Umsetzungs- und Akzeptanzprobleme von Road Pricing in Ballungsräumen - eine Analyse bisheriger Erfahrungen

Diplomarbeit von Christian Dorenkamp

Einleitung:

In der heutigen Zeit wird das Bild nahezu aller größeren Städte entscheidend vom motorisierten Individualverkehr (MIV) geprägt. Der private Pkw hat sich seit Mitte des letzten Jahrhunderts innerhalb weniger Jahrzehnte von einem Luxusgut der obersten Bevölkerungsschichten hin zu einem alltäglichen Gebrauchsgegenstand der Massen gewandelt und für eine Zunahme innerstädtischer Verkehrsprobleme gesorgt. In Verbindung mit der Funktionsteilung zwischen Kernstädten mit Konzentration von Arbeitsplätzen und den Gemeinden des Umlandes mit entsprechendem Angebot an Wohnraum (‘Suburbanisierung’) wurde somit ein stetiger Ausbau der innerstädtischen Verkehrsinfrastruktur nötig. Die fallenden Verkehrskosten und die Verbesserung der Infrastruktur ließen die Raumwiderstände sinken und dadurch den Verkehr weiter ansteigen.

Heute muss festgestellt werden, dass der MIV eine der größten Herausforderungen für die Zukunft der Städte darstellt, sofern sie lebenswert bleiben möchten. Konstatierte doch die Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung im Jahre 1996: ‘Der Verkehr, einst Motor einer dynamischen Stadtentwicklung, wird immer mehr zum begrenzenden Faktor und zum Zukunftsproblem Nummer eins in den deutschen Städten. Viele Städte drohen bereits heute im Autoverkehr zu ersticken.’ Die Masse an Autoverkehr und die damit einhergehende Überlastung der Straßen hat dazu geführt, dass für innerstädtische Fahrten heutzutage teilweise ein höherer Zeitaufwand notwendig ist als zu Zeiten, in denen man noch mit dem Pferdefuhrwerk unterwegs war.

Die Behebung dieses Problems kann sowohl von der Nachfrage- bzw. Angebotsseite als auch über den Preis angegangen werden. Die Nachfrage nach Verkehr dürfte auf kurze Sicht nicht ohne weiteres zurückzudrängen sein, da sie – gerade im Berufsverkehr, in dem die Verkehrsspitzen auftreten – als Resultat der Suburbanisierung nur langfristig über die Stadtplanung lösbar ist. Angebotsausweitungen – sei es durch verstärkten Straßenbau oder Investitionen in den ÖPNV – hingegen sind gerade in Ballungsräumen nicht nur oftmals mit hohen Kosten verbunden, Straßenneubauten sind zudem ökologisch oftmals höchst bedenklich. Unbeachtet der Problematik der latenten Nachfrage und des verkehrsinduzierenden Effektes neuer Straßen steht der benötigte Raum in Verdichtungsräumen und Innenstädten dazu oftmals überhaupt nicht zur Verfügung. Schließlich bleibt demnach der Preismechanismus, über den zu einer Entspannung der Verkehrsverhältnisse in Ballungsräumen beigetragen werden soll. Denkbare preispolitische Instrumente sind Steuern auf Treibstoffe, Pkw-Erwerb und -Besitz, Parkgebühren, die Verpflichtung zum Erwerb von Betriebslizenzen für Pkw und Straßenbenutzungsgebühren. Mit letzteren will sich diese Arbeit intensiver beschäftigen.

Problemstellung:

Straßenbenutzungsgebühren sind in der Realität nur sehr selten anzutreffen. Vor dem Hintergrund der massiven Verkehrsprobleme in Ballungsräumen hat dieses in der Theorie sinnvolle und Wohlfahrt erhöhende Konzept in der Realität offenbar mit erheblichen Implementierungsproblemen zu kämpfen. In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, worin diese Probleme bestanden haben und immer noch bestehen. Zwar werden beispielsweise in manchen europäischen Ländern schon Straßenbenutzungsentgelte verlangt, allerdings meist in Form von Zufahrtsberechtigungen für einzelne Infrastrukturobjekte wie Brücken, Tunnel oder Gebirgsstraßen. Bei derartigen Vorhaben sind nur wenige technische Umsetzungsschwierigkeiten zu erwarten, da es sich um isolierte Bauwerke handelt und die Gebührenerhebung sich somit – im Vergleich zu einem städtischen Straßennetz – vergleichsweise einfach gestalten lässt. Auch die Akzeptanz dürfte positiver ausfallen als bei einem städtischen Road Pricing-System, da der Nutzer unmittelbar erkennt, wofür er bezahlt und ihm darüber hinaus klar ist, dass das Objekt ohne die Gebühren der Nutzer oftmals gar nicht finanziert werden könnte.

