Die arbeitsrechtlichen Auswirkungen einer Privatisierung für die Arbeitnehmer der öffentlichen Hand

Dissertation / Doktorarbeit von Inga Augenreich

Zusammenfassung:

Den Gegenstand dieser Dissertation bilden die arbeitsrechtlichen Konsequenzen, die sich aus einer Privatisierung für die bei der öffentlichen Hand beschäftigten Arbeitnehmer ergeben.

Bei der Behandlung dieses Themas stehen nicht Privatisierungen im Blickpunkt, die in ausdifferenzierten Spezialgesetzen geregelt sind. Dazu zählen vor allem die Bahnreform mit den Regelungen des ENeuOG (Eisenbahnneuordnungsgesetz) und DBGrG (Deutsche Bahn Gründungsgesetz) und die Postreform mit den Regelungen des PTNeuOG (Postneuordnungsgesetz) und PostUmwG (Postumwandlungsgesetz). Die Betrachtung erstreckt sich vielmehr auf die zahlreichen Privatisierungsvorgänge, bei denen solche Spezialvorschriften fehlen. Dies betrifft in besonderem Maß die kommunale Ebene, auf der immer wieder öffentliche Einrichtungen privatisiert werden, wie beispielsweise Krankenhäuser, Versorgungseinrichtungen für Wasser und Energie, Nahverkehrsbetriebe und Entsorgungseinrichtungen. Der Trend zu solchen Privatisierungen nimmt spürbar zu. Damit stellt sich immer wieder die Frage, wie mit den Arbeitnehmern zu verfahren ist, bzw. mit welchen rechtlichen Auswirkungen die Arbeitnehmer zu rechnen haben, die nach der Privatisierung nicht mehr im Bereich der öffentlichen Hand beschäftigt werden können oder sollen.

Der Ausgangspunkt der Untersuchung sind die unterschiedlichen Gestaltungsmöglichkeiten, die für ein Privatisierungsvorhaben eröffnet sind. Hierbei werden die für die Untersuchung relevanten Privatisierungen herausgearbeitet. Unter Berücksichtigung dieser unterschiedlich ausgestalteten Privatisierungsvorgänge wird ermittelt, welche arbeitsrechtlichen Konsequenzen eine Privatisierung durch die öffentliche Hand für die einzelnen Arbeitnehmer hat.

Eine Kernfrage diesbezüglich ist, ob und inwieweit die Vorschrift des § 613 a BGB zur Anwendung kommen kann. Geklärt wird die grundsätzliche Anwendbarkeit dieser Vorschrift bei Maßnahmen der öffentlichen Hand. Zudem wird für jede relevante Privatisierungsform ermittelt, ob, bzw. unter welchen Voraussetzungen, § 613 a BGB seine Wirkung entfalten kann. In diesem Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, ob der Anwendungsbereich der Vorschrift auf eine wirtschaftliche Betätigung beschränkt ist oder auch eine Aufgabenwahrnehmung erfasst, bei der wirtschaftliche Aspekte fehlen.

Daran anknüpfend stellt sich die Frage nach den konkreten Rechtsfolgen einer Privatisierung. Hierbei steht zunächst das Schicksal der Dienstvereinbarungen im Blickpunkt, die vor der Privatisierung in den öffentlich-rechtlich organisierten Bereichen beschlossen wurden. Diese könnten zum einen über § 613 a I S.2 BGB individualrechtlich fortgelten. Sie könnten aber auch als Kollektivregelungen Bestand haben.

Ebenso wird für die betriebliche Ebene ermittelt, welche Konsequenzen eine Privatisierung für die Interessenvertretung in Form des Personalrats hat, der in den öffentlich-rechtlich organisierten Bereichen insbesondere für den Beschluss der Dienstvereinbarungen zuständig gewesen ist. Das als Personalrat gewählte Gremium könnte als Betriebsrat fortbestehen und die Belegschaft auch nach der Privatisierung vertreten. Es könnte aber auch eine Neuwahl eines Betriebsrats in dem privatrechtlichen Betrieb erforderlich sein. Dies könnte wiederum ein Übergangsmandat für den Personalrat erforderlich machen, damit für die von der Privatisierung betroffenen Arbeitnehmer keine Vertretungslücken entstehen.

Für die überbetriebliche Ebene wird geklärt, welche Wirkung eine Privatisierung auf die Tarifverträge hat, die vor dem Zeitpunkt des jeweiligen Privatisierungsvorgangs abgeschlossen worden sind und in weiten Bereichen den Inhalt der Arbeitsverträge bestimmen. Auch hier kommt sowohl eine individualrechtliche Fortgeltung über § 613 a I S.2 BGB als auch eine kollektivrechtliche Fortgeltung in Betracht.

