Die Migrationspolitik der EU

Bachelorarbeit von Marco Kaden

Einleitung:

„There can be no doubt that European societies need immigrants.“ Kofi Annan, 2004.

2004 wurden die Verdienste der Vereinten Nationen um die Verteidigung der Menschenrechte und Meinungsfreiheit mit dem Sacharow-Preis des Europäischen Parlamentes gewürdigt. Stellvertretend nahm der damalige Generalsekretär der UNO, Kofi Annan, den Preis entgegen. Bei seiner Rede vor dem Parlament forderte er ein liberales Migrationsmanagement und mahnte das Verhalten der Europäischen Union (EU) gegenüber Einwanderer an. Die EU würde eine restriktive Politik verfolgen, die nicht nur den Flüchtlingsschutz unterlaufen würde, sondern auch die eigenen Bedürfnisse ignoriere. Die Bevölkerung der EU sei stark vom demographischen Wandel betroffen. Sie würde immer älter werden, gleichzeitig seien die Geburtenzahlen rückläufig. In wenigen Jahren würde sich daher die Einwohnerzahl spürbar verringern, Arbeitsstellen könnten nicht besetzt werden und der Wohlstand der EU sei ernsthaft in Gefahr: „A closed Europe would be a meaner, poorer, weaker, older Europe. An open Europe will be a fairer, richer, stronger, younger Europe – provided Europe manages immigration well“.

Dass die EU für Migranten aus aller Welt ein attraktives Zielgebiet darstellt, kann nicht bezweifelt werden. Regelmäßige Pressemeldungen von überfüllten Flüchtlingslagern oder an der Küste des Mittelmeers gestrandeten Boatpeople zeugen von der Anziehungskraft der EU. Somit wäre es für die europäischen Nationen unproblematisch, ihren Bevölkerungsrückgang auszugleichen. Kofi Annan spricht aber bewusst von der Notwendigkeit eines Migrationsmanagements, d.h. einer zielgerichteten Steuerung der Migration. Denn mit der Zuwanderung von Menschen sind umfangreiche Herausforderungen für Wirtschaft, Gesellschaft und Staat verbunden.

Die Pressemeldungen über Migranten, die sich Zugang zur EU verschaffen wollen, deuten daraufhin, dass die Union bislang in der Steuerung der Migrationsströme nicht erfolgreich ist. Für die EU ist die Migrationspolitik ein junges Tätigkeitsfeld. Erst zu Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts begann die Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten in diesem Bereich. Die Zusammenarbeit ist dabei keine Selbstverständlichkeit, denn die Migrationssteuerung gehört zu den grundlegenden nationalen Souveränitätsrechten eines Staates. Außerdem ist die Migrationspolitik kein geschlossenes Feld, sondern hat Relevanz für die Innen-, Außen-, Wirtschafts-, Arbeits-, Sozial- und Entwicklungspolitik eines Landes. Hinzu kommt, dass sich viele europäische Nationen, darunter Deutschland, lange Zeit als Nicht-Einwanderungsland verstanden haben und sich vehement dagegen wehrten, dass für sie die Zuwanderung von Migranten Bedeutung hat. Um so überraschender ist es daher, dass in dieser kurzen Zeitspanne die Mitgliedsstaaten bereit waren, umfangreiche Kompetenzen an die EU zu übertragen und mit welcher Dynamik sich das Verständnis über eine europäische Migrationspolitik seitdem entwickelt hat.

Man muss aber unterscheiden zwischen dem Anspruch, den die EU an die Migrationspolitik stellt und dem, was tatsächlich an Recht gesetzt wurde. Die EU hat sich ehrgeizige politische Ziele gesetzt, die umfangreich sind und den Chancen sowie Risiken der Migration vollends Beachtung schenken. Allerdings ist die Umsetzung mangelhaft. Das gesetzte Recht im Bereich Migration ist einseitig und legt großen Wert auf die Zuwanderungskontrolle. Es überbetont Sicherheitsbedenken und ignoriert dabei den Bedarf an Migranten, den die EU-Staaten haben. Es ist daher nicht dazu geeignet, dass die EU Nutzen aus der Zuwanderung ziehen kann, die sie dringend notwendig hat. Dabei würde gerade eine aktive Zuwanderungspolitik, die legale Zuwanderungsmöglichkeiten für Migranten bietet, eine bessere Zuwanderungssteuerung ermöglichen. Außerdem hat die restriktive Ausrichtung der Migrationspolitik zur Folge, dass die EU ihrer Verantwortung für Flüchtlinge nicht gerecht wird.