Dementsprechend sollen in dieser Arbeit Ansätze zur Erhebung von Straßenbenutzungsgebühren in städtischen Räumen behandelt werden. Der Fokus liegt auf Bemühungen, gesamte Innenstädte durch ein Road Pricing-System zu erfassen und nicht bloß einzelne Einfallstraßen, wie z. B. in den USA oftmals gehandhabt. Unter dem Begriff des Road Pricing wird hier eine nutzungsorientierte Bepreisung des vom Staat bereitgestellten knappen Gutes Straßeninfrastruktur verstanden. Komplett privat finanzierte und betriebene Infrastrukturabschnitte werden außer Acht gelassen. Road Pricing ist damit vom Begriff der reinen ‘Straßenmaut’ abzugrenzen, wie sie z. B. in Österreich oder Skandinavien zur Finanzierung privat erstellter Infrastrukturobjekte herangezogen wird. Im Folgenden werden die Begriffe ‘Road Pricing’ und ‘Straßenbenutzungsgebühren’ als Synonyme verwendet.

Für eine erfolgreiche Umsetzung von Road Pricing sind entsprechende gesetzliche Regelungen Grundvoraussetzung. Dies schließt die Klärung der jeweiligen Zuständigkeiten der einzelnen Körperschaften mit ein. Bei der Betrachtung einzelner Praxisbeispiele wurde dieses Problem gelegentlich geäußert. Da eine jeweilige detaillierte Beschreibung der einzelnen Rechtssysteme den Umfang dieser Arbeit übersteigen würde, wird das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage bei der Analyse von Umsetzungsproblemen als gegeben angenommen.

Gang der Untersuchung:

Zunächst werden in Kapitel 2 die Grundlagen von Straßenbenutzungsgebühren vorgestellt. Neben der Erklärung von externen Effekten, zu deren Internalisierung Straßenbenutzungsgebühren herangezogen werden können, werden dabei auch Ziele und Erhebungsmethoden von Road Pricing-Systemen behandelt, da diese nicht unerlässlich für deren Akzeptanz sind. Im Anschluss daran werden verschiedene allgemeine Einwände gegen Road Pricing betrachtet. Distributive Effekte und die Bedeutung von Interessengruppen stehen dabei im Vordergrund, da beide eine wichtige Grundlage für bereits beobachtete Akzeptanz- bzw. Implementierungsprobleme von Road Pricing-Versuchen darstellen. Im Kapitel 4 werden dann anhand ausgewählter Beispiele bereits beobachtete Umsetzungs- und Akzeptanzprobleme von Road Pricing herausgestellt. Die hier dargestellten Anwendungsbeispiele sind dabei nicht umfassend; da bestimmte Probleme bei nahezu jedem System auftauchen, erscheint es sinnvoll, nur Beispiele zu erwähnen, die sich in möglichst vielen Punkten voneinander unterscheiden. Deswegen wurden Singapur und die drei norwegischen Städte Trondheim, Oslo und Bergen als erfolgreiche Anwendungen ausgewählt, Hongkong, die niederländische Randstad-Region und die englische Stadt Cambridge als (noch) nicht erfolgreiche Umsetzungen.

Nach Klärung der besonderen Umstände des Scheiterns bzw. des Erfolges von Straßenbenutzungsgebühren in den genannten Städten wird im 5. Kapitel untersucht, welche Schlüsse daraus zu ziehen sind und welche Möglichkeiten existieren, um die Implementierungsprobleme von Road Pricing zu reduzieren. Die Arbeit schließt mit einer kurzen Zusammenfassung und einer Einschätzung der künftigen Umsetzungschancen gebührenpflichtiger Straßennutzung.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 5., Möglichkeiten zur Reduzierung von Umsetzungs- und Akzeptanzproblemen von Road Pricing:

In diesem Kapitel soll eruiert werden, wie Akzeptanz- und Umsetzungsprobleme, die im Zusammenhang mit der Umsetzung von Road Pricing auftauchen können, verringert werden können. Zunächst werden die wichtigsten Probleme anhand der vorgestellten allgemeinen Vorbehalte und der Praxisbeispiele kurz herausgestellt. Danach werden verschiedene Möglichkeiten diskutiert, wie diesen Problemen möglicherweise begegnet werden kann.

