die Auswirkungen für die betroffenen Entwicklungsländer dargestellt. Dabei wird beim Beispiel Baumwolle besonders der Protektionismus der USA und die Auswirkungen auf bestimmte afrikanische Länder berücksichtigt, während im Fall Zucker speziell die Zuckermarktordnung der EU und ihre Auswirkungen auf verschiedene Entwicklungsländer erläutert wird.

Das 4. Kapitel beschäftigt sich mit den entsprechenden Gegenmaßnahmen zur Agrarprotektion im Rahmen der WTO-Liberalisierungsrunden. Dabei werden zunächst kurz die Ergebnisse der Uruguay-Runde erläutert, wonach schließlich auf die momentanen Entwicklungen im Rahmen der Doha-Runde eingegangen wird.

Das letzte Kapitel enthält eine Zusammenfassung der erarbeiteten Ergebnisse und einen Ausblick auf zukünftige mögliche Entwicklungen.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.2, Statische Effekte der Agrarprotektion auf Einzelmärkten:

Die starken Verzerrungen in der Agrarpolitik durch protektionistische Maßnahmen wie Zölle, Exportsubventionen und interne Stützungen führen insgesamt zu hohen Kosten in der Weltwirtschaft. Der Weltmarktpreis für Agrarprodukte ist weltweit um 12% unter dem Niveau ohne Agrarprotektion. Diese Verzerrung wird zu 80% von den Industrieländern verursacht und führt – besonders langfristig gesehen – in den Entwicklungsländern zu schwerwiegenden Folgen. Da sich die Entwicklungsländer durch ihre Heterogenität auszeichnen, müssen die Folgen einer differenzierten Betrachtungsweise unterzogen werden, wofür sich die Unterscheidung der Entwicklungsländer anhand ihrer Nettoaußenhandelsposition in Nettoexport- und Nettoimportländer von Agrarprodukten anbietet.

Für die Nettoexportländer stellen die Zölle und Quoten der Industrieländer die stärksten Handelshemmnisse für den Agrarexport dieser Entwicklungsländer dar. Hierdurch wird der Marktzugang zu profitablen Märkten für ihre Agrarprodukte verwehrt, womit es zu einer eingeschränkten Nachfrage ihrer Exportprodukte kommt, da die Produzenten der reichen Länder Marktanteile zu Lasten der Produzenten aus den Entwicklungsländern erhalten (Importsubstitutionseffekt). Damit stellt sich in den Nettoexportländern ein enormer Verlust der Einkommensgenerierung aus dem Agrarsektor ein. Auch die Zolleskalation wirkt hier beschränkend, da eine Diversifikation der Produktion und damit verbunden eine Wertschöpfung im Entwicklungsland nicht stattfinden kann. Der Export der Entwicklungsländer beschränkt sich infolgedessen hauptsächlich auf Rohstoffe. Auch diese Beschränkung führt zu weniger Arbeitsplätzen in der für Agrargüter verarbeiteten Industrie und somit zu weniger Einkommen aus dem Agrarsektor insgesamt.

Durch Erhöhung der Nettoexporte aufgrund von Exportsubventionen in den Industrieländern kommt es zu Preisinstabilitäten und zu sinkenden Weltmarktpreisen. Auch dieses führt durch weniger Einnahmen zu einem starken Einkommensverlust und reduzierter Wettbewerbsfähigkeit der Bauern in Entwicklungsländern. Ebenso stellen die internen Subventionen und Marktpreisstützungen einen Anreiz in den Industrieländern dar, die Produktion aufgrund sicherer Zahlungen des Staates zu steigern, so dass es zu Überschüssen kommen kann, die schließlich auf dem Weltmarkt verkauft werden. Die Chance vieler Entwicklungsländer zu exportieren wird minimiert. Insbesondere LDCs sind durch Exportunterstützungen von Industrieländern betroffen. Im Durchschnitt gehören 18% ihrer Exportgüter zu den Gütern, deren Produktion die Industrieländer in ihren eigenen Märkten subventionieren, verglichen mit 3-4% für andere WTO-Länder. Extrem wirken sich die Exportunterstützungen der Industrieländer für die folgenden LDCs aus: Benin, Burkina Faso, der Tschad und Malawi. Hier stehen 60-80% der Exporte im Wettbewerb zu den unterstützten Gütern der Industrieländer.

