Die Zukunft der österreichischen Neutralität

Magisterarbeit von Stefan Meingast

Einleitung:

Seit 1955 ist Österreich „immerwährend neutral“. Der in der Verfassung verankerte Status brachte dem Land die Unabhängigkeit und den Abzug der alliierten Besatzungstruppen. Es bedeutete jedoch auch eine eingeschränkte Außenpolitik. Jahrzehntelang konnte Österreich keine solchen Beziehungen zu Europa aufbauen, wie man sich das wirtschaftlich aber auch militärisch wünschte. Das Ende des Ost-West-Konflikts brachte schließlich jene Bewegungsfreiheit, die bis dahin gefehlt hatte. Wenn die Neutralität in ihrer Geschichte auch immer Veränderungen unterworfen war, mit dem Ende der Bipolarität entwickelte sich ein internationales Staatensystem, wie es vorher keines gegeben hatte. Die „postmoderne Welt“, wie sie Robert Cooper nennt, ist geprägt von gegenseitiger Einmischung in innenpolitische Angelegenheiten, einer allgemeinen Ablehnung staatlicher Gewalt und einer auf Transparenz beruhenden Sicherheit. Für Österreich stellte sich die Frage, ob die Neutralität, deren rechtliche Normen ihren Ursprung im 19. Jahrhundert haben, der neuen Situation angepasst werden kann – oder ihr auch angepasst nicht gerecht wird. Nach der Auflösung der Blöcke hat Österreich sein Neutralitätsverständnis, wie es bis dahin entwickelt worden war, gewandelt. Das Land sucht nach einer Neudefinition seiner sicherheitspolitischen Prämissen und tendenziell ist eine Abkehr von der Neutralität feststellbar. NATO und EU scheinen in dieser Hinsicht den Anforderungen der „Postmoderne“ besser zu entsprechen. Für die österreichische Bevölkerung reichen aber sicherheitspolitische Argumente nicht aus, denn neutral zu sein ist zu einem Bestandteil der nationalen Identität geworden. Eine Abschaffung der Neutralität wird weiterhin von einer Mehrzahl der Österreicher abgelehnt. Dennoch ist aufgrund des neuen staatlichen Umfelds unwahrscheinlich, dass Österreich die Neutralität in Zukunft erhalten kann. Aus diesen Rahmenbedingungen lässt sich eine These schlussfolgern, die in der vorliegenden Untersuchung bearbeitet werden soll:

Österreich wird seine Neutralität wegen der Bedeutung für die Bevölkerung zwar nicht kurzfristig, so doch mittel- bis langfristig wegen sicherheitspolitischer Mängel aufgeben.

Die Arbeit folgt in ihrer wissenschaftlichen Methodik dem empirisch-analytischen Ansatz. Die Realität der neutralitätsrechtlichen Praxis in Österreich soll eine Prognose über deren Zukunft möglich machen und basiert auf wertfreier und rationaler Beurteilung. Die Untersuchung bleibt auf der induktiven Ebene, denn der beschränkte Umfang dieser Arbeit kann nicht die Gültigkeit der oben gestellten Hypothese auf deduktiver Ebene überprüfen. Die Fakten in der Entwicklung der Neutralität von ihren Anfängen bis heute sollen analysiert und aufgrund dessen eine Prognose möglich werden. Dabei sind keine politischen Theorien Bestandteil der Betrachtung, denn aufgrund der unübersichtlichen und sich stetig wandelnden Sicherheitslage scheinen theoretische Ansätze zu scheitern. Theorien brauchen ein gewisses Ausmaß an Stabilität, um aussagekräftig sein zu können. Die derzeitige Situation, verstärkt durch die Terroranschläge am 11. September 2001, ist aber weit von einer stabilen Grundlage entfernt, die sich eignen würde, wertvolle theoretische Schlüsse für die Zukunft zu ziehen.

Gang der Untersuchung:

Der Aufbau der Arbeit richtet sich nach dem Leitsatz „Vom Allgemeinen zum Speziellen“. Dafür wird in Kapitel I die Neutralität auf ihre völkerrechtlichen Grundlagen untersucht. Wichtig ist die Klärung der Frage, was einen „immerwährend neutralen Staat“ ausmacht und welche Rechte und Pflichten er hat. Für das Verständnis des Konvoluts Neutralität ist die Unterscheidung von militärischer, wirtschaftlicher, bewaffneter und ideologischer Neutralität wichtig, weshalb diese Aspekte geklärt werden und auch in den Rest der Arbeit einfließen.

In Kapitel II wird die Entstehung der österreichischen Neutralität nach dem Zweiten Weltkrieg untersucht. Die Überprüfung der historischen Grundlagen ist von großer Bedeutung, denn sie prägen heute noch die Einschätzung der Neutralität in Österreich. Geklärt werden soll, inwiefern die Neutralität freiwillig gewählt wurde oder sie nicht vielmehr das Ergebnis eines politischen Drucks war. Darauf folgt eine Analyse der Entwicklung des Neutralitätsgedankens in Österreich. Anhand bedeutsamer geschichtlicher Zäsuren soll die Veränderung von einem differentiellen zu einem integralen Neutralitätsverständnis und die Rückkehr zur differentiellen Auslegung nach dem Zweiten Golfkrieg veranschaulicht werden. Die in den letzten zehn Jahren vorgenommenen Anpassungen der Neutralität bedeuten demnach nicht notwendigerweise ein Aufweichen dieses Status, bis sich der Staat letztlich ganz davon trennt. Die Schilderung soll zeigen, dass sich die Neutralität immer an das jeweilige politische Umfeld anpassen musste – dabei aber stets die Möglichkeit zur Reversion behielt.

