Methoden der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung für Softwareentwicklungsprojekte im öffentlichen Sektor

Projektarbeit von Holger Sanio

Einleitung:

Motivation der Arbeit.

Problemstellung:

Seit Beginn der 1990er Jahre des vergangenen Jahrhunderts kommt auch in der öffentlichen Verwaltung vermehrt Informationstechnik zum Einsatz. In der deutschen Justizlandschaft, die hier beispielhafte Erwähnung finden soll, haben die letzten Jahre zu einer standardisierten IT-Infrastruktur geführt, in der nicht nur alle Arbeitsplätze flächendeckend mit PCs und Standardsoftware ausgestattet sind, sondern sich auch die Spannweite der von der IT-Infrastruktur abgedeckten Dienste zur Unterstützung der Fachaufgaben stark erweitert hat. Dazu haben die Landesjustizverwaltungen erhebliche Mittel in die Modernisierung und Konsolidierung der IT-Infrastruktur investiert. Zur Optimierung der Geschäftsprozesse in der öffentlichen Verwaltung werden neben einer gut ausgebauten IT-Infrastruktur auch Fachanwendungen benötigt, die über komplexe, monolithische Insellösungen mit geringer Integrationsfähigkeit hinausgehen und dem Ansatz serviceorientierter Softwarearchitekturen folgen. Hierfür sind allerdings weitere umfangreiche Investitionen notwendig. Wie in der privaten Wirtschaft ist auch in der öffentlichen Verwaltung in diesem Zusammenhang die Frage zu stellen, ob der wirtschaftlichere Weg in der Eigenfertigung oder im Fremdbezug zu sehen ist.

Die Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder bestimmen, dass Ausgaben nur soweit und nicht eher geleistet werden dürfen, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlich sind. Diese Grundregel der öffentlichen Haushaltswirtschaft ist Richtschnur für alle Arten von Verwaltungshandeln. Sie gilt damit für alle Investitionen der öffentlichen Hand, z. B. in Bau- oder Infrastrukturmaßnahmen, aber gleichermaßen für das komplexe Feld der Softwareentwicklung. Paragraph 7 Abs. 2 der niedersächsischen Landeshaushaltsordnung (LHO) regelt, dass für Maßnahmen von finanzieller Bedeutung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen sind. In welcher Weise eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen ist und wann sie als angemessen angesehen werden kann, regelt die LHO hingegen nicht.

Zielsetzung:

Die Fragestellung, in welcher Weise eine angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für ein Softwareentwicklungsprojekt in der öffentlichen Verwaltung durchzuführen ist, soll in der vorliegenden Arbeit aufgegriffen werden. Dazu werden, neben explizit für die öffentliche Verwaltung entwickelte Vorgehensweisen zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, insbesondere Methoden der Privatwirtschaft auf ihre Verwendbarkeit in der öffentlichen Verwaltung untersucht. Dabei ist nicht nur zu berücksichtigen, dass sich die Verhältnisse der Privatwirtschaft nicht eins zu eins auf die öffentliche Verwaltung übertragen lassen, sondern auch, dass Wirtschaftlichkeitsanalysen von IT-Investitionen auch für die Privatwirtschaft ein konkretes Problem darstellen.

Die Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft haben im Wesentlichen vier Gründe: Zum einen sind Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung nur selten auf ein eindimensionales Ziel ausgerichtet. Während in der Privatwirtschaft die Gewinnerzielungsabsicht im Vordergrund steht, sind die Ziele in der öffentlichen Verwaltung meist komplexer und konkurrieren möglicherweise sogar miteinander. Als Beispiel kann auch hier die Justiz herangezogen werden. Die Gerichte müssen einerseits möglichst effizient arbeiten, andererseits sollen gerichtliche Urteile fair und gerecht sein. Justizvollzugsanstalten sollen sicher und gleichzeitig mit möglichst geringem finanziellem Aufwand betrieben werden. Weiter müssen die berechtigten Interessen verschiedener Gruppen in den Entscheidungsprozess mit einfließen. Föderalismus, richterliche Unabhängigkeit und das Ressortprinzip führen dazu, dass die Entscheidungsprozesse und -wege in der öffentlichen Verwaltung regelmäßig erheblich länger sind als in der Privatwirtschaft. Darüber hinaus vereinigt die öffentliche Hand eine hohe Anzahl unterschiedlicher Aufgaben, die kaum mit homogenen Lösungsansätzen erledigt werden können. Schließlich gelten für die öffentliche Verwaltung andere gesetzliche Grundlagen als in der Privatwirtschaft. Insbesondere Vergabe-, Dienst- und Haushaltsrecht sind in diesem Zusammenhang zu nennen.

