Die kapitalgedeckte Altersvorsorge am Beispiel Chile

Diplomarbeit von Kristian Niemietz

Einleitung:

Am 4. November 1980 beschloss die damalige chilenische Regierung ein Gesetz, mit dem zum ersten Mal in der Geschichte ein vollständig ausgereiftes, staatlich organisiertes Umlageverfahren der Altersvorsorge durch ein vollständig kapitalgedecktes, privatwirtschaftlich organisiertes Verfahren abgelöst werden sollte. Damit hatten Arbeitsminister José Piñera und die von ihm angeführte Expertengruppe sich nicht nur gegen zahlreiche Interessengruppen durchgesetzt, sondern auch gegen die Generäle des „präsidialen Beratungskomitees“, die grundlegende Reformen des Rentensystems bislang verhindert hatten. Ein Vierteljahrhundert, nachdem die Implementierung dieses neuen Verfahrens begonnen hat, ist das heutige Chile das aus mehreren Gründen geeignetste Fallbeispiel, um die Funktionsweise der kapitalgedeckten Altersvorsorge und ihre vielfältigen Auswirkungen in der Praxis zu beobachten:

Das bestehende Umlagesystem wurde nicht nur durch eine zusätzliche Säule ergänzt, sondern das erwähnte Gesetz sah den vollständigen Ausstieg aus der Umlage vor. Seitdem erste Erfolge sichtbar geworden sind, und seitdem die Rentensysteme vieler Länder aus demographischen und anderen Gründen Krisensymptome zeigen, hat es verschiedene Nachahmungen des chilenischen Weges gegeben, in den Nachbarländern, aber auch in Osteuropa und Südostasien. Vor allem die Nachbarländer haben sich dabei deutlich an Chile angelehnt, die meisten haben allerdings nur Mischsysteme eingeführt.

Ein praktischer Grund, der für Chile als Anschauungsbeispiel spricht, ist der, dass die Reform seit nunmehr 25 Jahren ohne substantielle Änderungen in Kraft ist und sich somit eine vergleichsweise umfangreiche empirische Basis bietet. Die weniger radikalen Nachahmer verwirklichten ihre Reformen erst ab Mitte oder Ende der 1990er, osteuropäische Modelle sind sogar noch jünger. Bis wirklich gesicherte Aussagen über den Alterslebensstandard möglich sind, wird allerdings auch in Chile noch eine lange Zeit vergehen müssen.

Ein dritter Grund ist der, dass sich in Chile der Übergang von einem etablierten Umlageverfahren zur Kapitaldeckung nachverfolgen lässt. Auch in Australien oder Hongkong basiert die Altersvorsorge auf individualisierter Ersparnisbildung, aber dort hatte es nie ausgebaute Umlagesysteme gegeben. Die australische Rentenreform von 1992 bedeutete, anders als die chilenische von 1981, nur die Stärkung einer längst vorhandenen privaten Säule.

Viertens ist an der chilenischen Erfahrung bemerkenswert, dass eine Reform, die eigentlich hoch entwickelte Kapitalmärkte zur Voraussetzung hat, um ihr vollständiges Potential zu entfalten, in einem Umfeld implementiert wurde, in dem gerade diese Märkte anfangs nur rudimentär vorhanden waren. Die notwendigen Begleitreformen, die die Funktionsweise des Kapitalmarktes ermöglichen, wurden erst parallel zur Rentenreform durchgeführt, aber auch mit Wechselwirkungen zu dieser. So betrachtet war die chilenische Reform ein weitaus riskanteres Unterfangen als etwa die australische.

Trotz all dieser Vorzüge ergibt sich bei der Betrachtung des chilenischen Modells eine große Schwierigkeit. Bei aller Ähnlichkeit mit einem kontrollierten Experiment fehlt doch die wichtigste Eigenschaft eines solchen vollkommen: die Konstanz aller weiteren Einflussfaktoren. Chiles Rentenreform wurde durchgeführt in einer Epoche, die wirtschaftspolitisch einen völligen Bruch mit der bisherigen dirigistisch-interventionistischen Tradition bedeutete. Die Reichweite des Reformprozesses erschwert es, den Beitrag einer individuellen Reform zu isolieren, zumal von umfangreichen Wechselwirkungen zwischen diesen ausgegangen werden kann.

