Wettbewerbsförderalismus als Reformperspektive?

Magisterarbeit von David Wolf

Zusammenfassung:

In der Arbeit wurde das Modell des Wettbewerbsföderalismus zunächst erläutert und der Begriff anhand seines ideengeschichtlichen Hintergrundes definiert. Sodann wurde in einem kurzen historischen Überblick die Verabschiedung der Großen Finanzreform 1969 als Ursache für die Entstehung des typisch deutschen kooperativen Bundesstaates identifiziert und die wesentlichen Verflechtungstatbestände der Finanzverfassung dargestellt. Die Herausarbeitung der unterschiedlichen Konzepte in Richtung auf ein Mehr an Wettbewerbsföderalismus und zweier unterschiedlicher Gruppen von Reformern bildete den nächsten Teil der Arbeit, bevor diese Konzepte der institutionellen Realität des deutschen Bundesstaates, seinen Hemmnissen und Widerstandspotenzialen gegenübergestellt wurden. Dabei kam heraus, dass der deutsche Föderalismus durch eine Vielzahl von institutionellen Blockademöglichkeiten gekennzeichnet ist, die geeignet sind, Reformen zu verhindern.

Das eigentliche Erkenntnisinteresse bezieht sich nun abschließend auf die Beantwortung der Frage, ob das wettbewerbsföderalistische Reformmodell eine realistische Option für den deutschen Bundesstaat darstellt. Um die Antwort vorwegzunehmen: Ich halte das derzeit geltende Bundesstaatsmodell für reformfähig im Sinne des Wettbewerbsföderalismus, allerdings nur unter Berücksichtigung der derzeit geltenden verfassungsmäßigen Strukturen und nur im Sinne von einzelnen politischen Experimentierfeldern. Zudem sollte über eine Reform der Länderkammer nachgedacht werden. Diese Meinung ist erklärungsbedürftig.

Im Hinblick auf die gültigen Verfassungsstrukturen erscheint mir das institutionelle Arrangement der Beteiligung der Länderregierungen an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat eine entscheidende Rolle zu spielen. In fast allen herausgearbeiteten Wider- standspotenzialen ist davon die Rede. So wird dem Bundesrat und damit den Ländervertretern eine eigene Vetorolle im politischen Entscheidungsprozess zugeschrieben, die Beteiligung der Länder an der Gesetzgebung des Bundes ist Teil der Politikverflechtungstheorie und die These vom Parteienwettbewerb weist auf die Möglichkeit von Blockaden hin, wenn die parteipolitische Mehrheit der Länderkammer sich von der der Bundesregierung unterscheidet. Ich möchte mit zwei konstruierten Beispielen die Bedeutung dieses institutionellen Arrangements im Hinblick auf die Durchsetzung wettbewerbsföderalistischer Elemente verdeutlichen:

Beispiel eins:

Man stelle sich vor, die Bundesländer erhielten tatsächlich ein Mehr an Autonomie und Selbständigkeit in der Gesetzgebung. Dann ließe sich jedoch nicht rechtfertigen, dass sie zudem noch über den Bundesrat in großem Umfang an der Bundesgesetzgebung beteiligt sind. Gerade hier aber haben sich die Ministerialbürokratien der Länder bedeutende Einflussmöglichkeiten geschaffen, die sie sich nur schwerlich nehmen ließen. Dies käme nämlich einer Beschneidung ihres Einflusses auf die Bundespolitik gleich und schon aus diesen Eigeninteressen heraus erscheint eine solche Reform nur sehr schwer durchsetzbar. Insofern ist hier auch der akteursorientierte Ansatz von Bedeutung.

Beispiel zwei:

Die hinsichtlich ihrer Wirtschafts- und Finanzkraft als leistungsschwach zu bezeichnenden Bundesländer haben durch ihre Beteiligung an der Gesetzgebung des Bundes im Bundesrat eine nicht unerhebliche Vetoposition inne. Sollte es tatsächlich zur Abstimmung über eine Reduzierung des Ausgleichsniveaus des Finanzausgleichs oder zu einer Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben bzw. Finanzhilfen kommen, wäre bei dem Zwang zu einer qualifizierten 2/3-Mehrheit mit dem Widerstand dieser Bundesländer zu rechnen und ein Scheitern der Reformvorhaben sehr wahrscheinlich.