In der Literatur ist vielfach auf das Versagen der klassischen Methoden der Investitionsrechnung in Bezug auf IT- und insbesondere Softwareentwicklungsprojekte hingewiesen worden. Ob die genannten Probleme wie ‘Problematische Quantifizierung des Nutzens’, ‘Gefahr strategischer Fehlentscheidungen’ oder ‘Intuitive Entscheidungen aufgrund von Faustregeln’ auch bei Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen innerhalb der öffentlichen Verwaltung auftreten, ist bislang hingegen kaum Gegenstand des wissenschaftlichen Diskurses gewesen.

Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, die unterschiedlichen Eignungen der zur Verfügung stehenden Methoden zur Wirtschaftlichkeitsanalyse von Softwareentwicklungsprojekten anhand der Anforderungen und der Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung gegenüber zu stellen, um anschließend auf der Basis der ermittelten Ergebnisse eine konkrete Handlungsempfehlung generieren zu können.

Eingrenzung:

Der Kreislauf der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln in der öffentlichen Verwaltung wird folgendermaßen beschrieben: Zu Beginn einer Haushaltsperiode werden in der Planungsphase der Haushaltsplan und die mittelfristige Aufgaben- und Finanzplanung aufgestellt. Darauf folgt die Phase der Bewirtschaftung der Haushaltsmittel. Der Jahresabschluss stellt schließlich den Rechenschaftsbericht über die vorangegangene Periode dar. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen für Softwareprojekte können sowohl in der Planungs-, als auch in der Bewirtschaftungsphase notwendig werden. Je konkreter ein Vorhaben veranschlagt wird, um so eher ist der Entscheidung darüber eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit monetären Rechnungselementen zugrunde zu legen.

Die Erstellung von Individualsoftware wie ein Fachverfahren für einen bestimmten Bereich der öffentlichen Verwaltung kann durch interne Kräfte der Verwaltung vorangetrieben werden. Daneben möglich und zum Teil üblich ist die Durchführung eines Vergabeverfahrens zur Ermittlung eines geeigneten Softwareherstellers, der das benötigte Fachverfahren im Auftrag herstellt. Beide Methoden stehen meistens in unmittelbarer Konkurrenz zueinander, denn sie stellen unterschiedliche Handlungsalternativen zur Lösung des gleichen Problems dar. Im Hinblick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit muss es also möglich sein, sowohl die verwaltungsinterne Entwicklung (Eigenfertigung), als auch die Vergabe des Projekts an einen externen Softwareentwickler (Fremdbezug) zu betrachten und miteinander zu vergleichen. Bei der Ermittlung einer geeigneten Methode für die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist diese Maßgabe daher stets zu berücksichtigen.

Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit erfordert es, dass sowohl Kosten- als auch Nutzenkategorien betrachtet werden. Für das Gebiet der Softwareentwicklung bedeutet das, dass sowohl die klassischen Durchführungs- und Folgekosten eines Projekts, als auch zu erwartende Nutzeneffekte betrachtet werden müssen.

Allgemein können Informationsverarbeitungssysteme folgende Nutzeneffekte erwarten lassen:

Änderung des Kostenanfalls, Änderung der Produktivität, Änderung der Qualität und der Flexibilität, Änderung des Leistungsangebotes.

