Finanzierung von Public Private Partnership Projekten

Diplomarbeit von Christian Borusiak

Zusammenfassung:

Das Thema PPP gewinnt in Deutschland zunehmend an Bedeutung. Gründe dafür sind einerseits die prekäre finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte sowie andererseits die Möglichkeit der öffentlichen Hand, ihre Aufgaben im Rahmen von PPP-Projekten effizienter als mittels konventioneller Realisierung wahrnehmen zu können. In der effizienten Realisierung liegt für viele Kommunen die Chance, den großen Investitionsbedarf der kommenden Jahre zumindest teilweise durch privates Kapital decken zu können.

Für den Erfolg von PPP-Projekten ist unter anderem die Risikoverteilung zwischen öffentlicher Hand und privatem Partner von entscheidender Bedeutung. Bei der in Deutschland zur Finanzierung von PPP – neben der Projektfinanzierung – häufig verwendeten Forfaitierung mit Einredeverzicht kommt es zu einer Umverteilung der Risiken. Die öffentliche Hand übernimmt nun Risiken, die bei einer Projektfinanzierung in den Verantwortungsbereich des privaten Partners fallen. Ziel dieser Arbeit war es, diese Risiken aus Sicht der öffentlichen Hand zu bewerten. Dabei hat es sich gezeigt, dass sich die Risiken unterschiedlicher PPP-Projekte bedingt durch die Vielfalt der Projekte und den noch geringen Erfahrungen in Deutschland nur schwer verallgemeinern lassen. Somit ist auch die Risikobewertung im Vergleich von Projektfinanzierung und Forfaitierung nur eingeschränkt möglich.

In dieser Arbeit wurden Risiken nach den Lebenszyklusphasen eines Projektes – von der Planungsphase bis zur Betriebsphase – identifiziert. Die mit dem Einredeverzicht durch die öffentliche Hand übernommenen Risiken kommen vor allem bei einer Insolvenz der Projektgesellschaft zum Tragen. Dann muss die öffentliche Hand sowohl ihre Verpflichtung gegenüber der finanzierenden Bank erfüllen als auch die forfaitierte Leistung der (insolventen) Projektgesellschaft übernehmen bzw. neu ausschreiben. Bewertet wurden Einzelrisiken nach dem folgenden System: Zunächst wurde ein Risikofaktor aus der Schadenshöhe und der Wahrscheinlichkeit eines Szenarios berechnet. Zur Berücksichtigung einer Insolvenz wurde dieser Faktor noch mit der Wahrscheinlichkeit der Insolvenz multipliziert. Die Insolvenzwahrscheinlichkeit wurde aus dem Rating der Projektgesellschaft abgeleitet. Die Verfügbarkeit von empirischen Ausfallraten für deutsche PPP-Projekte war allerdings nicht gegeben.

Vor dem Hindergrund der Ergebnisse wurde allerdings deutlich, dass bei der Bewertung von Risiken die Vortäuschung einer Scheingenauigkeit zu vermeiden ist. Wichtiger als die konkrete Bewertung ist die grundsätzliche Berücksichtigung von Risiken. Bei der Forfaitierung sollte die öffentliche Hand sowohl eine Due Diligence durchführen (lassen) als auch für ein begleitendes Projektcontrolling sorgen. Auf Probleme kann so schon im Vorfeld reagiert werden und es können entsprechende Gegenmaßnahmen eingeleitet werden. Wichtig ist auch die Entwicklung eines Sicherheitskonzepts, das von der Projektgesellschaft die ausreichende Ausstattung mit Eigenkapital sowie die Beibringung von Fertigstellungsgarantien verlangt.

Diese Maßnahmen reduzieren allerdings den Finanzierungskostenvorteil der Forfaitierung. Insofern ist zu fragen, ob die weite Verbreitung der Forfaitierung bei relativ kleinen Projekten in Deutschland nicht in der vordergründig niedrigeren regelmäßigen Zahlung der öffentlichen Hand begründet ist und sich bei Berücksichtigung aller zusätzlichen Risiken und Controllingkosten nicht schnell ins Gegenteil verkehrt. Die zunehmende Erfahrung und Standardisierung der Projektfinanzierung für PPP-Projekte dürfte in Zukunft auch zu einer Reduzierung der Due Diligence- und Controllingkosten führen und so die Projektfinanzierung auch für relativ kleine Projekte wirtschaftlich machen.

Unabhängig von der Finanzierungsart sollte es jedoch das Ziel sein, die Risikobewertung auf eine belastbare Grundlage zu stellen. Eine Auswertung der aktuellen und zukünftigen PPP-Projekte könnte eine solche Basis liefern. Bis empirische Ergebnisse für die verschiedenen Einsatzbereiche von PPP verfügbar sind, sollten existierende Risiken auf keinen Fall vernachlässigt werden. Dies würde zu einer Fehlbewertung von Alternativen in der Projektdurchführung führen und letztendlich die in PPP gesetzten Erwartungen enttäuschen und den wirtschaftlichen Erfolg gefährden.

Inhaltsverzeichnis:

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Textprobe:

Kapitel 4.3, Ablauf der Forfaitierung:

Zunächst schließen privater Auftragnehmer und finanzierende Bank einen Rahmenvertrag, in dem die Ankaufbedingungen und Preise in allen Einzelheiten festgelegt werden. Daraufhin erklärt sich der öffentliche Auftraggeber mit diesem Vertrag einverstanden und vereinbart mit der finanzierenden Bank, gegenüber dieser auf jegliche Einreden und Einwendungen im Bezug auf die forfaitierten Entgeltbestandteile sowie die Aufrechnung von Forderungen zu verzichten (so genannter Einredeverzicht).