Gang der Untersuchung:

Kapitel 1 wird erklären, wie es historisch zu dieser außergewöhnlichen Reform kam, wie sie durchgeführt wurde, und wie sich die kapitalgedeckte Altervorsorge bisher entwickelt hat. Kapitel 2 wird erläutern, wie die Reform im Rahmen der finanzwissenschaftlichen Theorie zu bewerten ist. In Kapitel 3 soll es darum gehen, die ökonomischen Veränderungen, die beim Übergang von Umlage zu Kapitaldeckung theoretisch zu erwarten sein sollten, mit denen zu kontrastieren, die in Chile tatsächlich beobachtbar sind.

In diesem Buch wird zwar die Position vertreten werden, dass die Aufgabe eines Altersvorsorgeverfahrens in der Sicherung des Alterslebensstandards besteht, und nicht in der Schaffung gesamtwirtschaftlicher Vorteile, also z.B. nicht in der Erhöhung der Investitions- oder Beschäftigungsquote. Es wird aber deutlich werden, dass die Evolution des chilenischen Kapitaldeckungsverfahrens nicht isoliert von der ökonomischen Entwicklung betrachtet werden kann.

In Kapitel 4 werden die Schwächen des chilenischen Arrangements beleuchtet, zu denen Verbesserungsvorschläge präsentiert werden sollen. Eine Leitfrage des Buches wird sein, inwiefern die beobachtbaren Ergebnisse allgemeine Merkmale einer auf individueller Ersparnis basierenden Altersvorsorge sind, die andernorts ähnlich wirken müssten, oder sich eher auf Besonderheiten in der chilenischen Ausgestaltung zurückführen lassen und auch ganz anders sein könnten.

In der tagespolitischen Debatte werden die Begriffe „Umlage“ und „Kapitaldeckung“ meistens in einer sprachlich unpräzisen Form verwendet. Wer vom „Umlageverfahren“ spricht, meint damit in der Regel: „ein von einem staatlichen Monopolanbieter organisiertes Umlageverfahren mit einem kollektiven Fond, konstantem Rentenniveau und Rentenzahlung bis ans Lebensende“. Wer vom „Kapitaldeckungsverfahren“ spricht, meint damit in der Regel: „ein von im Wettbewerb zueinander stehenden, privaten Unternehmen organisiertes Kapitaldeckungsverfahren mit individualisierten Konten, konstantem Beitragssatz und Rentenzahlung, bis die Ersparnisse aufgebraucht sind“.

In Wahrheit besteht also ein multivariates Entscheidungssystem, dessen Merkmale -zumindest theoretisch- mehr als nur diese beiden Kombinationen zulassen. Die Verkürzung auf zwei Merkmalskombinationen kann dann problematisch sein, wenn den beiden Konzepten Eigenschaften zugesprochen werden, die sich in Wahrheit nicht aus ihrer Finanzierungsform, sondern aus ihrer Trägerschaft oder Marktform ergeben. Aus Platzgründen werden die beiden Begriffe hier manchmal wie im Alltagsgebrauch verwendet, allerdings nur dann, wenn die genauere Unterscheidung nicht relevant ist.

Ebenso unpräzise ist in der deutschsprachigen Literatur der Begriff der „Rentenversicherung“, denn das Alter ist erkennbarerweise kein Versicherungsrisiko. Nur einige Zusatzfunktionen von Altersvorsorgesystemen haben Versicherungscharakter, so die Absicherung gegen das Risiko, die im Alter zur Verfügung stehenden Mittel oder Ansprüche zu „überleben“. Die Risiken der (vollständigen oder teilweisen) Berufsunfähigkeit und des Hinterlassens von wirtschaftlich abhängigen Familienmitgliedern im Todesfall gehören zwar sachlogisch nicht in den Aufgabenbereich eines Altersvorsorgesystems, werden aber in den meisten Ländern über diese mit abgesichert und daher auch hier als Bestandteile dieser aufgefasst.

