Theorie und Ausgestaltung des Bankenaufsichtsrechts

Diplomarbeit von Konstantin Kourkoulis

Einleitung:

Die Wirtschaftsordnung in Deutschland basiert auf dem Prinzip der sozialen Marktwirtschaft. Die Koordination über Märkte führt dabei zu effizienten gesamtwirtschaftlichen Ergebnissen und einem qualitativ hochwertigen Angebot an Gütern und Dienstleistungen. In einem solchen System sind staatliche Eingriffe in den Markt auf das notwendigste Maß zu beschränken und stets begründungsbedürftig, allerdings nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Sie sind dann geboten, wenn zum einen die Marktkräfte nur zu einer unzureichenden Lösung gelangen und zudem der Staat in der Lage ist, durch zentrale Allokation von Ressourcen ein vorteilhafteres Ergebnis herbeizuführen. Hierzu wiederum muss stets kritisch zwischen den Chancen und Gefahren jeder staatlichen Einmischung in die Wirtschaftstätigkeit abgewogen werden.

Diese Überlegungen gelten grundsätzlich auch für den Bankensektor. Das Zusammenspiel von Renditeinteressen der Kreditinstitute und dem unter den Instituten herrschenden Wettbewerb sollte im Grunde dazu führen, dass neue, an den Kundenbedürfnissen orientierte, Produkte und Vertriebswege geschaffen werden.

Die Banken sollten somit auch ohne branchenspezifische Regulierung ihren Beitrag zur gesamtwirtschaftlichen Effizienz leisten. Gleichwohl unterliegt die Bankenbranche derlei umfangreichen und intensiven staatlichen Eingriffen wie kaum ein anderer Sektor. Neben dem Eingriff des Staates in das Marktgeschehen durch eigene Unternehmen wird das Grundprinzip der Gewerbefreiheit bei Aufnahme von Bankgeschäften ebenso reglementiert wie die laufende Geschäftstätigkeit, selbst für das Ausscheiden aus dem Markt existieren bankspezifische Besonderheiten. Die Handlungsfreiheit von Banken wird somit vom Anfang bis zum Ende nahezu lückenlos durch Regulierungsnormen eingeschränkt.

Das Vorhandensein dieser Regulierungsdichte bedeutet jedoch nicht, dass ein Konsens diesbezüglich besteht - im Gegenteil: Die Begründungsansätze für die Notwendigkeit einer Regulierung sind ebenso umstritten wie die Darlegungen für das optimale Ausmaß und die sinnvollsten Instrumente sowie die Fragestellung, ob eine branchenspezifische Regulierung des Bankensektors überhaupt gerechtfertigt erscheint.

Problemstellung:

Im Rahmen dieser Arbeit soll jedoch nicht zu allen strittigen Punkten Stellung genommen werden. Kern dieser Arbeit wird somit die Problemstellung sein, ob sich die Bankenaufsicht aus theoretischer Sicht anhand der Theorie der Regulierung grundsätzlich herleiten lässt und inwiefern dieser Ansatz einen Einfluss auf die Ausgestaltung des deutschen Bankenaufsichtsrechts gehabt hat.

Gang der Untersuchung:

Zunächst werden dabei im zweiten Kapitel die Grundzüge der Theorie der Regulierung aufgezeigt, wobei aufbauend auf eine kurze Darstellung des Marktmechanismus insbesondere der Kern der Argumentation dieser Regulierungstheorie – das Vorhandensein eines Marktversagens – umfassend für den Bankensektor untersucht wird.

Anschließend erfolgt eine Darstellung der mit einer Regulierung stets einher gehenden Kosten, um den Erfolg regulatorischer Maßnahmen hinreichend beurteilen zu können. Das Kapitel wird mit einer Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse sowie einer kritischen Würdigung beendet.

Einen weiteren Kern dieser Arbeit stellt das dritte Kapitel dar. Nachdem hierbei zunächst die Grundzüge des „traditionellen“ Ansatzes als Alternative zur Theorie der Bankenregulierung abgebildet werden, folgen Beispiele, anhand derer untersucht werden soll, inwieweit eine dieser beiden theoretischen Grundlagen die Ausgestaltung des deutschen Bankenaufsichtsrechts maßgeblich geprägt hat.