Solange also im konkreten Reformprozess mit Entscheidungsszenarien gerechnet werden muss, bei denen die Länder im Bundesrat über eigene Einfluss- bzw. Finanzeinbußen entscheiden müssen, ist eine Aussicht auf eine erfolgreiche Föderalismusreform kaum in Sicht. Das Beispiel der Mitwirkung des Bundesrates an der Gesetzgebung und der Zwang der Bundesregierung, auf die Interessen der Länder Rücksicht zu nehmen, zeigt besonders deutlich, dass die Gestaltungsspielräume für eine grundlegende strukturelle Föderalismusreform geringer sind, als mancher Verfechter des Wettbewerbsföderalismus vielleicht denken mag. Wir haben es mit gewachsenen Strukturen zu tun (vgl. Lehmbruchs These der Pfadabhängigkeit), in denen auch Minderheiten im politischen Entscheidungsprozess eine gewichtige Rolle spielen. Fühlen diese sich im Reformprozess nicht ausreichend berücksichtigt bzw. benachteiligt – vgl. zweites Beispiel – können und werden sie grundlegende Reformen ablehnen.

Damit wird deutlich: Ein föderaler Bundesstaat, der dem Prinzip der Solidarität verpflichtet ist, lässt sich nicht mit einem wirtschaftlichen Markt vergleichen, bei dem der vermeintlich Schwächere dem Stärkeren unterlegen ist und früher oder später notwendiger- weise vom Markt verschwindet. Im Entscheidungsgefüge eines Bundesstaates haben auch die Stimmen der Schwächeren Gewicht, das sie im Bundesrat in die Wagschale werfen können. Hinzu kommt, dass das Wettbewerbsmodell ganz im Sinne liberaler Wertvorstellungen von der Gleichheit der Chancen ausgeht. Überträgt man diesen Ansatz auf das Verhältnis der Bundesländer untereinander, so kann von gleichen Startbedingungen keine Rede sein. Zu groß sind – leider – immer noch die wirtschaftlichen Differenzen nicht nur zwischen den alten und neuen, sondern mittlerweile auch zwischen den neuen Bundesländern (vgl. z.B. Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern). Vorstöße in Richtung einer Neugliederung des Bundesgebietes, die eine Aufhebung dieses Zustands zum Ziel haben, sind jedoch, wie die Vergangenheit zeigt, politisch kaum durchsetzbar. Ohne Berücksichtigung des solidarischen Prinzips des Föderalismus und seinen konkreten verfassungsmäßigen Ausprägungen sind also Reformen hin zu mehr Wettbewerb nicht realisierbar.

Aber deshalb die Existenzberechtigungsfrage für den Bundesrat zu stellen und gar seine Abschaffung zu fordern, wäre absurd und wohl auch politisch niemals durchsetzbar, denn dann müssten die Ländervertreter durch das qualifizierte Mehrheitserfordernis im Grundgesetz eigens über die Abschaffung ihres politischen Einflusses auf Bundesebene abstimmen. Stattdessen könnte die Lösung in einer Reform des Bundesrates selbst liegen, indem etwa die zustimmungspflichtigen Gesetzestatbestände reduziert oder das Abstimmungs- fahren zugunsten einfacher zu beschaffender Mehrheiten – Stimmenthaltungen gelten dann als echte Enthaltungen und nicht faktisch als Nein-Stimmen – geändert wird. Die beiden oben aufgeführten Beispiele weisen nämlich darauf hin, dass gerade die Beteiligung der Länderregierungen an der Gesetzgebung des Bundes über den Bundesrat ein entscheidendes Kriterium für Reformen in Bezug auf mehr Effizienz im Entscheidungsprozess sein kann. Zunächst erscheint mir also eine Korrektur bzw. Effizienzsteigerung der demokratischen Verfahren in der Länderkammer angezeigt, um überhaupt zu den politisch gewollten Entscheidungen in Richtung auf ein Mehr an Wettbewerbsföderalismus zu gelangen.

