Ist öffentlicher Rundfunk in Brasilien möglich?

Diplomarbeit von Anne Koslowski

Einleitung:

Während der öffentliche Rundfunk ein zentrales Moment der Mediensysteme in einer Vielzahl von Ländern vor allem in Europa ist, kommt ihm in Lateinamerika seit jeher eine sehr marginale Rolle zu. Latin America, unlike Europe, Africa, and Asia, is unfamiliar with the idea of public service broadcasting. Dieser Randerscheinung soll nun in Brasilien ein Ende bereitet werden. Seit dem 2. Dezember 2007 existiert ein öffentlicher Rundfunksender namens TV Brasil, der in Anlehnung an die British Broadcasting Corporation (BBC) funktionieren soll.

Doch noch bevor der Sender anlief, kamen Zweifel bei denjenigen auf, die die Schaffung von TV Brasil in den Medien verfolgten. Wird es sich bei TV Brasil tatsächlich um einen Service an der Gesellschaft handeln oder wird er im Dienste der Regierung stehen und könnte ebenso gut TV Lula heißen? Dieselben Bedenken veranlassen die Verfasserin zur Umsetzung dieser Arbeit.

Aus diesen Zweifeln an der Unabhängigkeit des öffentlichen Rundfunks in Brasilien leitet sich die Forschungsfrage dieser Arbeit ab: Ist Brasilien demokratisch genug um einen funktionierenden öffentlichen Rundfunk, wie er in Westeuropa seit vielen Jahrzehnten existiert, zu implementieren? Die zu überprüfende These lautet, dass es kaum möglich sein wird, ein Medienmodell wie den öffentlichen Rundfunk in eine vermeintlich defekte Demokratie wie die Brasiliens zu importieren.

Für die Untersuchungseinheit Brasilien eignet sich der Forschungsansatz der Fallstudie (case study). Die Einzelfallstudie bietet den Vorteil, sich intensiv und von allen Seiten dem Untersuchungsobjekt nähern zu können. Mithilfe der case study können die Medienstrukturen Brasiliens als unabhängige Variable näher bestimmt werden. Dadurch entstehen vielschichtigere und umfangreichere Ergebnisse, die sich auf andere Fälle übertragen lassen, deren Kontextbedingungen mit denen Brasiliens vergleichbar sind. Allerdings lassen sich auf der Grundlage eines einzigen Falles keine sicheren Verallgemeinerungen treffen.

Die vorliegende Arbeit ist methodisch in die international komparative Kommunikationsforschung einzuordnen. Diese Forschungsrichtung hat in den vergangenen Jahren auf Grund der Globalisierung „einen erheblichen Aufschwung genommen“. Doch stecken sie sowie ihr instrumentelles methodisches Repertoire noch in den Kinderschuhen. Auch in Bezug auf eine allgemein anerkannte Theorie des öffentlichen Rundfunks besteht noch Forschungsbedarf. Hier verspricht der internationale Vergleich auf dem Weg zu einer solchen Theorie eine erheblich breitere Datengrundlage zu liefern als das auf nationaler Ebene jemals möglich wäre. Insofern kann diese Arbeit möglicherweise dazu beitragen, eine theoretische Fundierung von Public Service Broadcasting (PSB) voranzutreiben.