Neben diesen Effekten werden insbesondere diejenigen beleuchtet, die sich aus den meist mehrdimensionalen Zielen der öffentlichen Verwaltung ergeben.

Methodik der Arbeit.

Vorgehensweise:

Die Arbeit orientiert sich an der folgenden Ausgangssituation: In einem Bereich der öffentlichen Verwaltung ist eine Fachsoftware, die unterschiedlichste Geschäftsprozesse des Verwaltungsbereichs unterstützt, am Ende ihres Lebenszyklus angekommen und deswegen abgängig. Mithin besteht der Bedarf, die Fachsoftware durch eine Neuentwicklung zu ersetzen. Die Neuentwicklung soll zusätzlich zur Optimierung der Geschäftsprozesse beitragen. Nunmehr existieren mehrere Handlungsoptionen: Zum einen kann die benötigte Software durch internes Entwicklungspersonal der Verwaltung entwickelt werden. Zum anderen besteht die Möglichkeit, einen externen Softwarehersteller mit der Entwicklung der Software zu beauftragen. Üblicherweise ist darüber hinaus die Option zu berücksichtigen, nicht tätig zu werden, also den Status quo zu erhalten.

Anhand dieser Ausgangssituation beleuchtet die vorliegende Arbeit Methoden zur Ermittlung, Dokumentation und zum Vergleich der Kosten sowie den Aufwand und den Nutzen der einzelnen Handlungsalternativen unter Berücksichtigung der Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung gegenüber der Privatwirtschaft und der Besonderheiten aufgrund der für Softwareentwicklungsprojekte typischen Komplexität.

Dabei sind im Interesse einer Betrachtung der Gesamtheit der wirtschaftlichen Wirkungen einer IT-Investition im Grundsatz die folgenden Anforderungen an die einzelnen Methoden zu stellen.

Die Methode berücksichtigt die qualitativen Wirkungen und Effekte der IT-Investition.

Die Methode berücksichtigt die quantitativen Wirkungen und Effekte der IT-Investition.

Die Methode berücksichtigt die temporalen Wirkungen und Effekte der IT-Investition, also die Zeitstruktur der wirtschaftlichen Auswirkungen.

Die Methode berücksichtigt die Interdependenzreichweite, also die Wirkungszusammenhänge zwischen den Einflussfaktoren der Investition und die Reichweite ihrer Wechselbeziehungen.

Die Methode berücksichtigt die Unsicherheit, also die Wirkungen, welche nicht deterministisch angegeben werden können und deren Eintreten mit einem Risiko verbunden ist.

Die Methode berücksichtigt die peripheren Wirkungen und Effekte, also die Einflussfaktoren, welche die Schnittstellen der IT-Investition zur Umwelt bestimmen.

Methodenauswahl Zunächst werden die Methoden der Investitionsrechnung herangezogen. Sie lassen sich in klassische und neuere, sowie statische und dynamische Verfahren differenzieren. Als statische Verfahren werden die Kostenvergleichsrechnung, die Gewinnvergleichsrechnung, die Rentabilitätsvergleichsrechnung, die Amortisationsrechnung und der Return on Investment-Ansatz betrachtet. Betrachtete dynamische Verfahren sind die Kapitalwertmethode, die Annuitätenmethode und die Methode des internen Zinsfußes.

Die betrachteten neueren Methoden, die sich von den klassischen dadurch unterscheiden, dass sie den Nutzen der Informations- und Kommunikationstechnologie in hohem Umfang nicht mehr nur in konkreten Einsparungen sehen, sondern Überlegungen zu besseren, schnelleren und gleichwohl kontrollierbaren Informationen zur Erlangung von Wettbewerbsvorteilen in den Vordergrund stellen, sind die Nutzenanalyse, die Nutzwertanalyse, die Multifaktorenmethode, die Wirkungskettenanalyse, der Customer-Lifetime-Value, der Hedonic-Wage-Ansatz, die Kennzahlenmethode, der Realoptionsansatz und die Total Cost Of Ownership- sowie die Total Economic Impact-Methode.