Gründe der Pietät gebieten es, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass die zuweilen wohlwollende Schilderung von gelungenen Aspekten der Renten- und verschiedener Begleitreformen keine Sympathiebekundung für die Militärdiktatur sind, in deren Amtszeit die Reformen fielen. Das ökonomische und soziale Projekt, das hier diskutiert wird, war das alleinige Werk von José Piñera und seiner Expertengruppe, nicht das von Augusto Pinochets Militärjunta. Entgegen der üblichen Darstellung förderte die Militärregierung das Projekt auch keinesfalls, sondern sie boykottierte es im Gegenteil lange Zeit - und das ist auch keineswegs verwunderlich. Politisch bedeutete die Reform schließlich, dass die Junta mit einem Schlag die Kontrolle über den gesamten Lebensbereich der Altersvorsorge verlor. Damit verlor sie auch die Möglichkeit, die Rente für machtpolitische Zielsetzungen zweckzuentfremden.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel III.2.3, Totale Faktorproduktivität:

Die Idee, die in diesem Kapitel beschrieben werden soll, lautet: Die Rentenreform hat dazu beigetragen, den Reifegrad der Finanzmärkte zu erhöhen. Dieser höhere Reifegrad wiederum hat dazu beigetragen, die Totale Faktorproduktivität (TFP) zu steigern.

Theorie:

Die TFP oder das Solow-Residuum bezeichnet Wachstum, das nicht auf eine Vermehrung der beiden Faktoren, und auch nicht auf erhöhte Produktivität der Faktoren als solcher, sondern auf die erhöhte Effizienz im Zusammenspiel beider Faktoren zurückzuführen ist. Es wird manchmal grob als „der technische Fortschritt“ umschrieben, obwohl sich viel mehr hinter dem Phänomen TFP verbirgt. Dies sei einmal am Beispiel einer statischen Robinson-Crusoe-Ökonomie ohne technischen Fortschritt erläutert, in der einige Familien Handel und Arbeitsteilung betreiben. Es gelte in dieser Ökonomie die Sitte, dass jedes Gesellschaftsmitglied stets den Beruf der Eltern übernimmt, unabhängig von Talent und Vorlieben. Nun werde die Neuerung der freien Berufswahl eingeführt. Es sei zusätzlich angenommen, dass Individuen ihre Berufe nur untereinander tauschen, die Komposition der Ökonomie sich also nicht ändert, und dass sie nur dann zu einem solchen Tausch gewillt sind, wenn sie für ihren neuen Beruf größeres Talent besitzen. In diesem Einfachstbeispiel ändert sich weder der Kapitalbestand, noch die Zahl der Arbeitsstunden, noch gibt es technischen Fortschritt. Trotzdem wird die Robinson-Crusoe-Ökonomie danach einen deutlich höheren Output hervorbringen, denn sie führt die verschiedenen Arten von Kapital und die verschiedenen Arten von Arbeit nun in einer Art und Weise zusammen, in der ihr Interagieren ergiebiger ist.

Diese Logik kann auf komplexe Ökonomien übertragen werden. In solchen wird es nicht mehr so sehr, wie eben angenommen, um den absoluten Vorteil in der Produktion eines Gutes gehen, sondern eher um den komparativen, also den relativen im Vergleich zu anderen möglichen Aktivitäten. Es wird nicht mehr darum gehen, Faktoren einfach so zusammenzuführen, dass „mehr“ produziert wird, sondern sie dort zum Wirken zu bringen, wo ihr Grenzprodukt am höchsten ist, wo ihre letztgenutzte Einheit also (aus Sicht der Konsumenten) am dringendsten gebraucht wird. Die TFP kann also verstanden werden als die Fähigkeit einer Ökonomie, Faktoren optimal zusammenzuführen. Da Faktoren am Markt idealtypischerweise nach ihrem Grenzprodukt entlohnt werden, ließe sich der letzte Satz auch alternativ formulieren als: Die TFP beschreibt die Fähigkeit einer Ökonomie, Marktpreise zu generieren und ihren Akteuren ein Reagieren auf diese zu ermöglichen.