Erfolgsfaktoren und Hauptprobleme bisheriger Umsetzungsversuche:

Die erfolgreichen Versuche zeichnen sich durch übersichtliche und transparente Handhabung aus. Sowohl ALS in Singapur und die Toll Ringe in Norwegen begannen mit relativ simplen Kordon-Systemen. Die Fahrzeugkontrolle erfolgte lediglich an der Zonengrenze, Preisdifferenzierung erfolgte nur pauschal anhand der Fahrzeugkategorie, in Trondheim auch aufgrund der Tageszeit der Einfahrt in die Zone. Die für den Nutzer bequemste Abrechnungsart per Abonnement oder Zeitkarte war möglich, außerdem hielt man durch die angebotene Barzahlung den Systemzugang auch für nur gelegentliche Nutzer offen.

In Singapur als auch in Norwegen war der politische Wille zur Einführung von Straßenbenutzungsgebühren jeweils vorhanden. Allerdings wurden die Systeme in Norwegen zunächst gegen den Willen der Bevölkerung durchgesetzt, in Singapur halfen die autoritären politische Strukturen. Mit Ausnahme von Oslo begleitete man die Einführung mit ausführlichen Marketingmaßnahmen, um die Nutzer für die Verkehrsprobleme zu sensibilisieren und um die Vorteile der Gebührenerhebung herauszustellen. Die Ziele der Gebührenerhebung (Verkehrslenkung in Singapur, Einnahmenerzielung zum Infrastrukturausbau in Norwegen) wurden dabei in den Vordergrund gerückt. Zudem erfolgte die Einbindung der Straßenbenutzungsgebühren in ein verkehrspolitisches Gesamtkonzept, anstatt sie nur als Einzelmaßnahme zur Kurierung der drängendsten Probleme zu verkaufen.

Weitere Anhaltspunkte liefert die Betrachtung der Gründe für das Scheitern der bisher nicht realisierten Road Pricing-Vorhaben. So fehlte es in Hongkong und Cambridge offensichtlich an als hinreichend negativ empfundenen Stauungsproblemen, um Straßenbenutzungsgebühren akzeptabel erscheinen zu lassen. Während in Hongkong noch zumindest der politische Wille zur Durchsetzung zunächst erkennbar war, schien sich dieser in Cambridge und in der Randstad schon relativ schnell bei den aufkeimenden Protesten abzuschwächen. Vor allem in der Randstad wurde der erhebliche Einfluss deutlich, den Interessengruppen ausüben können, wenn von Seite der Administration nicht adäquat gegengesteuert wird. Der Ansatz in Cambridge war schließlich technisch zu umständlich formuliert und für den Nutzer nicht transparent genug, was die Kosten der einzelnen Fahrt betrifft.

In Hongkong weigerte man sich zudem, die Verwendung der Einnahmen im Voraus bekannt zu geben. Auch in der Randstad bestand in dieser Hinsicht aufgrund der häufig wechselnden Systemausgestaltung keine Gewissheit in der Bevölkerung, was Misstrauen schuf und die Kampagnen angreifbar machte. Zudem wurde bei den nicht erfolgreichen Systemen versäumt, die Befürchtung der ‚Ungerechtigkeit’ und der als unfair empfundenen Verteilungswirkungen wirksam zu adressieren.

Grundlagen einer erfolgreichen Umsetzung:

Jede der in den Fallbeispielen vorgestellten Maßnahmen sollte jedoch in ihrem lokalen Zusammenhang gesehen werden. In Singapur machte das vorherrschende politische System und die positive Einstellung der Bürger zum Staat die Durchsetzung von Road Pricing möglich, und auch in Norwegen war die langjährige Tradition mit Mautgebühren auf Brücken und Tunneln sicher vorteilhaft für die Akzeptanz. In einem Land wie Deutschland wären diese genannten Faktoren nicht gegeben, weswegen die Übertragbarkeit von Erfahrungen mit diesen Systemen auf andere Orte nur mit Einschränkungen möglich ist. Dennoch muss festgestellt werden, dass selbst in einem Land wie Norwegen trotz günstiger Rahmenbedingungen keine überwältigende Akzeptanz von Straßenbenutzungsgebühren hergestellt wurde, wie die o. a. Umfragen zeigen. Deswegen soll im Folgenden auf einige Möglichkeiten eingegangen werden, die der Reduzierung von Akzeptanz- und Umsetzungsprobleme von Road Pricing dienen könnten.

