Verelendung der westdeutschen Großstädte

Staatsexamensarbeit von Götz Scheu

Einleitung:

Den Gemeinden und Kreisen der Bundesrepublik Deutschland wird in Art. 28 Abs. 2 GG die Selbstverwaltung garantiert. Prinzipiell sollen die Kommunen alle diejenigen Leistungen erbringen, die von der örtlichen Gemeinschaft an öffentlichen Aufgaben gefordert werden und nach Maßgabe der Verwaltungs- und Veranstaltungskraft von der jeweiligen Gemeinde geleistet werden können. Was die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden übersteigt und daher nicht örtlich erledigt werden kann, ist grundsätzlich Aufgabe des Kreises. Eine ausreichende finanzielle Ausstattung der Gemeinden, Kreise und kreisfreien Städte bildet die Basis ihrer Autonomie bei der Aufgabenerfüllung.

Die Gemeinden und Kreise stellen einen maßgeblichen Teil der Leistungen im Rahmen der allgemeinen Daseinsvorsorge bereit. Vor allem weil es sich dabei zu einem großen Teil um freiwillige Leistungen handelt, hat die finanzielle Situation der gemeindlichen Gebietskörperschaften starken Einfluss auf die Lebensbedingungen der Bevölkerung und somit auf die Attraktivität des jeweiligen Raumes als Wohn- und Arbeitsort.

Die meisten großen Städte in den alten Bundesländern befinden sich schon länger in massiver Finanznot. Es hat sich für sie eine Schere zwischen unterproportional wachsenden Steuereinnahmen und überproportional wachsenden Ausgaben geöffnet. Fachleute fordern daher seit Jahren nachdrücklich eine Gemeindefinanzreform. Insbesondere können die Städte nur noch wenig investieren, was unter gesamtwirtschaftlichen wie unter stadtentwicklungspolitischen Gesichtspunkten außerordentlich heikel ist. Und dabei sind sie zunehmend angewiesen auf Investitionszuweisungen von übergeordneten Gebietskörperschaften.

Die Finanzkrise der Großstädte beruht einerseits auf Faktoren, die alle westdeutschen Kommunen betreffen. Das sind im wesentlichen die Entwicklung der deutschen Wirtschaft und der ökonomische Strukturwandel, die mit der Wiedervereinigung verbundenen Finanzierungslasten, die Befrachtung der Kommunen mit zusätzlichen Aufgaben durch bundes- und landesgesetzliche Regelungen sowie bestimmte steuer- bzw. finanzpolitische Maßnahmen von Bund und Ländern, die nicht mit den Finanztransfers in die neuen Länder zusammenhingen. Speziell auf die großstädtischen Haushalte haben sich in negativer Weise ausgewirkt die demographische Entwicklung in den Großstädten, insbesondere die Veränderungen der Bevölkerungsstrukturen, sowie die relativ ungünstige wirtschaftliche Entwicklung in den Kernstädten infolge der Suburbanisierung.

Sozialräumlich spalten sich die Großstädte und Verdichtungsräume in Gewinner und Verlierer. Einerseits ist eine zunehmende Polarisierung zwischen Kernstadt und Umland zu beobachten. Es wird von der Herausbildung sogenannter A-Städte gesprochen, die durch überproportionale Anteile der Armen, Alten, Arbeiter, Arbeitslosen, Auszubildenden, Asylbewerber, Alleinerziehenden usw. geprägt sind. Zum anderen konzentriert sich die Armut innerhalb der Großstädte in bestimmten Rückzugsräumen.

Die Position der einzelnen Verdichtungsräume im internationalen Standortwettbewerb ist an die effiziente und optimale Funktionsfähigkeit des jeweiligen Wirtschaftsraumes gebunden, der aus einer oder mehreren Kernstädten und dem mit ihr bzw. ihnen verflochtenen Umland besteht. Diese Funktionsfähigkeit ist aber durch die Finanzprobleme der Kernstädte und den daraus resultierenden Abbau öffentlicher Leistungen in den Kernstädten immer weniger gewährleistet, weil die Kernstädte als zentrale Orte erstens eine regionale Versorgungsfunktion haben und zweitens Entwicklungsimpulse an das Umland weitergeben sollen.