Abgeschlossen wird diese Arbeit mit einer Schlussbetrachtung.

Inhaltsverzeichnis:

	Inhaltsverzeichnis	I
	Abbildungsverzeichnis	III
	Tabellenverzeichnis	IV
	Abkürzungsverzeichnis	V
	Symbolverzeichnis	VIII
A.	Einleitender Teil	1
B.	Die Theorie der Regulierung als Begründung einer Bankenaufsicht	3
I.	Der Markt als Koordinationsmechanismus	5
1.	Das Modell der vollständigen Konkurrenz	6
2.	Beurteilungskriterien für ökonomische Effizienz	8
3.	Zur Existenz von Finanzintermediären	9
II.	Marktversagen im Bankensektor	10
1.	Marktmacht	11
2.	Informationsasymmetrien	16
3.	Externe Effekte	22
4.	Anpassungsmängel	25
III.	Regulierungskosten und Staatsversagen	28
1.	Direkte Kosten	29
2.	Indirekte Kosten	30
IV.	Zusammenfassung und kritische Würdigung	31
C.	Das Aufsichtsrecht im Spiegel der Regulierungstheorie	33
I.	Methodische Überlegungen zur Überprüfung des Einflusses des theoretischen Ansatzes auf das deutsche Bankenaufsichtsrecht	36
II.	Analyse anhand ausgewählter Beispiele für erklärbares und unerklärbares Bankenaufsichtsrecht unter Berücksichtigung aktueller Entwicklungen	38
1.	Zur Ausgestaltung des Einlagensicherungssystems	38
2.	Bankenstruktur und Effizienz	44
3.	Vom Grundsatz I zu Basel II	52
III.	Zur Erklärungskraft allgemeiner und spezieller Regulierungstheorie	58
D.	Schlussbetrachtung	60
	Anhang	64

Inhaltsverzeichnis:

	Inhaltsverzeichnis	I
	Abbildungsverzeichnis	III
	Tabellenverzeichnis	IV
	Abkürzungsverzeichnis	V
	Symbolverzeichnis	VIII
A.	Einleitender Teil	1
B.	Die Theorie der Regulierung als Begründung einer Bankenaufsicht	3
I.	Der Markt als Koordinationsmechanismus	5
1.	Das Modell der vollständigen Konkurrenz	6
2.	Beurteilungskriterien für ökonomische Effizienz	8
3.	Zur Existenz von Finanzintermediären	9
II.	Marktversagen im Bankensektor	10
1.	Marktmacht	11
2.	Informationsasymmetrien	16
3.	Externe Effekte	22
4.	Anpassungsmängel	25
III.	Regulierungskosten und Staatsversagen	28
1.	Direkte Kosten	29
2.	Indirekte Kosten	30
IV.	Zusammenfassung und kritische Würdigung	31
C.	Das Aufsichtsrecht im Spiegel der Regulierungstheorie	33
I.	Methodische Überlegungen zur Überprüfung des Einflusses des theoretischen Ansatzes auf das deutsche Bankenaufsichtsrecht	36
II.	Analyse anhand ausgewählter Beispiele für erklärbares und unerklärbares Bankenaufsichtsrecht unter Berücksichtigung aktueller Entwicklungen	38
1.	Zur Ausgestaltung des Einlagensicherungssystems	38
2.	Bankenstruktur und Effizienz	44
3.	Vom Grundsatz I zu Basel II	52
III.	Zur Erklärungskraft allgemeiner und spezieller Regulierungstheorie	58
D.	Schlussbetrachtung	60
	Anhang	64

Textprobe:

Kapitel 2., Informationsasymmetrien: Das Modell der vollständigen Konkurrenz unterstellt vollständige Markttransparenz. Diese beinhaltet eine vollständige, rechtzeitige sowie kosten-lose Information aller am Markt agierenden Akteure. Tatsächlich sind die Marktteilnehmer jedoch keineswegs so umfassend informiert, es existieren demnach Informationsmängel. Informationsmängel, welche ein bestimmtes Ausmaß überschreiten, können die Funktionsweise eines Marktes nennenswert beeinträchtigen und stellen somit eine weitere Form des Marktversagens dar.