Vorliegen eines Handlungsbedarfs:

Zunächst sollte in der Bevölkerung das Bewusstsein vorhanden sein, dass Handlungsbedarf hinsichtlich ausufernder Verkehrsproblemen besteht. Dies muss nicht zwangsläufig nur Stauungsprobleme betreffen, es können auch ökologische Bedenken (Lärm und Umweltverschmutzung), mangelnde Sicherheit auf den Straßen oder die sichtbare Verschlechterung der Straßeninfrastruktur dazu beitragen, dass verkehrslenkende Maßnahmen als notwendig akzeptiert werden. Umfragen in mehreren europäischen Großstädten im Rahmen der PRIMA-Studie im Auftrag der Europäischen Kommission zeigen beispielsweise, dass dort durchschnittlich 60 Prozent der Befragten die Verkehrsstauungen als ‘problematisch’ oder ‘sehr problematisch’ einstufen. In Barcelona sorgen sich z. B. knapp 90 Prozent der Befragten um das Ausmaß der Stauungen. Allerdings ist festzustellen, dass viele Nutzer zwar täglich mit den Problemen der Verkehrsstaus konfrontiert werden, sie insgesamt jedoch relativ mehr besorgt sind über die daraus resultierenden Umweltverschmutzung und die Verkehrssicherheit als über die Staus an sich. Von öffentlicher Seite sollte deswegen deutlich gemacht werden, dass solchen Problemen mit Road Pricing entgegengewirkt werden kann.

Das Erkennen der Existenz von Stauungsproblemen und der Notwendigkeit einer Maßnahmenergreifung bedeutet aber noch lange nicht, dass Straßenbenutzungsgebühren in der Öffentlichkeit als das Mittel der Wahl angesehen werden – sie sind vielmehr als notwendige, nicht jedoch hinreichende Bedingungen zu kennzeichnen. Von den in der Studie betrachteten Städten wurden umfassende Straßenbenutzungsgebühren schließlich nur in Oslo eingeführt, in einigen anderen wurden lediglich einzelne Abschnitte wie Tunnel mit Gebühren belegt.

Ausschöpfung möglicher Alternativen:

Road Pricing ist auch im Vergleich zu anderen verkehrslenkenden Maßnahmen relativ unpopulär. Verkehrsnachfrager ziehen mit deutlicher Mehrheit Maßnahmen vor, welche ihnen Handlungsfreiheit lassen und die Wahlmöglichkeiten hinsichtlich der zu nutzenden Verkehrsmittel erhalten oder gar verbessern. Dazu gehören Park-and-ride-Systeme, der Ausbau öffentlicher Verkehrsmittel oder die Verbesserung der Verhältnisse für Fußgänger und Radfahrer. Erst danach folgen restriktive Maßnahmen wie striktere Parkraumbewirtschaftung oder die Beschränkung des Innenstadtzugangs für Pkw. Zu den Maßnahmen mit der geringsten Zustimmung gehören Gebühren für die Einfahrt in die Innenstädte, ähnlich wie eine Anhebung der Steuern auf Treibstoff. Simple Kordon-Systeme erhielten dabei eine leicht höhere Unterstützung als technisch ausgereiftere Methoden.

Problematisch ist dabei, dass die aus Sicht der Bevölkerung attraktivsten Maßnahmen gleichzeitig die am wenigsten wirkungsvollen sind. Mit dem Ausbau von Park-and-ride-Systemen und dem ÖPNV allein wird die Stauungsproblematik nicht effektiv zu lösen sein. Zu dieser Thematik merkt JONES an: ‘Public transport improvements are welcomed precisely because it is assumed that they will encourage other people to change their travel habits.’ Hier wird in der Bevölkerung Überzeugungsarbeit notwendig sein um zu verdeutlichen, dass beispielsweise Parkraumbewirtschaftung keine Auswirkungen hat auf Verkehrsprobleme, die der Durchgangsverkehr auslöst, oder sich mit Pkw-Zugangsbeschränkungen allein keine finanziellen Mittel zum Ausbau der Infrastruktur generieren lassen.

Es erscheint zur Akzeptanzerhöhung demnach angebracht, Alternativen zur Gebührenerhebung im Vorfeld auszureizen und den Betroffenen zu verdeutlichen, dass durch weitere Verfolgung derartiger Maßnahmen kein zusätzlicher Beitrag zur Zielerreichung geleistet werden kann.

Demonstration von Wirkung und Umsetzbarkeit:

Um den oft geäußerten Vorbehalten zu begegnen, dass die Umsetzung von Road Pricing schlichtweg nicht machbar sei oder nicht zu den gewünschten Wirkungen führe, erscheint es ratsam, das angedachte System vorher umfangreich zu testen und die Ergebnisse für die Öffentlichkeit transparent zu machen. Es muss klar vermittelt werden, dass die angestrebten Ziele erreicht werden können. Dabei kann es sinnvoll sein, sich zunächst für ein technisch leicht handhabbares Kordon-System zu entscheiden, um durch geringe Fehleranfälligkeit Vertrauen bei den Nutzern zu schaffen. Schließlich war ein Grund für die abnehmenden Vorbehalte gegen die Toll Ringe in Norwegen auch ihr dauerhafter störungsfreier Betrieb. An die Verlässlichkeit sind höchste Anforderungen zu stellen, wobei eher zu tolerieren ist, dass Nutzer eine Mautstation passieren, ohne bezahlen zu müssen, als dass sie zur Zahlung einer gar nicht unternommenen Fahrt herangezogen werden.