Ein weiteres zentrales Problem bei Privatisierungen ist, dass die Arbeitnehmer in zahlreichen Fällen versuchen, sich gegen den Übergang ihres Arbeitsverhältnisses auf den Privaten durch einen Widerspruch zur Wehr zu setzen. Bei einer Privatisierung besteht das bedeutendste Motiv darin, durch die Widerspruchsausübung die „Privilegien“ bei der öffentlichen Hand zu behalten und weiter in den Genuss der hohen Arbeitsplatzsicherheit und Solvenz des bisherigen öffentlichen Arbeitgebers zu kommen. Auch für diese Fallgestaltung werden die rechtlichen Auswirkungen für die Arbeitnehmer untersucht. Dabei wird insbesondere ermittelt, ob für die Arbeitnehmer eine Möglichkeit besteht, eine Privatisierung mit Hilfe einer kollektiven Widerspruchsausübung zu verhindern oder zumindest die Übergangsbedingungen zu verbessern.

Aus der Widerspruchsausübung der von einer Privatisierung betroffenen Arbeitnehmer folgen weitere Fragestellungen. Der öffentliche Arbeitgeber kann den Entschluss fassen, betriebsbedingte Kündigungen gegenüber widersprechenden Arbeitnehmern auszusprechen, die er nach der Privatisierung nicht mehr beschäftigen kann oder will. Bei solchen betriebsbedingten Kündigungen durch den öffentlichen Arbeitgeber stellt sich als Erstes die Frage nach dem gerichtlichen Prüfungsmaßstab. Dieser könnte dadurch anders als bei privaten Arbeitgebern ausfallen, dass im Haushaltsplan Stellenstreichungen für den privatisierten Bereich festgelegt sind.

Zusätzlich besteht bei solchen betriebsbedingten Kündigungen durch den öffentlichen Arbeitgeber das Problem, dass für zahlreiche Arbeitnehmer der öffentlichen Hand eine tarifliche Unkündbarkeitsklausel eingreift. Eine solche findet sich insbesondere in § 53 III BAT. Dies bereitet Schwierigkeiten, wenn zwischen mehreren Arbeitnehmern eine Sozialauswahl nach § 1 III S.1 KSchG zu erfolgen hat. Diesbezüglich wird geklärt, ob eine solche Unkündbarkeitsklausel eine ordentliche Kündigung der Arbeitnehmer, welche die entsprechenden Voraussetzungen erfüllen, verhindern kann. Als Alternative kommt eine einschränkende Auslegung oder eine partielle Unwirksamkeit der Regelung in Betracht.

Schließlich ist für den von einer betriebsbedingten Kündigung betroffenen Arbeitnehmer von besonderem Interesse, ob er für die Zeit bis zum Ablauf der Kündigungsfrist einen Lohnanspruch geltend machen kann, wenn er weder beim öffentlichen Arbeitgeber, noch beim privatrechtlichen Erwerber tätig wird.

Diese umfassenden arbeitsrechtlichen Fragestellungen, welche für die bisher bei einem öffentlichen Arbeitgeber beschäftigten Arbeitnehmer bei jeder Privatisierungsmaßnahme von zentraler Bedeutung sind, werden in der Studie einer eingehenden Klärung zugeführt.

Inhaltsverzeichnis:

Erstes Kapitel:	Einleitung	1
Zweites Kapitel:	Verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten für eine Privatisierung	4
A.	Unterschiedliche Bedeutungen des Privatisierungsbegriffs	4
B.	Unterscheidung der verschiedenen Privatisierungsmöglichkeiten	5
I.	Unterscheidung der formalen und materiellen Privatisierung	5
1.	Formale Privatisierung	5
2.	Materielle Privatisierung	6
3.	Relevanz der Unterscheidung	6
II.	Unterscheidung der rechtlichen Gestaltungsformen	7
1.	Rechtsgeschäftliche Veräußerung bestimmter Organisationseinheiten	7
2.	Outsourcing einzelner Dienstleistungsbereiche	7
3.	Gesellschaftsrechtliche Umwandlung nach den §§ 168 ff UmwG	8
4.	Übertragung von Gesellschaftsanteilen	9
5.	Relevanz der rechtlichen Gestaltungsformen	9
C.	Ergebnis des zweiten Kapitels	10
Drittes Kapitel:	Anwendung des § 613 a BGB bei einer Privatisierung	12
A.	Grundsätzliche Anwendbarkeit des § 613 a BGB bei Maßnahmen der öffentlichen Hand	12
I.	Wortlaut	12
II.	Systematik	14
III.	Entstehungsgeschichte	16
IV.	Schutzzweck	17
V.	Europarechtliche Vorgaben	18
VI.	Ergebnis zur grundsätzlichen Anwendbarkeit des § 613 a BGB bei Maßnahmen der öffentlichen Hand	21
B.	Anwendungsvoraussetzungen des § 613 a BGB bei einer Privatisierung	22
I.	Betriebs(teil)übergang	22
1.	Allgemein entwickelte Anforderungen zum Betriebs(teil)begriff	22
2.	Betriebs(teil)übergang bei den verschiedenen Privatisierungsformen	27
3.	Einschränkung des Anwendungsbereichs auf eine wirtschaftliche Betätigung	44
II.	Inhaberwechsel durch Rechtsgeschäft	58
III.	Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses	59
IV.	Ergebnis zu den Anwendungsvoraussetzungen des § 613 a BGB bei einer Privatisierung	62
C.	Ergebnis des dritten Kapitels	63
Viertes Kapitel:	Rechtsfolgen einer Privatisierung für die betroffenen Arbeitnehmer	65
A.	Individualrechtliche Folgen	65
B.	Schicksal der Dienstvereinbarungen	66
I.	Wechsel vom Personalvertretungs- zum Betriebsverfassungsrecht	66
II.	Individualrechtliche Fortgeltung der Dienstvereinbarungen über § 613 a I S.2 BGB	68
1.	Erste Meinung: Analoge Anwendung des § 613 a I S.2 BGB	69
2.	Zweite Meinung: Unmittelbare Anwendung des § 613 a I S.2 BGB	69
3.	Rechtsprechung des BAG	70
4.	Stellungnahme zur Anwendbarkeit des § 613 a I S.2 BGB auf Dienstvereinbarungen	71
5.	Ergebnis zur individualrechtlichen Fortgeltung der Dienstvereinbarungen über § 613 a I S.2 BGB	71
III.	Kollektivrechtliche Fortgeltung der Dienstvereinbarungen	78
1.	Verhältnis zu einer individualrechtlichen Fortgeltung	79
2.	Erste Meinung: Keine Möglichkeit einer kollektivrechtlichen Fortgeltung	81
3.	Zweite Meinung: Kollektivrechtliche Fortgeltung bei Erhalt der Betriebsidentität	81
4.	Stellungnahme zu einer kollektivrechtlichen Fortgeltung der Dienstvereinbarungen	82
5.	Ergebnis zur kollektivrechtlichen Fortgeltung der Dienstvereinbarungen	100
IV.	Ergebnis zum Schicksal der Dienstvereinbarungen	100
C.	Konsequenzen einer Privatisierung für die Interessenvertretung	101
I.	Wechsel im Bereich der Interessenvertretung bei Erhalt der bisherigen Organisationseinheit	102
1.	Vergleich der Vertretungsgremien in Form des Personal- und Betriebsrats	104
2.	Europarechtliche Vorgaben	112
3.	Ergebnis zum Wechsel im Bereich der Interessenvertretung bei Erhalt der bisherigen Organisationseinheit	114
II.	Wechsel im Bereich der Interessenvertretung bei Verlust der bisherigen Organisationseinheit	115
1.	Erste Fallgestaltung	115
2.	Zweite Fallgestaltung	116
3.	Dritte Fallgestaltung	116
4.	Ergebnis zum Wechsel im Bereich der Interessenvertretung bei Verlust der bisherigen Organisationseinheit	119
III.	Schließung von privatisierungsbedingten Vertretungslücken durch ein Übergangsmandat für den Personalrat	119
1.	Spezialregelungen zu Übergangsmandaten der Interessenvertretung	120
2.	Erste Meinung: Begründung eines allgemeinen Übergangsmandats durch eine Analogie	121
3.	Zweite Meinung: Kein allgemeines Übergangsmandat mangels einer planwidrigen Regelungslücke	121