Das Interesse der Verfasserin an dem Fall Brasilien geht auf ihre Auslandsaufenthalte dort zurück. Die Auswahl des Falls kann weiterhin damit begründet werden, dass Brasilien als Repräsentant für defekte Demokratien in Lateinamerika steht. In der Literatur werden Lateinamerika und Westeuropa häufig als Großregionen betrachtet, weil die Länder der jeweiligen Region auf Grund ihrer geographischen Nähe ähnliche politische, wirtschaftliche und soziale Entwicklungen durchlaufen haben. So können die westeuropäischen Mediensysteme zusammengefasst werden, weil sie alle durch die Nachkriegsordnung geprägt sind. Sie sind pluralistische Demokratien mit garantierter Informations- und Meinungsfreiheit und einem freien Medienmarkt, der an der Nachfrage des Rezipienten orientiert ist und haben gemeinsame Rechtsprinzipien. Ebenso stellen die lateinamerikanischen Länder im Hinblick auf ihre Medienlandschaft eine relativ homogene Gruppe dar. Politökonomisch und kulturell gingen alle heutigen lateinamerikanischen Länder aus der spanischen bzw. portugiesischen Eroberung hervor und haben sich mit afrikanischen und indigenen Traditionen und Religionen vermischt. Nachdem Lateinamerika Phasen technokratischer Militärdiktaturen durchlaufen hat, kam es Ende der 1980er zur Transformation in demokratische Systeme. Seit 2000 erlebt ganz Lateinamerika nach einer Zeit des Neoliberalismus einen politischen Linksruck. Lateinamerika ist weiterhin ein Land der Gleichzeitigkeit der Ungleichzeitigkeit – es bewegt sich zwischen Problemen und Entwicklungsständen der Ersten und der Dritten Welt.

Trotz der Ähnlichkeiten zwischen lateinamerikanischen Ländern bewegt sich diese Arbeit im Rahmen der nationalstaatlichen Grenzen Brasiliens. Das Land oder der Nationalstaat ist aus mehreren Gründen die bevorzugte Einheit des nationalen Vergleichs - zumal im Bereich der Kommunikation und der Medien, da hier in den allermeisten Fällen Gesetzgebung, Sprach- und Kulturräume sowie Märkte einen klar definierten Bezugsrahmen bilden. Auch wurde öffentlicher Rundfunk bisher nur in einem nationalen Rahmen etabliert.

Der Vergleich, als eine der zentralen Metamethoden der Sozialwissenschaft, ist dieser Arbeit immanent, weil sich die Großregionen Westeuropa und Lateinamerika gegenüberstehen. Nach dem most similar research design werden zwei Demokratien, die beide über die abhängige Variable des öffentlichen Rundfunks verfügen, implizit verglichen. Implizit und nicht explizit, weil die unabhängigen Variablen, die den PSB in Westeuropa prägen, nicht untersucht werden, sondern als funktionierend vorausgesetzt werden. Auf Grund der Komplexität der Untersuchung wurde darauf verzichtet, die Medienstrukturen in Westeuropa zu untersuchen. Dass sich an den Ausprägungen des öffentlichen Rundfunks in Westeuropa orientiert wird, und nicht bspw. an denen in Japan, Australien oder Südafrika, hat seine Ursache in der Herkunft der Verfasserin.

Insgesamt basiert die vorliegende Arbeit auf der Literaturanalyse sowie auf der Auswertung statistischer Daten – zwei für die Komparatistik typische Methoden. Hierzu wurden nicht nur deutsche und englische Quellen, sondern auch wissenschaftliche Studien aus Brasilien verwendet. Übersetzungen wurden von der Verfasserin selbst vorgenommen. Es wurde somit auf eine eigene Datenerhebung verzichtet.

Da öffentlicher Rundfunk bzw. Mediensysteme nicht in einem Vakuum existieren, sondern im Zusammenspiel mit ihrer Umwelt, gilt es herauszufinden, welche Voraussetzungen PSB benötigt, um funktionieren zu können. Dazu wird im ersten theoretischen Teil der Arbeit der Begriff des Mediensystems definiert. Denn welche Interdependenzen zwischen dem öffentlichen Rundfunk und seiner Umwelt bestehen, lässt sich sehr gut auf der abstrakteren Ebene systemtheoretischer Ansätze verdeutlichen. Es wird weiterhin als notwendig erachtet, die Funktionen der Medien in einer Demokratie darzulegen, um zu verstehen, welche Erwartungen an die besondere Organisationsform des PSB gestellt werden.