Trotzdem in den letzten Jahren praktisch alle westdeutschen Großstädte Finanzprobleme hatten, sind die Finanzsituationen in den einzelnen Städten sehr unterschiedlich. Dies hängt vor allem mit der wirtschaftlichen Entwicklung der Städte zusammen, aber auch mit weiteren Faktoren wie der demographischen Entwicklung und der Zugehörigkeit zu einem "armen" bzw. "reichen" Bundesland.

In den 70er Jahren trat eine „Polarisierung der großen Städte“ ein, bei der sich Zentren „neuen“ Wachstums und Städte, die extrem stark von der Deindustrialisierung betroffen waren, gegenüberstanden. Diese Polarisierung hatte vergleichsweise günstige Finanzlagen in den Kernstädten der Wachstumsregionen und finanzielle Krisen in den altindustriellen Städten zur Folge.

Anfang der 90er Jahre wurde aufgrund der Auswirkungen der Rezession der Prozess der Auseinanderentwicklung der westdeutschen Städte beendet oder zumindest unterbrochen, allerdings auf einem Niveau erheblicher Disparitäten. Nun stagnierten oder sanken die Gewerbesteuereinnahmen auch in den vormals prosperierenden Städten bei gleichzeitig rasant steigenden Sozialausgaben.

Die finanzielle Situation einer Stadt hat mittels interkommunaler Unterschiede bei den kommunalen Leistungen und bei der Steuerbelastung Rückkopplungseffekte auf die lokale Bevölkerung und Wirtschaft. Dadurch wird mittelbar wieder die städtische Finanzlage beeinflusst, weil diese in starkem Maße von der Zahl und Struktur der ansässigen Bevölkerung sowie der ökonomischen Basis abhängt.

Befinden sich Großstädte in einer Abwärtsspirale in dem Sinne, dass ihre finanzielle Notsituation sich via Bevölkerung und Ökonomie noch weiter verschärft, so besteht die Möglichkeit, dass sie am Ende ihren Handlungsspielraum zur Veränderung der Situation aus eigener Kraft völlig einbüßen. D.h. sie können sich trotz Ausschöpfung aller finanziellen Möglichkeiten sowohl bei den Einnahmen als auch bei den Ausgaben selbst nicht mehr helfen. In diesem Fall könnte man im übertragenen Sinne von einer Entwürdigung dieser Städte sprechen. Dadurch motiviert wird im Rahmen dieser Arbeit in Bezug auf Großstädte in dieser Situation der Begriff Verelendung verwandt.

Die vorliegende Arbeit hat zum Ziel, vor dem Hintergrund der Finanzkrise der westdeutschen Großstädte unterschiedlich große finanzielle Handlungsspielräume dieser Städte in der Mitte der 90er Jahre aufzuzeigen und Erklärungen dafür zu liefern. Desweiteren soll geprüft werden, wie sich die finanziellen Handlungsspielräume der Großstädte zwischen Ende der 80er Jahre, also noch vor der Wiedervereinigung, und Mitte der 90er Jahre entwickelt haben und ob etwa eine weitere Auseinanderentwicklung der Großstädte in dieser Hinsicht nicht mehr zu konstatieren ist. Schließlich gilt es herauszuarbeiten, unter welchen Voraussetzungen eine westdeutsche Großstadt einem erhöhten Risiko unterworfen ist, von Verelendung betroffen zu werden.

Die Untersuchungen im empirischen Teil basieren auf einem ausgewählten Indikator, der eine Aussage über unterschiedlich hohe finanzielle Handlungsspielräume der kreisfreien Großstädte in den alten Ländern mit Ausnahme der Stadtstaaten zulässt. Die Außerachtlassung der Kreisstädte und Stadtstaaten war aus Gründen der Vergleichbarkeit notwendig. Deskriptive Statistik sowie Rangkorrelationen u.a. mit ausgewählten Variablen zur Beschäftigtenstruktur, Beschäftigtenentwicklung und Bevölkerungsentwicklung werden verwandt.

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