Strategisches Controlling im Rahmen von Managementinformationssystemen für eine kreisfreie Stadt

Diplomarbeit von Larissa Mäder

Einleitung:

Grundlage dieser Arbeit bildet die Verwaltungsmodernisierung, die durch Begriffe wie Neues Steuerungsmodell oder New Public Management gekennzeichnet ist. Wichtigste Modernisierungsziele für die Kommunen sind, den Personal- und Mitteleinsatz zu optimieren, Kostentransparenz herzustellen und die öffentliche Verwaltung zum konzernähnlich gesteuerten Dienstleistungsunternehmen mit kunden- und bürgergerechtem Profil zu entwickeln. Als wesentliche Elemente zukünftiger reformierter leistungsfähiger öffentlicher Einrichtungen sind die Umstrukturierung und Erweiterung des öffentlichen Rechnungswesens sowie ein öffentliches Controlling.

Mit Hilfe des Controllings wird versucht die Ressourcenverbrauch in der Kommune effizienter steuern zu können. Die Einführung eines leistungsstarken integrativen Verwaltungscontrollings entlastet Politik durch Verwaltung und schafft damit mehr Freiräume für die eigentliche politische strategische Aufgabe. Für eine klare Orientierung des Modernisierungsprozesses ist eine strategische Ausrichtung erforderlich, in der Ziele, Rahmenbedingungen und Erfolgsfaktoren enthalten sind. In der neuen Verantwortungsteilung sind die strategischen Entscheidungen und die strategische Steuerung Aufgaben der Politik. Die Aufgabe der Verwaltung ist es, Produkte und Leistungen festzulegen sowie die Prozesse und Strukturen zu gestalten, um die festgelegten Leistungen zu erbringen und die Wirkungen zu erreichen. Das Controlling soll Führungskräfte durch Bereitstellung von Informationen unterstützen, ihre Ziele besser erfüllen zu können.

Ein informations- und wissensbasiertes Controllingsystem ist dafür verantwortlich, dass die Potentiale der Informationstechnik erkannt und in betriebliche Lösungen umgesetzt werden. Es bedarf eines modernen Managementinformationssystems, welches Ziele einschließlich deren Messindikatoren, Produkte, Kosten der Produkterstellung, realisierte Produkte und realisierte Zielerreichungsgrade dokumentiert und Abweichungsanalysen ermöglicht. Personen, Informationen, Arbeitsgruppen, Arbeitsabläufe und Prozesse sind damit leichter erreichbar. Dabei ist das Verwaltungscontrolling auf Effizienz und Effektivität ausgerichtet und erfordert somit die inhaltliche und organisatorische Ausgestaltung eines Informationssystems, das die drei Größen Effektivität, Effizienz und Kostenwirtschaftlichkeit erfasst, abbildet, steuert und kontrolliert. Nicht nur Routinearbeit der Verwaltung, sondern auch komplexe Entscheidungsprozesse können dann besser organisiert und technisch gestaltet werden. Es ist auch zu berücksichtigen, dass der Ansatz der isolierten Softwaretechniken zu Mehrkosten und Prozessbrüchen führen kann. Deswegen werden diese nicht empfohlen. Es werden unterschiedliche Technologien und Techniken zusammengeführt, die eine gesamte Einheit bilden. Dabei werden komplexe Managementinformationssysteme entstehen, deren Einführung in kreisfreien Städten einen neuen Stoß der Verwaltungsmodernisierung, der dringend erforderlich ist, ermöglicht, um die Leistungsfähigkeit angesichts neuer Herausforderungen zu bewahren und zu stärken.

Zum Teil sind technischen Möglichkeiten schon bekannt, aber es geht jetzt um eine neue Anwendungsgeneration in der Entwicklung der Informationstechnik. Moderne Technologien schaffen eine neue Realität. Sie wirken als Plattform für Informationsbereitstellung, Kommunikation und gemeinsames verteiltes Arbeiten von Mensch und Technik. Verbunden mit Verwaltungsreformen nach dem Konzept des Neuen Steuerungsmodells (z.B. Dezentralisierung) wird der verstärkte und veränderte Einsatz von Informationstechnik notwendig.