Neben den Verfahren und Methoden der Investitionsrechnung werden solche Verfahren berücksichtigt, die im Bereich des öffentlichen Sektors entwickelt worden sind. Hier sind insbesondere zu nennen zum einen die ‘Hinweise zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nach VV Paragraph 7 LHO’, zum anderen die ‘Empfehlung zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen in der Bundesverwaltung, insbesondere beim Einsatz der IT’ (WiBe) der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt).

Aufbau der Arbeit:

Der Aufbau der Arbeit umfasst drei wesentliche Bereiche: Einleitung (Kapitel 1), Methodenbetrachtung (Kapitel 2 bis 3) sowie Zusammenfassung, Empfehlung und Ausblick (Kapitel 4).

In der Einleitung werden zunächst die Motivation und die Methodik der Arbeit vorgestellt. Die Motivation umfasst Problemstellung, Zielsetzung und Eingren-zung der Arbeit. In dem Kapitel der Methodik wird die Vorgehensweise zur Untersuchung der existierenden Methoden und die Auswahl der zu unter-suchenden Methoden vorgestellt.

Den Hauptteil der Arbeit bildet die Untersuchung der ausgewählten Methoden auf ihre Verwendbarkeit im Rahmen von Softwareentwicklungsprojekten in der öffentlichen Verwaltung. Dabei werden zunächst die Methoden der Investitionsrechnung zur Nutzenermittlung und danach die Methoden der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung in der öffentlichen Verwaltung betrachtet.

Die Arbeit endet mit einer Zusammenfassung und einer Empfehlung, welche Kombination aus Methoden bei der gegebenen Aufgabenstellung am meisten geeignet ist, sowie einem Ausblick auf offene Forschungsfragen.

Inhaltsverzeichnis:

	Abkürzungsverzeichnis	III
1	Einleitung	4
1.1	Motivation der Arbeit	4
1.1.1	Problemstellung	4
1.1.2	Zielsetzung	4
1.1.3	Eingrenzung	6
1.2	Methodik der Arbeit	7
1.2.1	Vorgehensweise	7
1.2.2	Methodenauswahl	8
1.3	Aufbau der Arbeit	9
2	Methoden der Investitionsrechnung zur Nutzenermittlung	10
2.1	Klassische Methoden	10
2.1.1	Kostenvergleichsrechnung	10
2.1.2	Gewinnvergleichsrechnung	11
2.1.3	Rentabilitätsvergleichsrechnung	11
2.1.4	Amortisationsrechnung	12
2.1.5	Return on Investment	13
2.1.6	Kapitalwertmethode	14
2.1.7	Annuitätenmethode	15
2.1.8	Methode des internen Zinsfußes	15
2.1.9	Zusammenfassung klassische Methoden	16
2.2	Neuere Methoden	17
2.2.1	Nutzenanalyse	17
2.2.2	Nutzwertanalyse	19
2.2.3	Multifaktorenmethode	21
2.2.4	Wirkungskettenanalyse	22
2.2.5	Customer-Lifetime-Value	23
2.2.6	Hedonic-Wage-Ansatz	24
2.2.7	Realoptionsansatz	26
2.2.8	Total Cost Of Ownership	26
2.2.9	Total Economic Impact	28
2.2.10	Zusammenfassung neuere Methoden	30
3	Methoden der öffentlichen Verwaltung	31
3.1	Hinweise zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nach VV Paragraph 7 LHO	31
3.1.1	Überblick	31
3.1.2	Bewertung	31
3.2	Empfehlung zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen in der Bundesverwaltung, insbesondere beim Einsatz der IT	32
3.2.1	Überblick	32
3.2.2	Bewertung	33
3.3	Public IT Assessment Framework	35
3.3.1	Überblick	35
3.3.2	Bewertung	35
3.4	Zusammenfassung Methoden der öffentlichen Verwaltung	36
4	Zusammenfassung und Empfehlung	37
4.1	Zusammenfassung	37
4.2	Empfehlung	38
4.3	Ausblick	38
5	Literaturverzeichnis	39