Welche gesamtgesellschaftlichen Voraussetzungen PSB benötigt, wird im zweiten Teil der Arbeit herausgearbeitet. Anhand von Beispielen wird illustriert, wie die normative Idee des öffentlichen Rundfunks in Westeuropa realisiert wurde. Dazu werden zuerst verschiedene Definitionsmöglichkeiten des PSB diskutiert und sich schließlich auf ein Modell gestützt, das ihn in Beziehung zur Gesellschaft betrachtet und auf ein Forschungsprojekt schweizerischer Medienwissenschaftler aus dem Jahr 2000 zurückgeht.

Da diese Arbeit von der These ausgeht, dass öffentlicher Rundfunk nur in gesunden Demokratien effektiv funktionieren kann, muss im dritten Teil ein Demokratiekonzept gefunden werden, mit dem die Demokratie Brasiliens erfasst werden kann. Es wird vermutet, dass die Medienstrukturen Brasiliens, also die wirtschaftlichen, politischen und sozialen Makrostrukturen, in denen das Mediensystem operiert, nur eingeschränkt demokratisch sind. Um die Demokratie Brasiliens gegenüber den konsolidierten Demokratien Westeuropas nicht zu diskriminieren, wird ein Demokratiekonzept mittlerer Reichweite verwendet, dass die Messlatte nicht zu hoch anlegt. Ein solches bietet die embedded democracy, welche 2002 im Rahmen eines Forschungsprojektes um die Gruppe des Transitionsforschers Wolfgang Merkel entstand.

Mithilfe von Demokratieindizes, also einer Sekundäranalyse bereits existierender Daten, werden in der Einzelfallstudie die Indikatoren der embedded democracy qualitativ untersucht. Falls diese Untersuchung ergibt, dass Brasilien eine defekte Demokratie ist, kann mit dem Instrument der embedded democracy ganz genau festgestellt werden, um welche Defekte es sich handelt. Dies ist sehr hilfreich, um genaue Aussagen über eventuelle Störungsquellen für den PSB in Brasilien treffen zu können.

Da nicht alle Voraussetzungen in der Umwelt des Mediensystems zu vermuten sind, muss auch das Mediensystem selbst dargestellt werden. In welcher Umgebung wird sich der PSB im Mediensystem Brasilien, in dem kommerzielle Medien dominieren, einen Platz suchen müssen? Hierzu wird sich an Dimensionen von Hallin und Mancini angelehnt, die sie vorschlagen, um Mediensysteme zu untersuchen.

Nachdem der Demokratiegehalt des politischen Systems analysiert und die Strukturen des Mediensystems beschrieben wurden, werden die Ergebnisse zur Einzelfallstudie Brasilien den im zweiten Teil der Arbeit herausgearbeiteten Voraussetzungen für PSB in der Schlussbetrachtung gegenübergestellt. Das Ziel ist, Voraussagen über die Funktionsfähigkeit öffentlichen Rundfunks in Brasilien machen zu können.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.1, Minimaldefinition: Wahldemokratie: Was Demokratie ist, darüber gibt es keine allgemein anerkannte Lehrmeinung. Basierend auf einigen wenigen Ansätzen soll hier eine Arbeitsdefinition gefunden werden.

Demokratie ist aus dem Griechischen abgeleitet: demos bedeutet Volk und kratein heißt herrschen. Demokratie bedeutet somit Volksherrschaft, Herrschaft der Mehrheit, oder der Vielen. In der Demokratie ist das Volk oberstes Souverän. Abraham Lincoln hat Demokratie in seiner Proklamation Gettysburg Address von 1863 auf eine prägnante Formel gebracht: Demokratie ist government of the people, by the people, for the people. Die Wesensmerkmale der Demokratie sind demzufolge, dass die Herrschaft aus dem Volk hervorgeht und durch das Volk selbst in seinem Interesse ausgeübt wird.

Dieser Grundsatz impliziert Freiheit und Gleichheit. Das Volk besitzt in der Demokratie die Freiheit, sich selbst zu regieren. Der Aspekt der politischen Selbstbestimmung setzt Gleichheit voraus, denn nur wenn sich Menschen als gleichberechtigt bei politischen Entscheidungen, also unabhängig von Herkunft, Rasse, Hautfarbe, Tradition, Kultur oder Religion, anerkennen, bleibt die Herrschaft beim Volk und geht nicht in Autokratie über.

