Einsatzmöglichkeiten und Aufbau eines modernen Managementinformationssystems im Controlling einer Kommunalverwaltung

Diplomarbeit von Matthias Brauch

Einleitung:

Die Diskussionen um Verwaltungsreformen sind so alt wie die Bundesrepublik selbst. Das Bild des müden, gelangweilten 35-Stunden Staatsdieners, der pünktlich auf die Sekunde seine Stempelkarte abzeichnet und sein Leben lang keinem Leistungsdruck ausgesetzt ist, weil er regelmäßig Beförderungen genießt, hat sich in zahlreichen Witzbüchern und Diskussionsrunden bewährt. Hinzu kommt die Auffassung, dass durch die starren und bürokratischen Strukturen der öffentlichen Verwaltungen Ineffizienz und Ineffektivität Vorschub geleistet wird. Ideale Bedingungen, um die Themen „Verschlankung der Verwaltung“ oder auch „privatwirtschaftliche Strukturen für den öffentlichen Dienst“ auf das Tableau politischer Diskussionen zu heben. So kam es in den letzten Jahrzehnten immer wieder vor, dass Strukturen, Dienst- und Haushaltsrecht der öffentlichen Verwaltungen zum Ziel politischer Reformansätze wurden.

Es ist beispielsweise erst einen guten Monat her, dass der Baden-Württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel sein Konzept unter dem Titel „Großprojekt Verwaltungsreform“ vorstellte1. Durch die Auflösung bzw. Eingliederung von 350 Behörden wie Polizeidirektionen oder Forstämter in die Landratsämter und Regierungspräsidien will die Landesregierung innerhalb von 5 Jahren 4000 Stellen bzw. 150 Millionen Euro einsparen. Die Proteststürme der betroffenen Behörden sind gewaltig. Damit konterkariert Teufel gleichzeitig ein weiteres ehrgeiziges „Jahrhundertprojekt“: Vor drei Jahren beschloss die Landesregierung die flächendeckende Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente nach dem Konzept des „Neuen Steuerungsmodells“ wie Controlling, dezentrale Budgets und Kosten und Leistungsrechnungen. Planung und ansatzweise Durchführungen des Projektes (kurz: „NSI“) in mehreren Behörden sind nun aber durch die geplante Zusammenlegung bzw. Auflösung der Behörden obsolet geworden. Millionen Euro wurden damit verschwendet. Auffallend ist in Bezug auf sämtliche Reformbemühungen der letzten Jahre und Jahrzehnte die Korrelation zwischen dem Aufflammen der Reformdiskussionen und den Krisen der öffentlichen Haushalte.

Im Jahre 1991, die finanziellen Auswirkungen der Wiedervereinigung belasteten die öffentlichen (und privaten) Haushalte zunehmend, veröffentlichte Gerhard Banner, der damalige Leiter der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), einen viel beachteten Artikel über die „organisierte Unverantwortlichkeit“ öffentlichen Verwaltungshandelns. Die KGSt konzipierte daraufhin unter Gerhard Banner ein „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) für die Kommunalverwaltung, welches v.a. auf dezentrale Strukturen, den verstärkten Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente und eine Aufhebung der Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung abzielt. Der Artikel stieß in der jungen Bundesrepublik auf einen guten Nährboden. Auch heute noch ist das NSM das einzige Konzept, das im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung Bedeutsamkeit erlangte.

Im bürokratischen Modell wird die Verwaltung über hierarchische Strukturen gesteuert, wobei die Politik in bestimmten Fällen eingreifen kann. Das Neue Steuerungsmodell sieht hingegen eine klare Trennung der politischen Ebene von derjenigen der Verwaltung vor. Anders ausgedrückt bedeutet das, dass sich die Politik im Rahmen von Zielvereinbarungen auf die Vorgabe des „Was machen wir“ beschränken soll, während die Verwaltung für das „Wie“ zuständig ist. Die Politik stattet die Verwaltung außerdem mit den entsprechenden Budgets aus, den so genannten „Globalhaushalten“. Dieses Konzept einer „Neuen Steuerung“ macht jedoch ein Instrument notwendig, das durch die Bereitstellung von verständlichen und relevanten Informationen realistische und wünschenswerte Ziele für Politik und Bürger transparent macht und gleichzeitig die Kontrolle der Zielvorgaben ermöglicht. Ein solches System kann so dem durch die Dezentralisierung ausgelösten Koordinationsvakuum entgegenwirken. Dies gilt auch für die Führungskräfte der Verwaltung, die für die Aufgabenerledigung in den Fachbereichen und Dezernaten verantwortlich sind, außerdem für die Führungskräfte in eben diesen Verwaltungseinheiten gegenüber ihren Mitarbeitern. Controlling ist das Instrument, das derzeit im Rahmen des NSM zur Anwendung kommt. Die wichtigste Controllingfunktion besteht in der Versorgung der Führungskräfte mit relevanten, d.h. zielgerichteten Informationen.