Es kann also, hier werden einige Ergebnisse der Empirie bereits vorweggenommen, davon ausgegangen werden, dass Handelshemmnisse, Preiskontrollen und Subventionen die TFP senken. All diese Maßnahmen führen Faktoren in einer Art und Weise zusammen, in der sie nicht ihr höchstes Grenzprodukt erzielen. Gleiches müsste für Inflation gelten, denn diese stört die Übertragung von Marktsignalen.

Dies sind Beispiele für Fälle, in denen Akteure durch willkürliche Maßnahmen daran gehindert werden, auf Knappheitssignale zu reagieren. Ebenso können aber auch Fälle bestehen, in denen der Koordinationsmechanismus, der diese Knappheitssignale erst generiert, überhaupt nicht besteht. Wer ein völlig neuartiges Produkt anbietet, kann sich nicht nach Marktsignalen richten, da ein Markt für sein Produkt noch gar nicht existiert. Typischerweise fehlt es in Entwicklungs- und Schwellenländern an einem solchen Koordinationsmechanismus für Kapital, also einem ausgereiften Kapitalmarkt – nicht, weil keine Nachfrage nach dessen Produkten besteht, sondern weil der institutionelle Rahmen, dessen Kapitalmärkte bedürfen, nicht ausreichend ausgebaut ist.

Das ordnungspolitische Gerüst für Kapitalmärkte ist notwendigerweise ein komplexeres als das für die meisten Industriegüter. Es folgt aus der obigen Logik unmittelbar, dass es ohne ausgebaute Kapitalmärkte nicht zur Allokation dieses Faktors nach seiner Dringlichkeit kommen kann. Es geht also, anders als in III.2.1, nicht um die Menge an Investitionskapital, sondern um die Zielgenauigkeit in der Zuteilung desselben. Zur Abgrenzung soll hier noch einmal das Beispiel von Eugen von Böhm-Bawerk herangezogen werden. Dieses ließe sich mit einigen Modifikationen auch auf die Rolle von Kapitalmärkten anwenden. Bei Böhm-Bawerk ging es um den Bau einer Wasserleitung, zu dessen Herstellung Ersparnisse nötig sind. Es sei jetzt angenommen, dass der Leitungsbauer diese darauf verwendet, sein Feld effizienter zu bewässern, also um wirtschaftliche Nutzung, die eine Produktionssteigerung direkt ermöglicht. Auf der anderen Seite des Dorfes lebe ein Bauer, der ebenfalls eine Investition plane, und zwar die Herstellung eines Ochsenkarrens, da er bisher sein Feld von Hand pflügt. Weder für die Wasserleitung noch für den Ochsenkarren bestehen eigene Ersparnisse. Im Dorf leben einige Bürger, die jeweils kleinere Summen angespart haben und dieser gerne anlegen würden. Nun ergeben sich folgende Probleme:

Die beteiligten Personen wissen nichts voneinander. Wie sollen Kapitalgeber und Kapitalnehmer überhaupt zusammengeführt werden? Das gemeinsame Kapital reiche nicht für die Realisierung beider Projekte. Beide Kreditanwärter geben an, bei ihrem Projekt sei die Verzinsung des Angelegten höher als beim Konkurrenten. Wie sollen die Sparer beurteilen können, wessen Angaben realistischer sind? Beide Kreditanwärter geben an, ihr Projekt könne nicht scheitern. Wie sollen die Sparer aber überprüfen können, wie hoch ihr Ausfallrisiko ist? Wie können die Anleger, nach der Kreditvergabe, kontrollieren, ob ihre Ersparnis überhaupt in der vereinbarten Art und Weise verwendet wird?