Die Tarife müssen einfach durchschaubar und dem Nutzer vor Beginn der Fahrt bekannt sein. Es kann hilfreich sein, auch Probleme öffentlich zu diskutieren, deren Ausmaß man im Vorfeld nicht exakt einschätzen kann, wie z. B. die Randeffekte. Dadurch kann beim Nutzer der Eindruck erweckt werden, dass das System durchdacht und auf Eventualitäten vorbereitet ist.

Dem Nutzer ist die Gebührenentrichtung dabei so leicht und bequem wie möglich zu machen, die Gewährung einer Wahlmöglichkeit (z. B. Pre- oder Post-pay-Verfahren) dürfte Akzeptanz erhöhend wirken. Dem Nutzer bliebe es dann überlassen, die Vorteile einer Smart Card (Datenschutz) und monatlicher Rechnung (nachträgliche Zahlung) gegeneinander abzuwägen.

Maßnahmen gegen die ‘Ungerechtigkeit’:

Eine entscheidende Komponente bei der Frage nach der Akzeptanz in der Bevölkerung ist die Frage, ob es gelingt, Bedenken hinsichtlich der vermuteten ‘Ungerechtigkeit’ von Road Pricing auszuräumen. Dabei geht es zum einen um die Abgrenzung der zahlungspflichtigen Benutzer und die Höhe der zu entrichtenden Gebühren, zum anderen um die Frage, was mit den eingenommenen Geldern geschehen soll. Ihre gezielte Verwendung bietet verschiedene Möglichkeiten, negative Verteilungswirkungen abzufedern. Die Frage nach der ‘Gerechtigkeit’ steht dabei erwartungsgemäß vorwiegend in Regionen im Vordergrund, in denen die Mehrheit der Bevölkerung auf den Pkw angewiesen ist, weniger in Gebieten mit geringerem Autobesitz und intensiver Nutzung des ÖPNV.

Abgrenzung der Zahlungspflichtigen:

Die Einstellung der Bevölkerung zur Gerechtigkeit der Gebührenerhebung hängt, wie bereits erwähnt, auch von den mit Road Pricing verfolgten Zielen ab. Bei vergleichsweise niedrigen Tarifen wie in Norwegen und dem dahinterstehenden Finanzierungsziel wird es als gerecht angesehen, wenn die Belastung möglichst gleichmäßig verteilt wird. Geht es jedoch um Zurückdrängung der Verkehrsnachfrage wie z. B. in Singapur, muss abgewogen werden, ob auch wirklich jener Verkehr unterlassen wird, der vom geringsten Nutzen für die Gesellschaft ist. Diese Abwägung ist natürlich immer auch subjektiver Natur. Von allen gesellschaftlichen Gruppen uneingeschränkt akzeptierbar ist wohl lediglich, dass die Einführung von Straßenbenutzungsgebühren nicht dazu führen darf, dass die Mobilität mancher Nutzergruppen über Gebühr belastet oder gar ganz verhindert wird.

Eine Möglichkeit, solchen Bedenken zu begegnen, wäre beispielsweise eine Befreiung bestimmter Nutzergruppen von der Gebührenzahlung. Derartige Schritte müssen jedoch wohl überlegt sein. Während die Bevölkerung es sicherlich als gerecht empfindet, dass man z. B. Behindertenfahrzeuge nicht mit Gebühren belastet, kann die Befreiung der ‘falschen’ Nutzergruppen (wie die Taxis in Hongkong) genau das Gegenteil bewirken. Akzeptabler wären wahrscheinlich Preisdifferenzierungen anhand der Fahrzeugkategorie oder der Einkommensklasse des Fahrzeughalters. Die Abschöpfung angenommener höherer Zahlungsbereitschaft trüge auch zu einem Finanzierungsziel bei; zur Unterstützung einer Lenkungswirkung oder eines Umweltschutzziels müssten unterschiedliche Tarife jedoch sehr sorgfältig abgestimmt werden. Ein Anstieg der Zahl der möglichen Tarife kann allerdings auch eine Minderung der Transparenz bedeuten.