Gang der Untersuchung:

Ziel der Arbeit ist es, eine Bewertung der Migrationspolitik der EU vorzunehmen. Dazu ist sie in drei Teile gegliedert. Im ersten Teil geht es darum, festzustellen, in welchem Maße die EU von den verschiedenen Formen der Migration betroffen ist und ob dies für alle 27 Mitgliedsländer gleichermaßen gilt. Außerdem wird eine Trendanalyse angestellt, um einzuschätzen, ob der Zuwanderungsdruck auf die EU zukünftig eher zu- oder abnimmt. Das ist wichtig, um den Handlungsbedarf der EU einschätzen zu können. Anschließend werden die Chancen und Risiken, die mit der Migration für die EU-Staaten verbunden sind, skizziert, um den Umfang einer europäischen Migrationspolitik zu bestimmen. Die Folgen der Migration für Wirtschaft, Politik und Gesellschaft zu bestimmen, ist auch deshalb notwendig, um die bisherigen Regulierungen der EU nachvollziehen und bewerten zu können. Denn bevor der Gesetzgeber Recht setzt, gehört es zu seinen Sorgfaltspflichten sich mit dem zu regulierenden Bereich auseinanderzusetzen, da sonst sein Gesetz unbrauchbar oder gar kontraproduktiv sein kann.

Im zweiten Teil wird die Entwicklung der Migrationspolitik der EU aufgezeigt und welche Kompetenzen die EU-Staaten an sie übertragen haben. Anhand des Kompetenzumfangs und der Zielsetzungen, die sie in verschiedenen Grundsatzprogrammen formuliert hat, wird der Anspruch der EU festgestellt, den sie mit ihrer Migrationspolitik verfolgt.

An dem, was man sich vorgenommen hat, kann man die Migrationspolitik der EU nicht einschätzen. Daher geht es im dritten Teil um das geschaffene Recht. Die erlassenen Richtlinien und Verordnungen in den einzelnen Handlungsfelder werden vorgestellt und nach ihrem Inhalt und ihrer Wirkung bewertet.

Abschließend wird eine Gesamtbewertung der Migrationspolitik anhand der Ergebnisse der drei Teile dieser Arbeit vorgenommen Die Notwendigkeit der Zuwanderung, der Anspruch der Migrationspolitik und die tatsächlich getroffenen Maßnahmen werden dazu gegenübergestellt. Davon abgeleitet wird der Handlungsbedarf, der für die EU besteht und es werden Handlungsmöglichkeiten vorgeschlagen.

Zunächst ist aber zum besseren Verständnis eine Begriffsdefinition von Migration nötig und es gilt, die verschiedenen Einwanderungsformen vorzustellen.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4., Entwicklung und Anspruch der Migrationspolitik der EU:

Auf europäischer Ebene ist die Migrationspolitik erst seit Beginn der 90er Jahre ein Diskussionsthema. Als Markstein in der Entwicklung kann das Jahr 1999 genannt werden, denn mit dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages wurden umfangreiche Kompetenzen zur Harmonisierung ausländerrechtlicher Bestimmungen über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen an die EU übertragen. Die nationalen Unterschiede, die im Migrationsgeschehen festgestellt wurden und die hohe Bedeutung der Migrationspolitik für jeden Mitgliedsstaat verdeutlichen, dass diese Zusammenarbeit nicht selbstverständlich ist.

In diesem Abschnitt wird die Entwicklung der Migrationspolitik der EU gezeigt und welche Kompetenzen an sie übertragen wurden. Außerdem wird herausgearbeitet, welchen Anspruch an sie gesetzt wird und wie sie den Chancen und Herausforderungen der Migration Rechnung trägt.

Implementierung in europäisches Recht:

In den 1980er Jahren wuchs bei einigen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG) die Erkenntnis, dass sie ihre Migrationspolitik europäisch auszurichten haben. Hintergrund war die geplante Abschaffung der Binnengrenzen durch die fünf Staaten Deutschland, Frankreich, Belgien, Niederlande und Luxemburg. Sie unterzeichneten – zunächst als völkerrechtlichen Vertrag – 1985 das Schengener Abkommen (Schengen I), das den Wegfall der Grenzkontrollen für den Personenverkehr vorsah. Damit verbunden waren auch gemeinsame Vorschriften über die Visaerteilung, das Asylrecht und die Kontrolle der Außengrenzen. In der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 wurde schließlich die Personenfreizügigkeit als eine der vier Grundfreiheiten der EG festgelegt, was die Zusammenarbeit im Bereich Zuwanderung auf europäischer Ebene einleitete. Mit dem Schengener Durchführungsabkommen (Schengen II), das 1995 in Kraft trat, wurde die Zusammenarbeit bei der Kontrolle der Außengrenzen und der Zuwanderung aus Drittstaaten ausgebaut. 1999 wurde der gesamte Schengenbesitzstand in den Amsterdamer Vertrag aufgenommen und damit Teil des aqui communautaire der EU. Seitdem sind alle Staaten, die der EU beitreten wollen, verpflichtet, am Schengener Abkommen teilzunehmen.