Es geht also, kurz gesagt, um Informationsbeschaffung und –auswertung und Transaktionskosten. Die logische Folge an einem Markt wäre die Herausbildung spezialisierter Intermediäre, die Informationsverarbeitung über möglichen Investitionsbedarf, dessen Verzinsung und Risiko konzentrieren und professionalisieren, Sparer und Investoren zusammenführen und Investitionsprojekte überwachend begleiten. Mit zunehmender Erfahrung und einem wachsenden Markt dürfte die Verfeinerung der Spar- und Finanzierungsinstrumente stetig zunehmen, so dass auch unterschiedlichen Bedürfnissen von Anlegern und Investoren zielgenau Rechnung getragen werden können. Mit zunehmendem Entwicklungsgrad der Finanzmärkte steigt die gesamtwirtschaftliche Produktivität, denn Investitionen können nun bewusster und informierter getroffen werden. Kapital gelangt schneller dorthin, wo es aus Sicht der Konsumenten am dringendsten benötigt wird, es gibt weniger Kapitalvernichtung durch Fehlinvestitionen, und weniger ökonomische Ressourcen müssen für den Zuteilungsprozess aufgewendet werden. Diese Beschreibung, die vor allem von Joseph Schumpeter vertreten wurde, scheint zunächst sehr offensichtlich. Lange Zeit war aber die entgegengesetzte Auffassung der marxistischen Ökonomin Joan Robinson einflussreich, nach der Kapitalintermediäre den erfolgreichen Unternehmen folgen, anstatt ihnen vorauszugehen . Ein funktionierender Finanzmarkt wäre dann eine Folge „kapitalistischer“ Entwicklung, nicht deren Ursache.

Sollte Schumpeters Auffassung die zutreffende sein, so hätte die Entwicklung des Finanzmarktes in Chile die TFP erhöht. Wovon aber hängt dieser Entwicklungsgrad des Finanzmarktes ab? Es scheint nahe liegend, dass die Rentenreform den Kapitalmarkt gleich in mehrfacher Hinsicht beeinflusst hat. Das müsste schon durch den bloßen Größeneffekt geschehen sein. Nach der Rentenreform musste plötzlich eine stetig wachsende Menge an Kapital am Markt platziert werden. Somit ist die Nachfrage nach Sparprodukten stark angestiegen. Ein größerer Markt bietet in der Regel Raum für mehr Angebotsvielfalt (was dadurch noch verstärkt wird, das Rentenersparnis eine Nachfrage nach sehr langfristigen, komplexen Sparprodukten bedeutet), die Nutzung von Größenvorteilen und effizienterer Arbeitsteilung. Es ist also mit einem höheren Spezialisierungsgrad, mit der Entstehung sekundärer Finanzintermediäre zu rechnen. Der Markt dürfte dadurch nicht nur an Größe, sondern auch an „Raffinesse“ gewonnen haben.

Zweitens ist Rentenersparnis aber nicht einfach mit einem Anstieg der Sparquote gleichzusetzen, da sie institutionelle Anleger ins Spiel bringt, was nicht nur eine Professionalisierung bedeutet. Heterogene Großgruppen wie „die Sparer“ können in der Regel wenig politischen Einfluss nehmen, weil sie kaum organisierbar sind. Das ist auch der Grund, warum die Public Choice Schule davon ausgeht, dass die Interessen von Großgruppen wie „den Steuerzahlern“ oder „den Konsumenten“ im politischen Zuteilungsprozess meist homogenen, leicht organisierbaren Gruppen unterlegen sein werden. Die Schaffung von AFPs hat aber eine gewisse Konzentration auf dieser Seite geschaffen. Es ist davon auszugehen, dass diese Druck auf die Regulierungseinrichtungen ausüben konnten, einen adäquaten Ordnungsrahmen zu schaffen, da dieser die Erfolgsgrundlage der AFPs ist. Natürlich sind die Interessen der AFPs nicht einfach mit denen ihrer Kunden gleichzusetzen. Geht es darum, Wettbewerb auf dem Pensionsmarkt herzustellen, ist die Interessenlage sicher eine völlig andere, aber an einer angemessenen Mindestregulierung durch qualitativ hochwertige Institutionen dürften AFPs und ihre Kunden gleichermaßen interessiert sein.