Bei Minimaldefinitionen von Demokratie besteht die Freiheit der Bürger darin, durch reguläre, freie und faire Wahlen aus unterschiedlichen politischen Konkurrenten auszuwählen bzw. eine Regierung abzuwählen. Die Wahl der Regierung aus politischen Alternativen stellt die politische Selbstbestimmung des Volkes dar. Das Volk legt bei der Wahl fest, welche Interessegruppe(n) legitimiert ist (sind), Entscheidungen für alle zu treffen. Politische Gleichheit entsteht dadurch, dass den Präferenzen der Bürger jeweils das gleiche Gewicht bei der Bestimmung der Regierungspolitik zugesprochen wird. Damit stellt die Wahl das Minimum an demokratischer Praxis dar. Die demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes erwerben.

Demokratie kann aber nicht nur mit demokratischen Wahlen gleichgesetzt werden, auch wenn sie die Kerninstitution der Demokratie sind. Will man mehr als nur zwischen elektoraler Demokratie oder Nicht-Demokratie unterscheiden, benötigt man eine anspruchsvollere Demokratietheorie als die elitäre Demokratietheorie von Schumpeter. Eine Maximaldefinition wäre wiederum für den Fall Brasilien nicht angebracht. Denn gälten neben politischer Demokratie auch noch Sozial- und Wirtschaftsdemokratie (wie z.B. bei der Theorie der Sozialen Demokratie) als Bemessungsgrundlage, dann dürfte kaum eine der jungen Demokratien als Demokratie deklariert werden. Passend scheint somit eine Theorie mittlerer Reichweite.

Kapitel 4.2, Embedded Democracy: Ein Demokratiemodell mittlerer Reichweite ist die embedded democracy. Diese ebenfalls komparatistisch angelegte und testbare Theorie widerspricht den vorangegangen Definitionen nicht, sondern baut auf ihnen auf und ist darüber hinaus dazu geeignet, Qualitätsunterschiede bei Demokratien ausfindig zu machen.

Zu den Dimensionen der politischen Freiheit und Gleichheit kommt bei der embedded democracy die Dimension der Herrschaftskontrolle hinzu. Denn um nicht die Idee der Selbstregierung durch die Unterwerfung unter staatliche Autorität zu pervertieren, ist eine Begrenzung der politischen Herrschaft der Demokratie immanent. Da weder auf die Selbstkontrolle der Regierenden noch der Regierten vertraut werden kann, müssen sie mithilfe von Gesetzen voreinander geschützt werden. Die staatliche und v.a. die exekutive Macht muss durch Gewaltenteilung, Bindung an Gesetz und Recht, Unabhängigkeit der Gerichte und die Garantie individueller Freiheitsrechte begrenzt werden. Eine Demokratie kann demnach nur in rechtsstaatlichen Kategorien gedacht werden. Erst der Rechtsstaat kann den Bürgern ihre politischen Rechte justiziabel garantieren und Eingriffe des Staates in ihre Privatsphäre und prä- und außenpolitische Sphären verhindern. Ebenso müssen sich die auf Zeit gewählten Repräsentanten selbst konstitutionell an bestimmte politische Grundrechte und Verfahren zur Kontrolle ihrer Macht binden. Nur so kann die Offenheit und Fairness demokratischer Prozesse und damit der Erhalt des demokratischen Charakters von Politik sichergestellt werden.

Merkel et. al. entwerfen einen dreidimensionalen Analysebegriff für Demokratie. Demokratie als Kurzform für liberale rechtsstaatliche Demokratie besteht demnach aus einem Set institutioneller Minima. Eine vertikale Dimension demokratischer Herrschaftskontrolle: in Form eines universellen aktiven und passiven Wahlrechts und einer effektiven Gewährleistung der damit verbundenen grundlegenden politischen Partizipationsrechte. Eine horizontale Dimension der Herrschaftskontrolle: im Rahmen gewaltenteiliger Organisation der Staatsgewalt und der rechtsstaatlichen Herrschaftsausübung. Eine transversale Dimension: als effektive Zuordnung der Regierungsgewalt zu den demokratisch legitimierten Herrschaftsträgern. Die Erweiterung der vertikalen Machtkontrolle um die horizontale und transversale soll vor einem elektoralistischen Trugschluss bewahren.