Wie an der Abbildung zu erkennen ist, unterscheidet man zwei Arten von Informationsmängeln, nämlich Unkenntnis und Unsicherheit. Eine Unkenntnis liegt vor, wenn zwar eine unzureichende Information der Marktakteure vorliegt, diese aber durch Informationsbeschaffung selbständig beseitigt werden könnte. Unsicherheit dagegen bezeichnet den Umstand, dass die zukünftige Entwicklung auch unter großem Aufwand nicht hinreichend vorausgesagt werden kann. Im Rahmen dieser Arbeit wird die Unsicherheit jedoch nicht näher betrachtet, die folgenden Ausführungen werden sich somit auf die Unkenntnis beschränken.

Die Unkenntnis lässt sich weiter in die Qualitäts-, Nutzen- sowie Preisunkenntnis unterteilen. Die Qualitätsunkenntnis, also die asymmetrisch verteilte Information in Bezug auf die tatsächliche Qualität eines Gutes oder einer Dienstleistung, kann zu einer Negativauslese („adverse Selektion“) und zu einem moralischen Risiko führen. Unter Negativauslese subsumiert man die Folgen asymmetrischer Information vor Vertragsabschluss, während das moralische Risiko die Konsequenzen nach Vertragsabschluss bezeichnet.

Sie führt dazu, dass der Markt für hohe Qualitäten zusammenbricht, da aufgrund der Unwissenheit hinsichtlich der Qualität die tendenziell risikoaversen Marktakteure nur von schlechter Qualität ausgehen und demnach auch nur bereit sind, den Preis für schlechte Qualität zu bezahlen. Das moralische Risiko äußert sich darin, dass nach Vertragsabschluss eine Überprüfung des Vertragspartners kaum möglich erscheint und somit Anreize bestehen könnten, nicht vertragsgemäß zu handeln.

Dieses Verhalten könnte dazu führen, dass vertragskonforme Marktakteure sich aus dem Markt verabschieden könnten, da sie – ebenso wie die nicht vertragskonformen Marktteilnehmer – einen höheren Preis für die Transaktion bezahlen müssten. Zum moralischen Risiko zählt auch das sog. „opportunistische Hold up“. Es bezeichnet die Gefahr, dass in länger andauernden Vertragsbeziehungen von der Gegenpartei Spielräume genutzt werden und Vereinbarungen zum eigenen Vorteil ausgelegt werden.

Sichtbar ist diese Gefahr in Konstellationen, in denen mindestens eine der Vertragsparteien irreversible Investitionen („sunk costs“) getätigt hat, die bei Abbruch der Vertragsbeziehung verloren gehen. Die Informationsasymmetrie besteht in diesem Fall darin, dass die Wahrscheinlichkeit für ein solches Verhalten nur unzureichend abgeschätzt werden kann.

Für den Bankensektor ist bedeutsam, dass Bankgläubiger typischerweise die Qualität des Bankmanagements weder beurteilen noch kontrollieren oder beeinflussen können. Dies allein unterscheidet Banken jedoch nicht von anderen Unternehmen. Bei Kreditinstituten kommt jedoch erschwerend hinzu, dass gewöhnliche Bankgläubiger weniger als in anderen Branchen in der Lage sind, zwischen riskanten und weniger riskanten Instituten zu unterscheiden. Grundsätzlich ist festzustellen, dass die Bank vor Vertragsabschluss über das Gut bzw. die Dienstleistung (also die Verwendung der Einlagen) besser informiert ist als der Bankkunde. Es liegt also eine asymmetrische Informationsverteilung zugunsten des Kreditinstitutes und somit ex ante eine Qualitätsunkenntnis auf Seiten des Einlegers vor, da dieser erst im Nachhinein die Qualität des Vertragsversprechens beurteilen kann. Der Bankkunde unterliegt somit der Gefahr einer adversen Selektion.