Eine besondere Rolle für Entwicklungsländer im internationalen Agrarhandel spielt auch das Dumping als mögliche Folge der Subventionspolitik der Industrieländer. Dabei wird wie oben erwähnt die Produktion unter den Entstehungskosten auf den Weltmärkten verkauft. Hierdurch kann sich ein Verlust des Weltmarktanteils für die Entwicklungsländer einstellen, denn die Industrieländer verdrängen mit ihren Exporten die Entwicklungsländer aus Gebieten, die sie zuvor beliefert hatten. Ein bekanntes Beispiel für diese Verdrängung der Exporte eines Entwicklungslandes in einen anderen Markt ist das EU-Rindfleisch-Dumping in Afrika Anfang der 90er Jahre. Wegen der Überproduktion hatte die EU Rindfleisch mit hohen Subventionen exportiert. Insgesamt wurden 70 Mio. britische £ an Subventionen aufgebracht, obwohl der Wert nur 18,9 Mio. £ betrug. Die Exporte der EU nach Westafrika hatten dort die Erzeugerpreise völlig untergraben, da sie ca. 30-50% unter den Preisen für Rindfleisch aus Nachbarländern wie Burkina Faso, Mali oder Niger lagen. Diese Länder waren aber schon seit mehreren Jahrzehnten Lieferanten für Westafrika. Sie haben damit einen wichtigen Markt für ihre Produktion ver-loren und einen Schaden ihrer Wirtschaft erlitten. Dem gleichen Schicksal war zwischen 1993 und 1995 Namibia erlegen, denn durch die Erhöhung der EU-Rindfleischexporte nach Südafrika um 600% wurde der Rindfleischsektor in Namibia erheblich beeinträchtigt.

Durch diese Beschränkungen im Agrarsektor wird also verhindert, dass die Nettoexportländer unter den Entwicklungsländern ihre komparativen Kostenvorteile ausnutzen können. Das sinkende Niveau der Exportpreise führt zu einer Verschlechterung ihrer Terms of Trade und damit nehmen auch immer stärker ihre Importe ab. Des Weiteren werden durch den Verlust ihrer Exporteinnahmen keine Devisen erwirtschaftet, die wiederum für Importe wichtig sind. Was dieses in Bezug auf die inländischen Wohlfahrtseffekte für die Konsumenten und Produzenten eines Nettoexportlandes bedeutet, veranschaulicht die folgende Grafik (Abb. 4), die eine partielle Darstellung ohne eigene Agrarpolitik der Nettoexportländer zeigt (siehe Abb. 4: Nettoexportländer).

Durch die Protektion sinkt der Preis von P1 auf P2. Dadurch stellen sich folgende Effekte für die Konsumenten und Produzenten ein. Die Konsumenten generieren durch die Preissenkung eine zusätzliche Konsumentenrente von abcd, die Produzenten dagegen verlieren durch das Absinken eine Produzentenrente von aefd. Damit entsteht letztlich ein Nettowohlfahrtsverlust in der statischen Betrachtungsweise von befc.

Für die Nettoimportländer ist die Protektion und damit die Senkung der Preise dagegen kurzfristig vorteilhaft, da Konsumenten billiger Importgüter beziehen und somit ihre Nachfrage günstiger decken können. Ein Problem stellt sich allerdings für die Produzenten dieser Länder ein, denn sie können nicht mit den niedrigen Preisen konkurrieren und werden daher schneller vom Markt verdrängt, was auch entsprechende Verluste des Staatseinkommens mit sich bringt. Außerdem ist die Volkswirtschaft stets von billigen Importen abhängig. Anhand des folgenden Schaubildes (Abb. 5) (partielle Darstellung, ohne eigene Agrarpolitik der Nettoimportländer) soll dieser Zusammenhang noch näher erläutert werden (siehe Abb. 5: Nettoimportländer).

