Der Zweite Arbeitsmarkt als kommunalpolitischer Handlungsraum

Magisterarbeit von Katrin Steinack

Einleitung:

Die vorliegende Magisterarbeit „Der Zweite Arbeitsmarkt als kommunalpolitischer Handlungsraum. Eine Analyse am Beispiel der Stadt München“ wurde im Wintersemester 1997/1998 an der sozialwissenschaftlichen Fakultät der Ludwig-Maximilians-Universität München als Abschlußarbeit im Fach Politische Wissenschaft eingereicht. Sie zeigt am Beispiel der Auseinandersetzungen um die Förderung von schwervermittelbaren Arbeitslosen und Sozialhilfeempfängern in zeitlich befristeten Beschäftigungsprojekten nach den Maßgaben des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) und des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) exemplarisch auf, wie sich politische Entscheidungsprozesse auf kommunaler Ebene gestalten.

Der Zweite Arbeitsmarkt in München wurde unmittelbar nach dem Wechsel der politischen Mehrheiten im Stadtrat zu Beginn der Legislaturperiode 1984-1990 ins Leben gerufen. Da die Koalition aus SPD-Fraktion und grün-alternativen Stadträten gefordert hatte, neben schwer vermittelbaren Langzeitarbeitslosen, von denen viele lediglich Hilfsarbeiterqualifikationen hatten, auch arbeitslosen Akademikern die Möglichkeit einer sinnvollen Beschäftigung zu bieten, mußten qualitativ sehr unterschiedliche Arbeitsmöglichkeiten erschlossen werden. Das kommunale Beschäftigungsprogramm erstreckte sich daher nicht nur auf städtische Projekte, sondern bezog mit Selbsthilfegruppen, Wohlfahrtsverbänden und teilweise auch Privatunternehmen sehr unterschiedliche Träger ein. Ergänzend wurden von der Kommunalverwaltung Gutachten der Industrie- und Handelskammer, der Handwerkskammer, aber auch der Gewerkschaftsvertreter eingeholt, so daß letztendlich neben den Stadtratsfraktionen, den verschiedenen städtischen Referaten und dem Arbeitsamt als wichtigstem stadtexternen Finanzier ein äußerst heterogener Kreis auf die Verteilung der finanziellen Mittel und die inhaltliche Ausgestaltung des Beschäftigungsprogramms Einfluß zu nehmen versuchte.

Diese spezifisch Münchner Konstellation kommunaler Beschäftigungsförderung ermöglichte es, die Interaktion eines weiten Spektrums von Akteuren unterschiedlichster politischer Couleur und teilweise gegensätzlicher beschäftigungspolitischer Zielsetzung zu untersuchen. Die Einflußnahme der einzelnen Stadtratsfraktionen, der beteiligten Fachreferate, der Selbsthilfegruppen, Verbände und der Vertreter der Wirtschaft und des Handels spiegelt sich in Wahlprogrammen, Fraktionsanträgen, Mitteilungen, Sitzungsprotokollen und Presseberichten wider und wurde in der vorliegenden Arbeit auf einer breiten Quellenbasis nachgezeichnet und analysiert.

Im Vergleich zu den wenigen bereits existierenden Studien zum Zweiten Arbeitsmarkt in München untersucht diese Abschlußarbeit damit neben dem Stadtrat als Zentrum kommunalpolitischer Entscheidungen auch den zum Teil erheblichen Einfluß anderer Institutionen und Gremien auf die Gestaltung kommunaler Wirtschafts- und Sozialpolitik. Vor dem Hintergrund des doppelten Spannungsverhältnisses, in dem sich die Münchner Stadtspitze zur christsozialen Bayerischen Staatsregierung und christlich-liberalen Bundesregierung befand (und immer noch befindet), überprüft die Studie zudem, wie stark der Einfluß von Bund und Freistaat auf autonome Handlungsfelder der Kommune ist.