Textprobe:

Kapitel 2.2.2, Nutzwertanalyse:

Überblick:

Die Nutzwertanalyse ist eine Methode, die Investitionen über einen strukturierten Kriterienkatalog und subjektive Einschätzungen bewertet. Dabei wird so vorgegangen, dass nach Formulierung von Zielkriterien durch den Entscheidungsträger eine subjektive Bewertung der Investition bezüglich eines jeden Kriteriums erfolgt. Dabei wird trotz der subjektiven Bewertungskomponente angenommen, dass die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit über eine Nutzwertanalyse zu einer sichereren Bewertung führt als eine subjektive Globalbewertung.

Die Nutzwertanalyse wird durchgeführt, indem zunächst bedeutsame Entscheidungskriterien anhand der Anforderungen an das Vorhaben gesammelt, beschrieben und gewichtet werden. Danach sind die Alternativen anhand einheitlicher Bewertungsmaßstäbe hinsichtlich ihrer Zielerreichung zu bewerten. Aus den Bewertungen ergeben sich jeweils Nutzwerte, deren Summe den Gesamtnutzwert der jeweiligen Handlungsalternative beschreiben. Aus den Gesamtnutzwerten lässt sich eine Rangfolge ableiten, aus der ersichtlich ist, welche Alternative den höchsten Nutzen aufweist und daher am besten geeignet ist. Das Ergebnis der Nutzwertanalyse zeigt den Nutzen der Alternativen im Verhältnis zueinander, ein objektives Ergebnis ist hingegen nicht möglich.

Bewertung:

Die Nutzwertanalyse als Verfahren zur mehrdimensionalen Bewertung von Alternativen ermöglicht es, qualitative und institutionelle Vor- und Nachteile unterschiedlicher Handlungsalternativen zu bewerten, sodass ein umfassendes Bild über den jeweiligen Nutzen gewonnen wird. Die Methode berücksichtigt also die qualitativen Wirkungen und Effekte einer IT-Investition.

Die Methode ist eines der älteren, aber auch eines der praktikabelsten Verfahren zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung. Sie weist den Vorteil auf, dass Entscheidungen transparent gemacht und objektiviert werden, weil die differenzierte Formalisierung die Nachvollziehbarkeit sicherstellt. Außerdem können mehrere Ziele verfolgt werden, was für den Einsatz in der öffentlichen Verwaltung eine besondere Rolle spielt.

Als nachteilig an der Nutzwertanalyse ist anzusehen, dass die Kriterien nur subjektiv gewichtet werden können. Daher sollte dieser Schritt bei wichtigen oder weitreichenden Entscheidungen von mehreren Entscheidungsträgern parallel vorgenommen werden. Nachteilig ist ferner, dass die Erhebung des Datenmaterials recht aufwändig sein kann und die Bewertung der Alternativen meist recht grob ist.

Eine besondere Schwierigkeit stellt die Berücksichtigung monetärer Kriterien dar. Dazu setzt die Nutzwertanalyse andere Methoden, z. B. aus dem Katalog der klassischen Methoden der Investitionsrechnung, voraus. Denn allein deren Anwendung kann die Basis für die Festlegung eines nachvollziehbaren Nutzwerts hinsichtlich der entstehenden Kosten sein. Die Methode berücksichtigt also die quantitativen Wirkungen und Effekte einer IT-Investition nicht unmittelbar.

Ein weitgehendes Defizit der Nutzwertanalyse ist im methodischen Bereich zu sehen. Da Investitionen über einen strukturierten Kriterienkatalog und subjektive Einschätzungen beurteilt werden, können temporale Effekte, Interdependenz- und Volatilitätseffekte der Nutzen- und Kostenentwicklung der Investitionsalternative nicht methodisch berücksichtigt werden.

Trotz dieser Einschränkungen ist die Nutzwertanalyse als grundsätzlich für den Einsatz im Rahmen von IT-Investitionsentscheidungen der öffentlichen Verwaltung als geeignet anzusehen.