4.	Stellungnahme zur Begründung eines allgemeinen Übergangsmandats durch eine Analogie	122
5.	Ergebnis zur Schließung von privatisierungsbedingten Vertretungslücken durch ein Übergangsmandat für den Personalrat	136
IV.	Ergebnis zu den Konsequenzen einer Privatisierung für die Interessenvertretung	136
D.	Auswirkungen einer Privatisierung auf die Tarifverträge	138
I.	Kollektivrechtliche Fortgeltung der vor der Privatisierung abgeschlossenen Tarifverträge	138
II.	Individualrechtliche Fortgeltung der vor der Privatisierung abgeschlossenen Tarifverträge gemäß § 613 a I S.2 BGB	139
III.	Ergebnis zu den Auswirkungen einer Privatisierung auf die Tarifverträge	140
E.	Ergebnis des vierten Kapitels	141
Fünftes Kapitel:	Besondere Rechtsfolgen für Arbeitnehmer, die von ihrem Widerspruchsrecht Gebrauch machen	143
A.	Allgemeine Bedeutung des Widerspruchsrechtes	143
I.	Entwicklung	143
II.	Ausübung und Wirkung	144
B.	Zulässigkeit einer kollektiven Widerspruchsausübung	145
I.	Beweggründe für eine kollektive Widerspruchsausübung	145
II.	Meinungsstand	146
1.	Erste Meinung: Kollektive Widerspruchsausübung als unzulässige Arbeitskampfmaßnahme	143
2.	Zweite Meinung: Grundsätzliche Zulässigkeit einer kollektiven Widerspruchsausübung	146
3.	Dritte Meinung: Unbeschränkte Zulässigkeit einer kollektiven Widerspruchsausübung	146
III.	Stellungnahme zur Zulässigkeit einer kollektiven Widerspruchsausübung	147
1.	Kollektive Ausübung des Widerspruchsrechtes als Arbeitskampfmaßnahme	147
2.	Rechtmäßigkeit der kollektiven Ausübung des Widerspruchsrechtes	155
IV.	Ergebnis zur Zulässigkeit einer kollektiven Widerspruchsausübung	177
C.	Prüfungsmaßstab bei betriebsbedingten Kündigungen gegenüber den widersprechenden Arbeitnehmern	178
I.	Verstoß gegen das Kündigungsverbot gemäß § 613 a IV S.1 BGB	178
II.	Vergleich mit der Problematik bei betriebsbedingten Kündigungen durch einen privaten Arbeitgeber	179
III.	Grundsätzliche Zulässigkeit einer kündigungsrechtlichen Prüfung	181
1.	Rechtsqualität des Haushaltsplans	182
2.	Folgen dieser Rechtsqualität für den Prüfungsmaßstab	182
3.	Ergebnis zur grundsätzlichen Zulässigkeit einer kündigungsrechtlichen Prüfung	184
IV.	Umfang der kündigungsrechtlichen Prüfung	184
1.	Notwendiger Ausgangspunkt der Prüfung	184
2.	Genaue Festlegung des Prüfungsumfangs	188
V.	Ergebnis zum Prüfungsmaßstab bei betriebsbedingten Kündigungengegenüber den widersprechenden Arbeitnehmern	203
D.	Konflikt zwischen der Sozialauswahl unter den von einer Privatisierung betroffenen Arbeitnehmern und dem Status der ordentlichen Unkündbarkeit	204
I.	Meinungsstand	205
1.	Erste Meinung: Ausschluss des Begünstigten von der Sozialauswahl	205
2.	Zweite Meinung: Ausschluss jeder Kündigungsmöglichkeit bzw. Möglichkeit zu einer außerordentlichen Kündigung	206
3.	Dritte Meinung: Möglichkeit zu einer ordentlichen Kündigung aufgrund des Konflikts mit § 1 III S.1 KSchG	207
II.	Beschränkung des von der Sozialauswahl betroffenen Personenkreises
III.	Lösungsmöglichkeit für den Arbeitgeber	212
1.	Ausschluss jeder Lösungsmöglichkeit	212
2.	Außerordentliche betriebsbedingte Kündigung	214
IV.	Ergebnis zum Konflikt zwischen der Sozialauswahl unter den von einer Privatisierung betroffenen Arbeitnehmern und dem Status der ordentlichen Unkündbarkeit	241
E.	Lohnanspruch für die Zeit bis zum Ablauf der Kündigungsfrist	242
I.	Lohnanspruch gemäß § 615 S.1 BGB	242
1.	Leistungsangebot gemäß §§ 294 ff BGB	243
2.	Fähigkeit zur Leistungserbringung gemäß § 297	BGB
3.	Nichtannahme der Leistung	244
II.	Anrechnung gemäß § 615 S.2 BGB	244
1.	Anrechnung des Wertes desjenigen, was der Arbeitnehmer infolge des Unterbleibens der Dienstleistung erspart oder durch anderweitige Verwendung seiner Dienste erwirbt	244
2.	Anrechnung des Wertes desjenigen, was der Arbeitnehmer zu erwerben böswillig unterlässt	245
III.	Ergebnis zum Lohnanspruch für die Zeit bis zum Ablauf der Kündigungsfrist	256
F.	Ergebnis des fünften Kapitels	257
Sechstes Kapitel:	Gesamtergebnis und Schlussbetrachtung	260

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