Dadurch, daß sich der Untersuchungszeitraum auf die gesamte Legislaturperiode 1984-1990 erstreckt, wird nicht nur die konzeptionelle Anfangsphase der Erschließung des völlig neuen Sektors Beschäftigungspolitik analysiert. Die Betrachtung der Diskussionen um den Zweiten Arbeitsmarkt in den Folgejahren zeigt, in welchem Maß die Umsetzung der Münchner Beschäftigungspolitik im Zeitverlauf von den einzelnen Akteuren wahrgenommen wurde. Die Studie erlaubt somit auch Aussagen darüber, welche Rolle praktische Erfahrungen in Relation zu programmatischen Zielen bei der Gestaltung kommunaler Sozialpolitik spielen. Sie leistet damit einen wichtigen Beitrag zur Erforschung der Einflußfaktoren von wirtschaftlicher Entwicklung und Strukturpolitik in der Landeshauptstadt.

Um die Beschäftigung mit dem Zweiten Arbeitsmarkt in München auf eine fundierte wissenschaftliche Grundlage zu stellen, wurde der Analyse der konkreten Entscheidungsabläufe ein umfassender theoretischer Teil vorangestellt.

Gang der Untersuchung:

Im ersten Abschnitt der Arbeit wird zunächst ausgeführt, inwiefern kommunale Beschäftigungspolitik bislang Gegenstand politikwissenschaftlicher Studien war und welche Ergebnisse zu diesem Forschungsbereich vorliegen. Daß Beschäftigungsförderung ein genuin kommunales Handlungsfeld ist, läßt sich demnach durch ihre geschichtliche Entwicklung zeigen. Sowohl Kommunalität als auch die inhaltliche Ausrichtung an den Kriterien Zusätzlichkeit und Gemeinnützigkeit sind traditionelle Kennzeichen der Beschäftigungsförderung.

Daran anschließend wird nach einem kurzen Abriß über die gesetzlichen Grundlagen kommunaler Beschäftigungsförderung ermittelt, welche spezifischen Aspekte den Zweiten Arbeitsmarkt in der Bundesrepublik bestimmen und welche Formen der Umsetzung für die kommunale Beschäftigungsförderung typisch sind. Anhand der praktischen Erfahrungen, die diese konkreten Beispiele begleiten, werden die unterschiedlichen Argumente für und wider kommunaler Beschäftigungspolitik untersucht und die Bedeutung des Zweiten Arbeitsmarkts für die kommunale Wirtschafts- und Sozialpolitik kritisch beleuchtet.

Der Hauptteil der Arbeit befaßt sich mit den konkreten Auseinandersetzungen um den Zweiten Arbeitsmarkt in München. Neben einer kurzen Analyse der politischen Situation zu Beginn der Legislaturperiode, die von knappen Stadtratsmehrheiten geprägt war, werden zunächst die ersten Entwürfe zum Programm Zweiter Arbeitsmarkt dargestellt. Auf dieser Grundlage werden schließlich die - meist sehr kontroversen - Auseinandersetzungen der einzelnen Akteure vor dem Hintergrund ihrer individuellen Situation und Interessenlage untersucht und kritisch beleuchtet. Ein besonderes Augenmerk gilt dabei der Frage, in welchem Maß die ursprünglichen Vorlagen durch die Einwirkung von Oppositionsparteien, Referaten und Ämtern und stadtexterne Akteure modifiziert wurden und welche Entscheidungen letztendlich getroffen wurden.

Damit setzt die vorliegende Studie das Münchner Beschäftigungsförderprogramm einerseits in den Kontext anderer politikwissenschaftlicher Lokalstudien zu den Einflußfaktoren kommunaler Sozial- und Wirtschaftspolitik. Zugleich berücksichtigt sie jedoch auch die individuellen Gegebenheiten, denen die Münchner Kommunalpolitik unterworfen ist.

Mißt man das Münchner Modell am eigentlichen Anspruch des Zweiten Arbeitsmarkts, Problemgruppen unter den Arbeitslosen in befristeten Beschäftigungsverhältnissen zu qualifizieren, um ihnen dadurch reelle Chancen auf eine dauerhafte Arbeitsstelle im regulären Arbeitsmarkt zu eröffnen, so fällt der Erfolg des Programms weit hinter die Erwartungen zurück:

Das ursprüngliche Ziel der SPD-Fraktion im Münchner Rathaus, qualitativ hochwertige Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen, war schon bald pragmatischen Notwendigkeiten und politischen Zwängen gewichen. Die knappen Stadtratsmehrheiten machten die Einigung auf ein Konsensmodell erforderlich. Insbesondere der finanzielle Umfang des Programms wurde unter dem Einfluß des CSU-Stadtkämmerers stark verringert. Opfer der finanziellen Restriktionen waren die teureren und sehr betreuungsaufwendigen Stellen für schwervermittelbare Sozialhilfeempfänger, die quantitativ weit hinter die vom Arbeitsamt subventionierten Beschäftigungsmöglichkeiten nach dem Arbeitsförderungsgesetz zurücktraten. Auch inhaltlich waren diese Stellen kaum geeignet, die dort beschäftigte Klientel für den ersten Arbeitsmarkt zu qualifizieren. Die Schlechterstellung dieser spezifischen Problemgruppe des Arbeitsmarkts ist insofern besonders dramatisch, weil die Bayerische Staatsregierung nicht bereit war, die Kommunen in der Beschäftigungspolitik über Sympathieerklärungen hinaus zu unterstützen. Im Gegensatz zu anderen Ländern stellte der Freistaat Bayern keine Gelder für Sonderprogramme zur Unterstützung von Sozialhilfeempfängern zur Verfügung.

Neben den finanziellen Restriktionen scheinen aber auch das komplexe Mit- und Durcheinander unterschiedlichster Akteure, die sich den Aufgabenbereich „kommunale Beschäftigungsförderung“ erst allmählich erschließen mußten, und die Behäbigkeit eines großstädtischen Verwaltungsapparats für den relativ gemächlichen Umgang mit der Arbeitslosenproblematik verantwortlich zu sein. Obwohl der Einbezug stadtexterner Träger ein wesentliches Kennzeichen des Münchner Modells war, kam diesen im politischen Entscheidungsprozeß lediglich eine Statistenrolle zu. Wie das Beispiel der Kammervertreter zeigt, die sich, auch ohne an der Umsetzung der Projekte beteiligt zu sein, problemlos im Feld kommunalpolitischer Auseinandersetzungen Gehör verschaffen konnten, waren bei der Durchsetzung spezifischer Interessen vor allem die sozial- und wirtschaftspolitische Bedeutung für die lokale Politikarena, die bisherige Erfahrung mit Kommunalpolitik und die interne Organisation der einzelnen Akteure von hoher Relevanz. Fundiertes Wissen über die spezifischen Probleme der einzelnen Beschäftigungsförderprojekte geriet demgegenüber leicht in den Hintergrund, wie die stetige Klage der Projektvertreter zeigt, die der Auflage der Stadtverwaltung, sozial und konkurrenzfähig zugleich zu sein, nur schwer genügen konnten.

Obwohl der Zweite Arbeitsmarkt Gegenstand grundsätzlicher Meinungsverschiedenheiten war, blieb er letztendlich ein Nebenschauplatz kommunaler Politik. Abseits der Ratssitzungen erregte das Beschäftigungsprogramm kaum Aufmerksamkeit. Daß dem Thema in der Öffentlichkeit nur geringe Bedeutung zugemessen wurde, verwundert in einer relativ reichen Stadt wie München, in der Arbeitslose Mitte der achtziger Jahre quantitativ kaum auffielen, und Sozialhilfeempfänger nur am Rande registriert wurden, nicht. Wohl gerade aus diesem Grund bot das Beschäftigungsprogramm den Rathausfraktionen ein geeignetes Feld, um sich in stark ideologischen Auseinandersetzungen sozial- und wirtschaftspolitisch zu profilieren. Die gemeinsame Einigung auf das Programm Zweiter Arbeitsmarkt und später auf die Arbeitsförderungsinitiative zeigt jedoch, daß keine der beiden großen Parteien dem Thema einen so übergeordnet hohen Stellenwert zumaß, als daß nicht Zugeständnisse möglich gewesen wären. Als Folge der in den Stadtratssitzungen proklamierten, zum Teil gegensätzlichen Ziele einigte man sich auf eine Variante, die lokalpolitisch mit dem geringsten Widerstand umsetzbar war. Die wenigen Arbeitsplätze, die geschaffen wurden, konnten weder - wie von der FDP befürchtet - die Münchner Wirtschaft ernsthaft gefährden, noch hatten sie erheblichen Einfluß auf den Abbau der lokalen Arbeitslosigkeit.

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