Der Hauptteil der Arbeit (Kap. III) teilt sich in eine sicherheitspolitische Analyse und eine Untersuchung des derzeitigen Neutralitätsempfindens der Österreicher. In der Zeit des Kalten Krieges spielte die Sicherheitspolitik in Österreich eine untergeordnete Rolle, während sie nach dessen Ende wieder betont wurde. Die Arbeit versucht die Fragen zu klären, was Neutralität als Sicherheitsstrategie bedeutet und wie sich die Sicherheitslage nach 1989 präsentiert. Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union brachte eine außen- und sicherheitspolitische Zielsetzung mit sich, an der Österreich seit 1995 aktiv mitarbeitet und deren Bedeutung für die Neutralität analysiert wird. Als Grundlage dient der EUV in den Fassungen nach Maastricht, Amsterdam und Nizza. Die möglichen Optionen, die neben oder an Stelle der Neutralität den Schutz des Landes gewährleisten können, werden in ihrer allgemeinen Intention, ihrer speziellen Ausformung und ihrer Vereinbarkeit mit der Neutralität untersucht. Bei der Beurteilung der einzelnen Optionen wäre ein Rückblick auf deren Genese und Entwicklung von Vorteil. Aus Gründen der Beschränkung auf wesentliche Schlussfolgerungen muss jedoch ein solcher Rückblick ausbleiben. Gleichzeitig ist die Betrachtung lediglich eine Momentaufnahme und politische Entwicklungen im In- und Ausland können dazu führen, dass diverse Möglichkeiten wegfallen oder neue hinzukommen. Die Parteilinien von SPÖ, ÖVP und FPÖ mit ihren jeweiligen sicherheitspolitischen Präferenzen werden aus zwei aktuellen Bearbeitungen der Sicherheitsfrage illustriert: dem „Optionenbericht“ von 1998 und der neuen „Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin“ von 2001. Aufgrund des beschränkten Umfangs dieser Arbeit kann kein Vergleich mit den sicherheitspolitischen Präferenzen anderer Neutraler vorgenommen werden. Der Wert eines solchen Vergleichs wäre wegen der unterschiedlichen Ausgangslagen und Interessen der Staaten aber ohnehin beschränkt. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer Untersuchung des Stellenwerts der Neutralität für die Bevölkerung, bei deren Interpretation ein psychologischer Aspekt zum Tragen kommt. Die Österreicher projizieren verschiedenste Bedeutungen auf das Sicherheitsinstrument Neutralität und verklären sie zu einem Mythos. Dadurch wird das Thema politisch gefärbt und macht die Entscheidungsfindung schwieriger. Die Gültigkeit der Projektionen muss überprüft werden, weil diese zusammen mit der Frage der Sicherheit über das Schicksal der österreichischen Neutralität entscheiden.

Die österreichische Neutralität ist sehr gut erforscht. Besonders nach den veränderten Anforderungen an die Sicherheitspolitik wurde die Neutralität häufig Prüfungen unterworfen. Die völkerrechtliche Debatte wird dabei weiterhin bestimmt von älteren Werken – wie von Alfred Verdross, Waldemar Hummer und Manfred Rotter. Wertvolle neue Literatur, die in dieser Arbeit verwendet wurde, stammt von Diemut Majer, Sigmar Stadlmeier oder Heribert Franz Köck. In der Erforschung der Geschichte der österreichischen Neutralität ist das „opus magnum“ der österreichischen Diplomatiegeschichte „Um Einheit und Freiheit“ von Gerald Stourzh unverzichtbar. Aber auch Christian Jenny hat mit der Analyse der Frage, wie es zur Entscheidung zur Neutralität im Jahr 1955 kam, einen wertvollen Beitrag geleistet. Zur Entwicklung des Neutralitätsgedankens seitdem existieren schon allein wegen des Zeitraums von mehr als vier Jahrzehnte eine Vielzahl von Monografien, Aufsätzen und Artikel, von denen hier exemplarisch die Arbeiten von Felix Ermacora und Paul Luif hervorgehoben werden. Im Hauptteil ist vor allem eine möglichst aktuelle Bearbeitung von Bedeutung. Deshalb wurde versucht, neben Quellen auch Periodika mit einzubeziehen. Daneben war besonders die Arbeit von Hans Neuhold nützlich, der eine sehr fundierte Untersuchung lieferte. Aber auch die vielen Veröffentlichungen von Heinrich Schneider und Erich Reiter waren hilfreich, die sowohl als Autoren als auch als Herausgeber wichtige Analysen zum Thema Neutralität beisteuerten. Bei den verwendeten Fachzeitschriften waren die „Österreichische Militärische Zeitschrift“, die „Europäische Rundschau“ und das „Europa-Archiv“ unentbehrlich. Als wertvolle Quellen erwiesen sich der jährliche Bericht des österreichischen Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten und die Internet-Seite der Europäischen Kommission. Wegen den häufigen Veränderungen im Internet wird das Datum des letzten Aufrufs von Websites im Quellenverzeichnis mit angegeben.

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