Das Ziel dieser Arbeit liegt darin, die Notwendigkeit des Einsatzes der IT-Unterstützung eines strategischen Controllingsystems in einer kreisfreien Stadt zu zeigen und ein Referenzmodell auf Basis von Business Intelligence vorzustellen. Die Reformstrategien der Stadtverwaltung werden durch die Data Warehouse-Technologie und Anwendungen der OLAP- und Data Mining- Werkzeugen unterstützt. Die Arbeit soll damit Potentiale offen legen und dem Verwaltungscontrolling einer kreisfreien Stadt sinnvolle Unterstützung bringen.

Gang der Untersuchung:

Das erste Kapitel führt in das Thema ein. Im zweiten Kapitel wird der Begriff ‚kreisfreie Stadt’ definiert und die damit gebundene Problematik des Neuen Steuerungsmodells erläutert. Weiter wird der Fragestellung, warum für die kreisfreie Stadt eine Einführung des strategischen Controllings an besondere Bedeutung ist, nachgegangen. Einleitend wird das Controlling beleuchtet, wobei begründet wird, warum das operative und das strategische Controlling nicht streng voneinander getrennt werden können. Folgend werden Ziele und Aufgaben des strategischen Controllings dargestellt.

Das dritte Kapitel besteht aus sieben Teilen. Im ersten Teil wird ein Modell des strategischen Controllingsystems erstellt, dessen Bestandteile im Weiteren beschrieben werden. Im Vordergrund der Betrachtung steht dabei das Funktionssystem mit dessen Teilsystemen wie Steuerung, Informationsversorgung, Planung und Kontrolle. Nachdem die Controllingkonzeption diskutiert wird, wird im weiteren Verlauf dieser Ausarbeitung eine mögliche Grundlage für ein IT-gestütztes strategisches Controllingsystem geschafft. Informationsversorgung und Informationsbereitstellung beschreiben zentrale Aufgaben vom Controlling. Dafür wird ein Kennzahlensystem im Rahmen der Umsetzung vom Controllingsystem in einer kreisfreien Stadt abgeleitet, welches im Rahmen eines neuen Konzepts wie Balanced Scorecard entwickelt wird. Die Ergebnisse der Entwicklung werden anschließend mit den sich aus dem Ansatz in einer kreisfreien Stadt ergebenden Perspektiven zusammengefasst und anhand des Umsetzungsbeispiels vertieft.

Das vierte Kapitel verbindet schließlich das strategischen Controlling und das speziellen DV-technischen Unterstützungskonzept in ein IT-gestütztes Controllingsystem. Um die aktuelle Situation mit der Entwicklung von Managementinformationssystemen aufzuzeigen, werden deren Historie verfolgt und Zukunftsansichten in der Weiterentwicklung vorgestellt. Es wird mit dem Begriffsinhalt von Business Intelligence auseinandergesetzt. Business Intelligence wird dabei als eine Bindung aus Konzeption, Prozessen und Werkzeugen vorgestellt. In diesem Zusammenhang werden herausgearbeitete Konzeption der Balanced Scorecard, der Prozess der Transformation Daten in Wissen und Werkzeuge als konkrete Techniken für die Unterstützung entsprechender Anforderungen betrachtet. Im weiteren Verlauf der Arbeit werden die Aufgaben der Managementinformationssysteme in einer kreisfreien Stadt formuliert und Notwendigkeit deren Einführung diskutiert. Im Rahmen der weiteren Betrachtung werden Schichten der Managementinformationssysteme dargestellt.