1993 wurden migrationspolitische Bestimmungen als Verantwortungsbereich von Justiz und Inneres in den Maastrichter Unionsvertrag aufgenommen. Dieser Schritt war auch eine Reaktion auf die zunehmenden Einwanderungszahlen. Die Zusammenarbeit sollte dabei rein intergouvermental erfolgen. Obwohl der Vertrag einige bedeutsame migrationspolitische Aufgaben enthielt, blieb es zunächst bei regelmäßigen Treffen und Absprachen der Unionsstaaten. Mit dem Dubliner Übereinkommen von 1997 trat der erste rechtsgültige Text für eine gemeinsame Asylpolitik in Kraft, mit denen Mehrfachanträge von Asylanten in den EU-Staaten unterbunden werden sollten. Dieses war bereits 1990 von den damaligen zwölf EG-Staaten ratifiziert worden und stellte eine Ergänzung zu Schengen I dar.

Die rapide Zunahme des Migrationsaufkommens ließ den Mitgliedsstaaten eine verstärkte Kooperation notwendig erscheinen. Daher wurden weitere Aspekte der Migrationspolitik in den Amsterdamer Vertrag von 1999 als Titel IV „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ aufgenommen. Sie wird seitdem als Beitrag zur Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gesehen. Kompetenzen wurden in der Kontrolle der Außengrenzen, der gemeinsamen Visa- und Asylpolitik und der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit (PJZS) an die EU übertragen. Im Bereich der legalen Zuwanderung behalten sich die Mitgliedsstaaten vor, eigene Bestimmungen vornehmen zu können. Diese behielten sich die Mitgliedsstaaten vor. Anzumerken ist außerdem, dass sich nicht alle Mitgliedsstaaten an Titel IV beteiligten. Dänemark hatte eine Teilnahme generell ausgeschlossen (Opt-Out), Großbritannien und Irland behielten sich das Recht vor, die Teilnahme an Maßnahmen in diesem Bereich selbst bestimmen zu können (Opt-In).

Die Kommission unterbreitete fortan Gesetzesvorschläge auf Basis der Leitlinien, die der Europäische Rat festlegte. Diese mussten vom Rat der EU angenommen werden, der in Formation der Innen- und Justizminister tagte. Dabei waren die Entscheidungen einstimmig zu treffen, d.h. jedes Mitgliedsland hatte quasi ein Vetorecht.

Das Programm von Tampere 1999:

Beim Europäischen Gipfel im finnischen Tampere 1999 einigten sich die Europäischen Ratsmitglieder auf konkrete Ziele zur Errichtung einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik. Das Programm war auf fünf Jahre angelegt. Erstmals wurde offiziell festgestellt, dass die Zuwanderung von Migranten aus demographischen und wirtschaftlichen Gründen für die EU notwendig erscheint. Konkret sollte ein Konzept zur Steuerung der Migration ausgearbeitet werden, dass dem nachkommen sollte. Außerdem wurde betont, dass dabei die Lage der Drittstaaten zu beachten und ein möglicher Brain Drain zu verhindern sei. Zudem sollte garantiert werden, dass die europäischen Migranten fair behandelt werden und eine rechtliche Gleichstellung mit den Unionsbürgern erreicht wird. Auch die Schaffung eines gemeinsamen Asylsystems wurde festgeschrieben, mit dem langfristig ein EU-weiter Status für Flüchtlinge realisiert werden sollte. Als Grundlage würde dazu die Genfer Flüchtlingskonvention für Asylpolitik dienen. Kein Flüchtling dürfe wieder der Verfolgung ausgesetzt werden.

Zur Umsetzung dieser Ziele begann die Kommission Vorschläge für eine aktive Zuwanderungspolitik zu entwickeln. Das geschah im Einklang mit der Lissabon-Strategie des Rats vom März 2000, in der festgeschrieben wurde, dass die EU sich bis 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensgestützten Wirtschaftsraum der Welt“ entwickeln solle. Die Kommission bedachte dabei Integrationsmaßnahmen für die Migranten, die unterschiedlichen Aufnahmekapazitäten der Mitgliedsstaaten und die Interessen der Drittstaaten. Keine der Gesetzesvorschläge wurde realisiert. Stattdessen wurde einem anderen Aspekt der Zuwanderung Aufmerksamkeit geschenkt. Bei den Ratstreffen von Laeken 2001 und Sevilla 2002 wurde die Sicherheitsrelevanz der Migration unterstrichen und die Bekämpfung der illegalen Zuwanderung gefordert. Dies geschah einerseits unter dem Eindruck der Terroranschläge in den USA am 11. September 2001. Andererseits ließ der wirtschaftliche Abschwung zu Beginn des 21. Jahrhunderts in den EU-Ländern das Interesse an einer aktiven Zuwanderungspolitik schwinden. Beim Ratstreffen von Thessaloniki 2003 standen beim Thema Migration daher Strategien zur Außengrenzsicherung im Mittelpunkt der Verhandlungen.