Aber das soll nicht heißen, dass damit gleichzeitig jede Reformidee im Hinblick auf mehr Wettbewerb von vorneherein zum Scheitern verurteilt ist. Nur weil etwas in bestimmten institutionellen Bahnen bzw. Pfaden vorgegeben ist, ist es noch lange nicht zum ewigen Status quo verdammt. An dieser Stelle setze ich mich für wettbewerbsföderalistische Experimente ein, die in dieser Arbeit bereits von Rainer-Olaf Schultze und auch Fritz W. Scharpf in Form von „opting-out-Regelungen“ bzw. Experimentierklauseln vorgeschlagen wurden. Ich halte diese Vorschläge für empfehlenswert und auch umsetzbar, weil sie zunächst einmal nichts anderes als den Versuch darstellen, über Experimente zu einer Lösung zu gelangen. Es geht nicht um pauschale Rücküberweisungen von Gesetzgebungskompetenzen vom Bund an die Länder oder um eine pauschale Abschwächung der Ausgleichsintensität im Finanzausgleich bzw. die Streichung von finanziellen Mitteln. Das Motto kann und darf nicht lauten, mit der Tür ins Haus zu fallen, auch wenn dies manch einer der liberalen Verfechter des Wettbewerbsföderalismus allzu gerne hätte. Ein Reformvorhaben solcher Tragweite bedarf einer ausgiebigen Vorbereitungszeit, in der zu- nächst Erfahrungswerte im Sinne eines policy-learnings gesammelt werden müssen, aus denen dann mittel- bis langfristig politische Entscheidungen vorbereitet werden können. Der politische Wille aller beteiligten Akteure natürlich vorausgesetzt. Für den konkreten Reformprozess kann dies bedeuten, den Bundesländern beispielsweise in einzelnen Politikfeldern die Möglichkeit einzuräumen, die geltende Bundesgesetzgebung mit eigenen Normen zu ergänzen oder gar zu ersetzen. Der Vorteil dabei läge darin, den Ländern nicht pauschal Kompetenzen aufzuoktroyieren, sondern sie könnten selbst entscheiden, ob sie eine Materie an sich ziehen oder es bei der bundesgesetzlichen Regelung belassen. Somit könnte es in gleichem Atemzug zu einem Wettbewerb zwischen den Ländern um die beste Lösung kommen. Ähnliches gilt für die Gewährung von Steuergesetzgebungskompetenzen. Anstatt einer pauschalen Zuweisung führt die Gewährung von Zu- bzw. Abschlagsrechten auf bestimmte Steuerarten bei der Beibehaltung einer bundeseinheitlichen Bemessungsgrundlage zu einem Wettbewerb um die beste Lösung, ohne die Länder von vorneherein vor vollendete Tatsachen zu stellen und in einen Steuerwettbewerb mit ungeahnten Folgen zu treiben. Beide Vorschläge zielen somit auf die Kombination größerer Gesetzgebungsspielräume mit einer entsprechenden Ausgaben- und Einnahmeautonomie auf Länderebene ab, ohne jedoch eine Hinwendung zu einem uneingeschränkten Wettbewerbsföderalismus zu befürworten.

Ein weiteres Moment ist für mich entscheidend: Eine Reihe von Vorschlägen, die die Ersetzung der derzeit geltenden bundesstaatlichen Strukturen zu Gunsten eines Wettbewerbsföderalismus anstreben, sind durchaus geeignet, in der Öffentlichkeit ein Bild der Unflexibilität und der Unreformierbarkeit unseres Bundesstaates zu zeichnen. Dabei darf nicht übersehen werden, dass dies zum großen Teil einer populistischen Debatte geschuldet ist. Es wird das gesagt, was zur Zeit gut ankommt, politisch opportun ist. In Zeiten hoher Arbeitslosigkeit und Staatsverschuldung muss der Teufel ja im Detail liegen. Dann werden z.B. wettbewerbsföderalistisch organisierte Staaten als Argument angeführt, die scheinbar allein aufgrund ihrer bundesstaatlichen Organisation weitaus problemlösungsfähiger sind. Dies mag in Teilbereichen so stimmen, wird aber den komplexen Strukturen eines politischen Systems in keinem Falle gerecht. Zudem zeigen konkurrenzföderal geprägte Lösungsmodelle in der Verfassungsrealität oftmals nicht die von den Befürwortern erwarteten Wirkungen (vgl. das politische System der Schweiz, in dem ein intensiver Steuerwettbewerb zu interstaatlichen Ungleichheiten führen kann, die dann aufgrund des bestehenden Gebots der föderalen Solidarität über den Finanzausgleich wieder kompensiert werden müssen).

Insofern trete ich für eine versachlichte öffentliche Debatte ein, in der die Verfechter des Wettbewerbsföderalismus sich einer weniger populistischen Rhetorik bedienen. Dies wird aber nur sehr schwer gelingen, wenn diese Personen bestimmte politische Positionen, sei es von Parteien, Verbänden oder Organisationen vertreten. Deshalb ist ein politisch neutraler Diskurs der unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen gefragt, der auch berücksichtigt, was unter den gegebenen institutionellen Umständen politisch durchsetzbar ist. Denn dass Reformen notwendig sind, steht vor dem Hintergrund einer zunehmenden Europäisierung und des wachsenden internationalen Standortwettbewerbs außer Frage. Nur ohne die Rücksichtnahme auf die bestehenden Kooperationsmechanismen und Interessensausgleichsstrukturen unseres Bundesstaates sind die besten wettbewerbsföderalistischen Reformkonzepte von vorneherein zum Scheitern verurteilt.

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