Übertragung der Führung des Handels- und des Genossenschaftsregisters von den Amtsgerichten auf justizexterne Institutionen – eine betriebswirtschaftliche Analyse

Diplomarbeit von Markus Speier

Einleitung:

Ausgehend von der betriebswirtschaftlichen Betrachtung der gerichtlichen Registerführung und der hieraus resultierenden Frage zur ökonomischen Vorteilhaftigkeit einer Übertragung verfolgt diese Arbeit das Ziel, aus einzelwirtschaftlicher Perspektive einen Beitrag zur strategischen Produktpolitik für das Justizprodukt der Registersachen – bezogen auf das Handels- und das Genossenschaftsregister – zu leisten. Eine betriebswirtschaftliche Einordnung dieser Problemstellung sowie eine Effizienzanalyse hierzu, insbesondere anhand einer exemplarischen Wirtschaftlichkeitsrechnung, ist bisher nicht dokumentiert. Die öffentliche Diskussion konzentriert sich in erster Linie auf justiz- und rechtspolitische Inhalte. Die betriebswirtschaftliche Argumentation steht im Hintergrund und beschränkt sich auf abstrakte Aussagen, Vermutungen und Hoffnungen. …Es fehlt insoweit eine betriebswirtschaftlich fundierte und objektive Argumentation, die zu einer überzeugenden Bewertung beitragen kann. Es besteht also hinreichend Anlass, die Frage der Übertragung der Registerführung auf justizexterne Institutionen betriebswirtschaftlich zu analysieren. Vor dem Hintergrund des in den Deutschen Bundestag eingebrachten Entwurfs für ein RFüG kann die Frage einer Übertragung der derzeit amtsgerichtlichen Registerführung für die Justiz schon bald aktuell werden. Diese Arbeit verfolgt daher das Ziel:

erste Grundlagen für eine betriebswirtschaftliche Betrachtung zu dokumentieren, die Möglichkeiten und Grenzen der derzeitigen Analyse in der nordrhein-westfälischen Justiz aufzuzeigen und daraus Handlungsempfehlungen abzuleiten.

Die Arbeit weist neben dem einleitenden ersten Kapitel drei weitere Kapitel mit folgenden Grundstrukturen auf:

Leitlinie des zweiten Kapitels ist eine Analyse aus theoretisch-betriebswirtschaftlicher Sicht. Nach Erläuterungen zur staatlichen Aufgabenwahrnehmung folgt eine betriebswirtschaftliche Einordnung und Abgrenzung der ökonomischen Ausgangsfrage zu den Entscheidungsproblemen von Outsourcing und Make-or-Buy. Es schließt sich eine Analyse zur Produktpolitik und zur Leistungstiefe an. Die Beurteilung der Übertragungsfrage unter Investitionsgesichtspunkten stellt den Übergang zu den Methoden der Wirtschaftlichkeitsrechnung und letztlich zur Auswahl einer solchen dar.

Im Mittelpunkt des dritten Kapitels steht die praxisorientierte Problemlösung. Nach einleitenden Bemerkungen zu Ziel und Ablauf der Wirtschaftlichkeitsrechnung werden zunächst die gewählten Modellparameter und Modellannahmen dargestellt, bevor anhand eines Fallbeispiels eine Wirtschaftlichkeitsrechnung für ein abstraktes Amtsgericht – Registergericht – durchgeführt wird. Unterschiedliche Szenarien werden anhand einer Sensitivitätsanalyse durchgespielt, um festzustellen, wie sich eine Veränderung einzelner Modellparameter auf das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsrechnung auswirkt. Zum Schluss erfolgt die exemplarische Erstellung eines Risikoprofils mit ‘kritischen Werten’ für die besonders empfindlichen Rechnungsgrößen.

Das vierte Kapitel bildet den Abschluss der Arbeit. Ausgehend von einer thesenartigen Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse erfolgt eine resümierende und kritische Betrachtung, der sich ein Ausblick mit zusätzlichen Handlungsempfehlungen anschließt.