Dieses Modell basiert auf der Annahme, dass ein demokratisches Herrschaftssystem eine mehrdimensionale Ordnung ist, die aus verschiedenen in sich komplexen Teilregimen besteht. Diese Teilregime müssen einerseits unabhängig funktionieren können, stehen aber dennoch in wechselseitigem Bezug zueinander. Embedded bedeutet, dass eine Demokratie nicht aus einem Stück besteht, sondern in ein Gefüge aus Teilregimen eingebettet ist. Eine eingebettete Demokratie ist somit ein komplexes Institutionenarrangement, welches nur funktioniert, wenn eine Kohärenz zwischen den Institutionen besteht. Es ist also gerade die wechselseitige Einbettung der einzelnen Institutionen der Demokratie in ein Gesamtgeflecht institutioneller Teilregime, die Demokratie erst funktions- und widerstandsfähig machen.

Kapitel 4.2.1, Das Wahlregime: Das Minimum an demokratischer Methode im Schumpeterschen Sinne stellt das Wahlregime dar, wird aber darüber hinaus in weitere vier Kriterien differenziert: aktives und passives, universelles Wahlrecht, freie und faire Wahlen sowie gewählte Mandatsträger. Eine funktionierende Demokratie liegt nur vor, wenn alle (idealerweise volljährigen männlichen und weiblichen) Bürger weder per Gesetz (Exklusion de jure) noch in der Praxis (Exklusion de facto) vom Wahlrecht ausgeschlossen werden. Stehen echte Alternativen zur Wahl oder steht das Ergebnis der Wahl im Voraus schon fest? Verläuft der Wahlkampf und die Wahlprozedur korrekt und gibt es eine unabhängige Wahlbehörde und eine verlässliche Wahlgerichtsbarkeit oder werden die Wahlregister gefälscht, Stimmzettel oder Urnen gestohlen, Stimmen gekauft oder sogar falsche Ergebnisse bekannt gegeben? Ein weiterer Indikator ist die Anzahl der ernannten Mandatsträger. Werden die Legislative und die Exekutive durch direkte und indirekte Wahlen bestimmt oder besetzt die Exekutive eigenmächtig Positionen in der Legislative oder der Verfassungsjudikative?

Kapitel 4.2.2, Die politischen Teilhaberechte: Die Effekte des Wahlregimes werden durch das Teilregime der gleichen politischen Teilnahmerechte erhöht. Zusammen fördern sie ein responsives Regieren, indem die harte Kontrolle durch Wahlen von der weichen Kontrolle der Öffentlichkeit zwischen den Wahlen ergänzt wird. Wie unter Kaptitel 2.2 bereits erläutert, kommt v.a. durch die Medien Öffentlichkeit zustande, weshalb Meinungs-, Presse- und Informationsfreiheit herrschen muss. Neben öffentlichen Medien müsse ein erhebliches Maß an privaten Medien vorhanden sein. Ein Indikator für eine eingeschränkte Meinungs- und Pressefreiheit wäre dagegen die wirtschaftliche Abhängigkeit der Medien von Staat und Regierung. Zudem ist darauf zu achten, ob diese Freiheiten auch per Gesetz gesichert sind und ob Zensur stattfindet. Die Repressionen von Publizisten sind vielfältig und gehen nicht nur vom Staat aus, sondern auch von informellen, zumeist gewaltbereiten Institutionen (Mafia, Guerilla, Gangs, Fundamentalisten, Separatisten etc.).