Da zukunftsorientierte Controllingsystemumsetzungen ohne DV-technische Unterstützungen heute nicht mehr vorstellbar sind, werden im weiteren Verlauf die speziellen Unterstützungskonzepte zur Umsetzung vom strategischen Controllingsystem untersucht. Es wird an dieser Stelle die gewöhnliche Architektur eines Data Warehouse-Konzeptes vorgestellt, die auf die kreisfreie Stadt angewandt wird. Das Data Warehouse stellt eine konsistente Datenbasis zur Verfügung. Ausgehend davon wird Informationsversorgung angesprochen, da eine zweckentsprechende Informationsversorgung für das funktionale Zusammenspiel von Planung und Kontrolle notwendig ist. Des Weiteren werden die Standardkomponenten zur Auswertung der Daten eines Data Warehouse, OLAP und Data Mining vorgestellt werden. Auf Basis des Data Warehouse können OLAP-Werkzeuge aufgesetzt werden, um dem Benutzer die entsprechenden Auswertungsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Die Daten in mehrdimensionalen Strukturen werden mit dem OLAP-Würfel anschaulich dargestellt. Damit erfolgt die Analyse der Informationen intuitiv und weitgehend manuell durch den Benutzer. Das Data Mining ist die neueste Auswertungstechnologie. Beim Data Mining sollen automatisch neue Muster und Zusammenhänge in den Daten erkannt werden. Den Abschluss bilden Ausführungen zur Business Intelligence-Portale, die so gestaltet werden müssen, dass klar strukturierte Wege zur Erreichung der langfristigen Ziele festgesetzt werden.

Die Arbeit endet mit einer Zusammenfassung und einem Ausblick. Hierbei wird insbesondere nach Notwendigkeit und Erfüllung der Voraussetzungen für die Einführung eines Managementinformationssystem zur Unterstützung des strategischen Controlling in einer kreisfreien Stadt gefragt und die Fragestellung beantwortet, ob ein strategisches Controllingsystem mit einer Unterstützung von einem Managementinformationssystem verbessert werden kann und was noch fehlt und nachgeschlagen werden sollte, um eine zukunftsorientierten Umsetzung kennzahlengestütztes Controllingsystem zu realisieren.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.4.2, Verknüpfung von strategischer und operativer Kontrolle:

Strategische Ziele und Pläne stellen eine aggregierte Zielvorstellung dar, die nur durch eine Vielzahl von Einzelschritten zu realisieren ist, und werden immer erst in einzelne operative Maßnahmen und Pläne umgesetzt. Um überhaupt eine Überprüfung der Umsetzung von Strategien zu ermöglichen, wird eine Verknüpfung von strategischer und operativer Kontrolle notwendig.

Werden im Wege des Wird-Ist-Vergleichs Planabweichungen festgestellt oder zeigen sich neue Chancen, sind die Realisationsfehler oder Planungsfehler durch Korrekturmaßnahmen oder Steuerungsmaßnahmen zu beheben. Liegen Planungsfehler vor, d.h., dass die Leistungsstandards unrealistisch sind, müssen die Maßstäbe geändert werden, wenn die Überwachungstätigkeiten für die Zukunft von Bedeutung sein sollen. Deswegen befindet sich die strategische Kotrolle in einem kontinuierlichen Prozess. Er verläuft parallel zur strategischen Planung und überprüft die Richtigkeit der strategischen Planung durch Ermittlung von Abweichungen zwischen Plangrößen und Vergleichsgrößen.

Es wäre zu spät, wenn Kontrollen erst stattgefunden hätten, wenn Strategien bereits operativ realisiert worden sind. Die strategische Kontrolle soll vor der Realisationsphase erfolgen. Die exante Kontrolle ist von besonderer Bedeutung und hat dabei die Aufgabe, Kontrollinformationen vor der vollständigen Realisation des Planes zu erfassen, Abweichungen zwischen Plan und Realität möglichst frühzeitig zu erkennen, zu analysieren, durch korrigierende Aktionen zu beheben und damit Vorsteuerungen zu ermöglichen.