Durch Protektion sinkt der Preis von P1 auf P2. Dadurch stellen sich innerhalb der Nettoimportländer folgende Effekte für die Konsumenten und Produzenten ein. Die Konsumentenrente steigt um die Fläche aefd. Dagegen sinkt die Produzentenrente um abcd. Letztendlich bleibt bei einer statischen Betrachtung ein Nettowohlfahrtsgewinn von befc. Die Protektion für Nettoimportländer ist also unter statischen Bedingungen von Vorteil.

Darüber hinaus kann es bei nettoexportierenden Ländern durch den Agrarprotektionismus auch zu einem Handelsstatuswechsel kommen, d.h. nettoexportierende Länder können durch die Preissenkung zu nettoimportierenden Ländern werden. Dabei ist nicht genau festzulegen, ob es insgesamt zu einem Wohlfahrtsverlust oder zu einem Wohlfahrtsgewinn kommt. Dieses ist abhängig davon, wie die Ausgangslage ist und wie stark der Preis durch die Agrarprotektion fällt. Die nächste Grafik (Abb. 6) stellt diesen Zusammenhang näher dar (auch hier wird eine partielle Darstellung ohne eine eigene Agrarpolitik der Entwicklungsländer berücksichtigt) (siehe Abb. 6: Handelsstatuswechsel).

Der Preis sinkt durch die Protektion von P1 auf P2. Die Konsumentenrente steigt um die Fläche aecd und die Produzentenrente sinkt um die Fläche abfd. Letztendlich stellt sich eine Wohlfahrtsänderung von den beiden Dreiecken cfg und beg ein. Ein Wohlfahrtsgewinn entsteht, wenn die Fläche des Dreiecks beg größer ist als die des Dreiecks cfg, im umgekehrten Falle entsteht ein Wohlfahrtsverlust.

Aber nicht nur das Niveau, sondern auch die Stabilität des Preises kann durch den Agrarprotektionismus beeinträchtigt werden. Zum Einen führen die Exportsubventionen durch zunehmende Mengen auf dem Weltmarkt hierzu, wie bereits oben erwähnt (siehe 2.3.2), zum Anderen kann durch eine Marktpreisstützungspolitik die Preisinstabilität der Weltmarktpreise forciert werden, wie der folgenden Grafik (Abb. 7) zu entnehmen ist (siehe Abb. 7: Politikinduzierte Preisinstabilitäten auf dem Weltmarkt) Wenn die Industrieländer hauptsächlich Exporteure sind und eine Preisstützungspolitik betreiben, insofern als dass die Preissignale des Weltmarktes die heimischen Produzenten nicht erreichen, also eine totale Abkopplung vom Weltmarkt existiert, dann ist das Exportangebot unelastisch und verläuft vertikal (siehe Gerade A’Ex). Die Importnachfrage aus den Entwicklungsländern ist je nach Wirtschaftslage (Boom oder Rezession) schwankend. Anhand der Grafik ist eindeutig zu sehen, dass die Preisschwankungsamplitude bei einem elastischeren Exportangebot wesentlich geringer ist als bei einem unelastischeren. Die Preisstützungspolitik der Industrieländer vergrößert also die Preisschwankungsamplitude und verstärkt damit die Preisinstabilitäten auf dem Weltmarkt.

Neben den statischen Effekten der Protektion sind für die wirtschaftlichen Folgen des Agrarprotektionismus in den Entwicklungsländern auch die dynamischen Effekte von Bedeutung, aus denen Aussagen über den Verlust des Wachstums über mehrere Perioden hergeleitet werden können und im folgenden Abschnitt diskutiert werden sollen.