Zu den politischen Teilhaberechten gehören außerdem die Organisations- und Assoziationsfreiheit und das Versammlungs- und Demonstrationsrecht. Den Bürgern muss es freistehen, sich sowohl in politischen Parteien als auch in sonstigen gesellschaftlichen Interessenvertretungen zu formieren und zu betätigen (Assoziationsfreiheit). Ein Indikator für die Assoziationsfreiheit ist also politischer Pluralismus. Parteien müssen ungehindert existieren und konkurrieren und dürfen nur verboten werden, wenn sie sich gegen demokratische Grundsätze verhalten. Ein offener und fairer Konkurrenzkampf zwischen den Parteien darf auch nicht durch eine Bevorzugung der Regierungspartei, z.B. durch illegale Finanzierung aus staatlichen Mitteln, behindert werden. Die Assoziationsfreiheit muss auch für gesellschaftliche Interessengruppen gelten. Demokratische Defekte liegen vor, wenn verfassungskonforme Organisationen (Gewerkschaften, regierungs- oder regimekritische zivilgesellschaftliche Organisationen) verboten oder in ihren Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit beschnitten werden.

Kapitel 4.2.3, Die bürgerlichen Freiheits- und Abwehrrechte bzw. der Rechtsstaat: In der horizontalen Dimension kommt der Rechts- und Verfassungsstaat zum tragen. Den Kern liberaler Rechtsstaatlichkeit bildet das Teilregime der verfassungsmäßig verankerten materiellen Grundrechte: die bürgerlichen Freiheits- und Abwehrrechte. Um das Prinzip der Gleichheit und damit eine Grundbedingung staatsbürgerlichen Daseins zu garantieren, werden der Regierung bürgerliche Freiheitsrechte entgegengesetzt. Diese Barrieren sollen verhindern, dass per demokratischer Mehrheitsbefugnis Individuen und Gruppen oder die politische Opposition unterdrückt werden. Die bürgerlichen Freiheitsrechte gewähren weiterhin den rechtlichen Schutz von Leben, Freiheit und Eigentum, welche ungerechtfertigte Verhaftung, Ausweisung, Terror, Folter und Einmischung in das persönliche Leben der Bürger verhindern soll. Ein Indikator für die individuellen Schutzrechte stellen rechtliche Bestimmungen dar. Werden die allgemeinen substantiellen Grundrechte auf Leben, Freiheit und Eigentum rechtlich garantiert und werden darin alle Bürger gleichgestellt? Ein weiterer Indikator für die bürgerlichen Freiheitsrechte ist die Performanz der Menschenrechte. Werden sie durch private oder staatliche Akteure beschnitten? Zum bürgerlichen Grundrecht gehört auch das Recht auf gleichen Zugang zum Gericht und die Gleichbehandlung vor dem Gesetz. Indikatoren für eingeschränkte Justizrechte der Bürger sind rechtliche Begrenzungen zur Gerichtsbarkeit und die reale Verwehrung für gewichtige Bevölkerungsgruppen. Werden alle Bürger vor dem Gesetz gleich behandelt oder findet gerichtliche Diskriminierung bestimmter Bevölkerungsgruppen statt?

Kapitel 4.2.4, Die Gewaltenkontrolle: Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit beinhaltet auch, dass die Regierung ihre Souveränität in Form des Rechts ausübt und sich dementsprechend daran bindet. Der Rechtsstaat muss die Existenz eigenständiger Instanzen (Gerichte) zur Überprüfung legislativer und exekutiver Akte garantieren. Die institutionellen Minima müssen somit in der Verfassung verbrieft sein. Das Teilregime der horizontalen Gewaltenkontrolle erfordert zudem die Gewaltenteilung in Legislative, Exekutive und Judikative und ihre gegenseitige Kontrolle. Das Teilregime der Gewaltenkontrolle kann zweierlei eingeschränkt werden: durch verfassungswidrige Übergriffe einer Regierungsinstitution in den Kompetenzbereich einer anderen und durch massive Korruption. Erster Indikator für die Gewaltenkontrolle ist die Gewaltenteilung. Diese zeigt sich eingeschränkt, wenn die Exekutive nicht ausreichend durch das Parlament und die Gerichtsbarkeit kontrolliert wird, wenn die Gerichte nicht unabhängig sind und wenn korrumpiert wird.