Die Einrede-, Einwendungs- und Aufrechnungsverzichtserklärung wird sukzessive, etwa alle drei Monate, im Bauablauf durch so genannte Bautestate wirksam. In diesen Testaten bestätigt der öffentliche Vorhabensträger dem privaten Auftragnehmer die vertragsgemäße Fertigstellung einer bestimmten Bauleistung (Neubau, Erweiterung, Sanierung etc.) und erkennt damit seine mit dieser Bauleistung verbundene Zahlungsverpflichtung gegenüber der Bank an. Diese zahlt daraufhin die mit dem jeweiligen Testat testierte Summe an den privaten Bieter aus. Im Gegenzug erhält die finanzierende Bank ab Betriebsbeginn vom öffentlichen Vorhabensträger das zuvor festgelegte Leistungsentgelt. Der an den Privaten ausgezahlte Betrag entspricht dem Barwert der Raten dieses Entgelts.

Grundstruktur und Ablauf einer (Teil-)Forfaitierung mit Einredeverzichtserklärung sind in der nachfolgenden Abbildung 2 dargestellt.

Je nach Projekt sind im Einzelfall Anpassungen des Schemas notwendig. So können ergänzende Vereinbarungen notwendig werden, um eine Zeitdifferenz zwischen der Auszahlung der finanzierenden Bank (Schritt 4) und der erstmaligen Zahlung des Leistungsentgeltes durch den öffentlichen Auftraggeber (Schritt 5) zu ermöglichen, und dem privaten Auftragnehmer möglichst frühzeitig liquide Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Ebenso kann sich der Ablauf bei Sanierungsprojekten vom hier dargestellten Fall unterscheiden, da die Leistung (Sanierung) und Nutzungsüberlassung (sozusagen der Betriebsbeginn) relativ dicht zusammen fallen und so das für die Sanierung fällige Nutzungsentgelt zeitnah im aktuellen Nutzungsentgelt abgebildet werden kann.

Kapitel 4.4, Kostenvorteil der Forfaitierung:

Der durch den Einredeverzicht erreichte Finanzierungskostenvorteil resultiert zum einen daraus, dass in den Finanzierungskosten (Zinskosten) der öffentlichen Hand keine projekt-spezifischen Risikoaufschläge enthalten sind. Kosten für ein aufwendiges Projektcontrolling entfallen auf der Seite der Bank. Des Weiteren muss die Bank eine Darlehensgewährung an die öffentliche Hand gemäß den aktuell geltenden KWG-Vorschriften88 bei der Eigenkapitalunterlegung nicht berücksichtigen. Die Zinsbelastung des privaten Bieters liegt damit, bedingt durch Transaktionskosten, nur noch leicht über einer Belastung der öffentlichen Hand.

Die Konditionen entsprechen somit in etwa denen eines Kommunalkredits. Als Grundlage der Konditionen bei der Forfaitierung dienen wie beim Kommunalkredit die Konditionen öffentlicher Pfandbriefe. Als Benchmark für Pfandbriefkonditionen wird die DGZF-Zinskurve gesehen. Die endgültigen Konditionen für die Forfaitierungs-Finanzierung ergeben sich aus den Zinssätzen der DGZF-Zinskurve zuzüglich einer Bankmarge in der Größenordnung zwischen 0,08 % und 0,50 %. Zum Vergleich: Die Bankmarge bei Kommunalkrediten beträgt zwischen 0,02 % und 0,15 %.92 Der Unterschied ergibt sich durch die beim Forderungsverkauf anfallenden Abwicklungskosten, die dem Zins der öffentlichen Hand rechnerisch zugeschlagen werden.

Als Beispiel für einen Kundensatz einer Forfaitierung mit Einredeverzicht mit 10 Jahren Laufzeit und endfälliger Tilgung kann die Bandbreite 3,85 % bis 4,27 % (3,77 % DGZF zzgl. 0,08 % bis 0,50 %) angenommen werden. Im Vergleich hierzu würde sich der Zinssatz einer Projektfinanzierung bei einem „befriedigend“ gerateten Projekt im Bereich von 4,66 % bis 5,36 % (3,76 % Swap plus 0,90 % bis 1,6 % Kreditmarge) bewegen. Der effektive Zinsunterschied zwischen Forfaitierung und Projektfinanzierung beträgt demnach zwischen 0,81 % und 1,09 %.

Neben dem Kostenvorteil durch die geringere Zinsbelastung bietet die Finanzierung über eine Forfaitierung weitere Vorteile. So kann bedingt durch die Bonität der öffentlichen Hand eine hundertprozentige Fremdkapitalfinanzierung erfolgen. Eigenkapital ist nicht mehr zwingend erforderlich. Auch haben die öffentlichen Auftraggeber einen uneingeschränkten Kredit-spielraum bei den Banken, wohingegen dies bei privaten Unternehmen nicht immer der Fall ist. Weiterhin entsteht in der Bilanz keine Gewerbesteuer aus Dauerschulden; somit entfallen die hiermit verbundenen steuerlichen Belastungen. Nicht zuletzt ist die Finanzierung über eine Forfaitierung sehr flexibel. Sie kann auch im Nachhinein noch vereinbart werden, wenn der öffentliche Auftraggeber einem Einredeverzicht nachträglich zustimmt.