Das wichtigste Instrument des Controlling wiederum ist in Bezug auf diesen Aspekt das Berichtswesen, technisch realisiert als adäquates, EDV-gestütztes Informationssystem. Dies exemplarisch am Einsatz eines modernen Managementinformationssystems im Controlling der Stadtverwaltung Dortmund aufzuzeigen, ist das Ziel dieser Arbeit. Die Arbeit gliedert sich in einen theoretischen und einen praktischen Teil.

In Kapitel II werden kurz die Leistungen, Entscheidungsträger und -wege kommunalen Handelns beschrieben. Außerdem werden Aufbau und Defizite der bürokratischen Strukturen öffentlicher Verwaltungen vor dem Hintergrund von Überlegungen Max Webers aufgezeigt. Um die verschiedenen Aspekte der Implementierung betriebswirtschaftlicher Instrumente wie des Controllings im Rahmen des NSM deutlich hervortreten zu lassen, soll auch kurz auf die generellen Unterschiede hinsichtlich Aufgabenstellung und Leistungserbringung eingegangen werden, die sich bei einem Vergleich von öffentlichen Verwaltungen und privatwirtschaftlichen Unternehmen ergeben.

Kapitel III befasst sich mit dem Neuen Steuerungsmodell. Im Zentrum der Untersuchung stehen die theoretische Modellierung, die einzelnen Elemente des NSM sowie Implementierungsanforderungen und Probleme, die sich bei der praktischen Umsetzung ergeben. Dabei wird Wert darauf gelegt wird, Beziehungen zum Controlling aufzuzeigen. Die Bedeutung von Information im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung ist ein weiterer Schwerpunkte dieses Kapitels.

In Kapitel IV werden Einsatzbereiche und Objekte des Veraltungscontrolling dargestellt, Erfolgsfaktoren und Probleme werden thematisiert, außerdem wird ausführlich auf die Controllinginstrumente Informationssystem und Berichtswesen eingegangen.

Kapitel V leitet, nach einer kurzen theoretischen Abhandlung des Begriffes „OLAP“, den praktischen Teil ein. Dieser beginnt mit einer Funktionsbeschreibung des Managementinformationssystems MIKOLAP.

In Kapitel VI werden abschließend die Implementierung und der Aufbau sowie die Einsatzbereiche des Controllinginformationssystems MIK-OLAP im Rahmen des Berichtswesens der Stadtverwaltung Dortmund beschrieben.

Im Rahmen dieser Arbeit kann weder eine ausführliche Diskussion der Vor- und Nachteile der Verwaltungsreform erfolgen, noch kann eine umfassende Analyse und Kritik der theoretischen Modellierung der verschiedenen Instrumente geleistet werden. Auch der empirische Teil der Arbeit bleibt auf die Formulierung einiger Hypothesen beschränkt, deren Operationalisierung und Überprüfung in einer umfassenden Untersuchung unbedingt erfolgen müsste. Die Ergebnisse einer solchen Untersuchung könnten dann für die Modellierung EDV-basierter Informationssysteme verwendet werden, die die Arbeit öffentlicher Verwaltungen effizient unterstützen. Die vorliegende Arbeit muss sich auf den Versuch beschränken, ein Verständnis für die Funktion eines sinnvollen Controlling im Rahmen öffentlicher Verwaltungen zu vermitteln. Dieses Verständnis einer Informationsversorgung der Entscheidungsträger, Mitarbeiter und Bürger soll konstruktiv an der praktischen Umsetzung im Rahmen des Berichtswesens der Stadtverwaltung Dortmund und des MIS MIK-OLAP aufgezeigt werden.

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