Inhaltsverzeichnis:

II.	Abbildungsverzeichnis	5
III.	Tabellenverzeichnis	6
IV.	Abkürzungsverzeichnis	7
V.	Symbolverzeichnis	12
1.	AUSGANGSSITUATION UND PROBLEMDARLEGUNG	13
1.1	Aktualität des Themas	13
1.2	Ausgangssituation	15
1.2.1	Derzeitige Führung des Handels- und des Genossenschaftsregisters	16
1.2.1.1	Inhalt, Funktion und Aufbau	16
1.2.1.2	Registerverfahren und Gebührenerhebung	18
1.2.2	Motive für eine Übertragung	21
1.3	Zielsetzung der Arbeit	23
1.4	Aufbau der Untersuchung	26
2	THEORIEGESTÜTZTE ANALYSE	28
2.1	Einordnung der ökonomischen Ausgangsfrage und Begriffserklärungen	28
2.1.1	Staatliche Kern- und Gewährleistungsaufgaben	28
2.1.2	Bezug und Unterschied zu den verwandten Entscheidungsproblemen von Outsourcing und Make-or-Buy	29
2.1.2.1	Outsourcing und Make-or-Buy	30
2.1.2.2	Anwendung auf die Ausgangsfrage	34
2.1.3	Produkte und Produktprogramm – Produktpolitik –	35
2.1.4	Beurteilungskriterien für die Erbringung öffentlicher Leistungen– Leistungstiefenpolitik –	39
2.1.5	Beurteilung unter Investitionsgesichtspunkten	44
2.2	Betriebswirtschaftliche Berechnungsmethoden zur Wirtschaftlichkeit	46
2.2.1	Charakterisierung und Einordnung der Wirtschaftlichkeitsrechnung	46
2.2.2	Kurzfristige Betrachtung anhand der Kosten- und Leistungsrechnung	51
2.2.2.1	Einstufige Deckungsbeitragsrechnung	52
2.2.2.2	Mehrstufige Deckungsbeitragsrechnung	53
2.2.2.3	Deckungsbeitragsrechnung auf der Basis relativer Einzelkosten	54
2.2.3	Langfristige Betrachtung anhand der Wirtschaftlichkeitsrechnung	56
2.2.3.1	Statische Verfahren der Wirtschaftlichkeitsrechnung	58
2.2.3.2	Dynamische Verfahren der Wirtschaftlichkeitsrechnung	60
2.3	Methodenauswahl	73
3.	PRAXISORIENTIERTE PROBLEMLÖSUNG – FALLBEISPIEL –	78
3.1	Vorbemerkungen zur Wirtschaftlichkeitsrechnung	78
3.2	Ansatz und Erläuterungen der Modellparameter und Modellannahmen	82
3.2.1	Einmalige Zahlungsströme	82
3.2.2	Mehrmalige Zahlungsströme	83
3.2.2.1	Laufende Einzahlungen	83
3.2.2.2	Laufende Auszahlungen	84
3.2.3	Festlegung der Modellannahmen	88
3.3	Durchführung der Wirtschaftlichkeitsrechnung	92
3.3.1	Berechnung mit der Kapitalwertmethode	92
3.3.2	Prüfung der Stabilität des Kapitalwertes mit der Sensitivitätsanalyse	93
3.2.2.1	Annahmen und Durchführung der Sensitivitätsanalyse	93
3.2.2.2	Anmerkungen zur Sensitivitätsanalyse	97
4.	SCHLUSSBETRACHTUNG	98
4.1	Zusammenfassung der zentralen Ergebnisse	98
4.2	Resümierende Betrachtung mit Ausblick	101
	ANHANG	105
Anhang I	Modellrechnung mit der Annahme von 20 % niedrigeren Gebühren und Entgelte p. a.	105
Anhang II	Modellrechnung mit Kalkulationszinssätzen von 3 % und10 % p. a. nominal	106
Anhang III	Modellrechnung mit der Annahme von 10 % höheren Personal-und Sachkosten p. a.	107
Anhang IV	Modellrechnung mit der gleichzeitigen Annahme von 20 %niedrigeren Gebühren und Entgelten p.a. sowie von 10 % höheren Personal- und Sachkosten p. a.	108
Anhang V	Sensitivitätsanalyse zur Berechnung des ‘kritischen Wertes’bei den Gebühren und Entgelten	109
Anhang VI	Sensitivitätsanalyse zur Berechnung des ‘kritischen Wertes’ bei den Personalkosten	110
Anhang VII	Sensitivitätsanalyse zur Berechnung des ‘kritischen Wertes’ bei den Sachkosten	111

Textprobe:

Kapitel 2.1.4, Beurteilungskriterien für die Erbringung öffentlicher Leistungen – Leistungstiefenpolitik:

Die im Entwurf für ein Registerführungsgesetz (RFüG) vorgesehene Möglichkeit der Übertragung ist ein Indiz dafür, dass Registersachen der Kategorie der staatlichen Gewährleistungsaufgaben zugeordnet werden können. Sie sind damit ‘zwischen’ staatlichen Kernaufgaben und privaten Aufgaben anzusiedeln. Charakteristisch hierfür ist das gegenwärtige Angebotsmonopol der Justiz. Für die Kategorie der Gewährleistungsaufgaben werden in der Literatur mögliche Wettbewerbselemente durch eine Ausschreibung von Gesamt- oder Teilleistungen (sog. ‘Market Testing’) bei staatlicher Regulierung als definierte Standards der Leistungserbringung gesehen. Die Gewährleistungsverantwortung soll in diesen Fällen beim Staat liegen, da es sich um Leistungen im öffentlichen Interesse handelt. Die Finanzierungs- und Vollzugsverantwortung kann fallweise auch externen Institutionen übertragen werden (‘wer’s besser kann’). Dieses Vorgehen entspricht dem Entwurf für ein RFüG. Die einzelfallbezogene Prüfung, ob der Staat oder eine externe Institution der jeweiligen Verantwortung effizienter gerecht wird, lässt sich aber nur schwer operationalisieren. Dieser Bereich ist auch betriebswirtschaftlich wenig erforscht. An der institutionellen Wahrnehmung der Handelsregisterführung sind die IHKs bereits interessiert. Die Auffangverantwortung verbleibt jedoch in jedem Fall beim Staat.

Bei der Frage der Effizienz für den Vollzug der Registersachen kommen grundsätzlich unterschiedliche institutionelle Arrangements der staatlichen und marktlichen Kooperation in Betracht. Hierbei kann es auch zum Wettbewerb im Verhältnis ‘public-public’ oder ‘public-private’ kommen. … Wegen der Tragweite und der nur schwierig zu revidierenden Entscheidung in der Übertragungsfrage erscheint eine Beurteilung des institutionellen Arrangements ausschließlich nach Wirtschaftlichkeitskriterien oder eine reine Konzentration auf die normative Gegenüberstellung nach Pro und Contra nicht ausreichend. Es ist vielmehr eine differenzierte Analyse und eine sorgfältige Abwägung verschiedener Beurteilungskriterien angezeigt. Die Überlegungen zur Leistungstiefenpolitik können hier einen Lösungsbeitrag leisten.

Mit dem Begriff der ‘Leistungstiefe’ wird in der öffentlichen Verwaltung angegeben, in welchem Umfang und mit welcher Qualität öffentliche Dienstleistungen durch staatliche Institutionen selbst erstellt werden. Die Grundidee der Leistungstiefenpolitik besteht darin, die Produkte der öffentlichen Aufgabenbereiche in einzelne Wertschöpfungsketten zu zerlegen und den Produktionsprozess zu rekonstruieren.

Bei Entscheidungen zur Leistungstiefe wird zumeist auf drei generelle Kriterien zurückgegriffen:

Strategische Relevanz:

Werden die politischen Ziele des Staates erreicht und bleibt die Aufgabe politisch steuerbar?

Spezifität:

Sind spezielle Ressourcen (Know-how, Maschinen etc.) zur Aufgabenerledigung erforderlich, die anderweitig nicht sinnvoll eingesetzt werden können?

Wirtschaftlichkeit:

Einschätzung der Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung anhand von fundierten Kosten- und Wirtschaftlichkeitsanalysen.

Bezogen auf die Registersachen der Justiz ist die strategische Relevanz als gering einzuschätzen, da die rechtlichen Rahmenvorgaben auch im Falle einer Übertragung der Registerführung einzuhalten wären und die staatlichen bzw. politischen Ziele, die mit der Funktion des Handelsregisters verbunden sind, über den Gesetzgeber steuerbar blieben.

Hinsichtlich der Spezifität der Registersachen wird dagegen von einem höheren Maß auszugehen sein. Exemplarisch sind hier zu nennen:

Das Humankapital der im Rahmen der internen Beamtenausbildung vermittelten Qualifikation der funktionell meist zuständigen Rechtspfleger/innen.

Die Anlagen, Prozesse und Verfahren wie die Einrichtung und Pflege des datenbankgestützen IT-Verfahrens RegisSTAR zur elektronischen Registerführung.

Kapazitäten bei den Registergerichten in Form von Räumlichkeiten, IT- und Büroausstattung.

Bei einer Verlagerung von öffentlichen Aufgaben oder Leistungen mit hoher Spezifität stehen häufig nur wenige oder gar nur ein Anbieter zur Verfügung. Hier besteht schnell die Gefahr einer Abhängigkeit. Dies gilt insbesondere, wenn der Staat einschlägiges ‘Know-how’ aufgibt aber gleichwohl in der Auffangverantwortung der Aufgabenerfüllung steht.