Das strategische Kontrollsystem sieht seine Hauptaufgabe darin, die kreisfreie Stadt vor ‘strategischen Überraschungen’ zu schützen. Eine höhere Wahrscheinlichkeit von erforderlichen Änderungen der strategischen Ausrichtung ist immer zu konstatieren, wie die Notwendigkeit festzuhalten, die unterstellten Prämissen der strategischen Pläne stets im Auge zu haben. Mit Hilfe eines Früherkennungssystems kann der Blick für unerwartete Veränderungen frei gehalten werden. Ebenso wie die Planung ist Kontrolle ein informationsverarbeitender Prozess. Dabei ist es erforderlich, dass die Informationen über vorhandene und potenzielle Störgrößen möglichst früh erhalten werden, um rechtzeitig Maßnahmen zur Störungsabwehr zu ergreifen oder die angestrebten Ziele an nicht zu beeinflussende Gegebenheiten anpassen zu können.

Steuerung mit den Kennzahlen:

Zur strategischen Steuerung ist ein Kennzahlensystem sinnvoll, das nicht nur Wertgrößen, sondern auch qualitative Größen abbildet. Ein solches Kennzahlensystem kann als Steuerungssystem verwendet werden. In diesem Zusammenhang scheint die ‘Balanced Scorecard’ für eine kreisfreie Stadt ein ernstzunehmender Lösungsansatz zu sein. Die dabei entstehenden Ursache-Wirkungszusammenhänge ermöglichen einerseits die strategische Kontrolle und unterstützen andererseits die strategische Steuerung. Der Ressourceneinsatz wie auch die Wirkung des Handelns kann damit in einer übersichtlichen Form dargestellt werden. Die Balanced Scorecard bietet die Möglichkeit, operatives und strategisches Handeln sowie die Steuerung auf den verschiedenen Ebenen der Organisation zu verknüpfen. Der Grad der Zielerreichung wird durch Verbindung von Messgrößen der strategischen Steuerung mit operativen Maßnahmen zur Erreichung dieser strategischen Ziele sichtbar. Balanced Scorecard ermöglicht durch Festlegung von wesentlichen Sichtweisen (Perspektiven), die gleichgewichtig ausgewogen (balanced) dargestellt werden, eine strukturierte Erfassung der Steuerungsgrößen.

Mögliche Perspektiven:

Die zukünftigen Entwicklungen einer kreisfreien Stadt hängen in hohem Maß von immateriellen Werten und dem sog. intellektuellen Kapital ab wie Innovationsfähigkeit, Know-how der Mitarbeiter, Bürgerbindungsfähigkeit und Effizienz der Entscheidungsprozesse. Diese spiegeln sich auch in den Scorecard-Perspektiven wider, die neben den bereits bekannten finanziellen Kennzahlen in die Betrachtung mit einbezogen werden, um ein ausgewogenes Bild über die Vision einer kreisfreien Stadt aufzuzeigen. Diese Erweiterung gegenüber herkömmlichen Controlling-Konzepten besteht vor allem in der Aufnahme von ‘weichen’ und zukunftsgerichteten Faktoren, um sicherzustellen, dass nicht nur der Erfolg der Vergangenheit, sondern auch die Zukunftspotenziale berücksichtigt werden. Die Benennung soll die wichtigen Blickwinkel widerspiegeln. Wichtig ist, dass die Wahl der Dimensionen ein ausgewogenes Bild der Organisation und ihres Umfeldes bildet.

Vom Autor dieser Arbeit wird die Anzahl der Perspektiven für eine kreisfreie Stadt auf fünf erweitert und werden Perspektiven vorgeschlagen, die nach seiner Meinung in einer Zweck-Mittel-Beziehung zueinander stehen. Jede Perspektive fokussiert einen bestimmten Teil der kreisfreien Stadt und gleichzeitig ein (strategisches) Erfolgspotenzial, das seinen Teil zum Erreichen des Gesamtergebnisses beiträgt. Die genaue Benennung und Zahl der Dimensionen wird für jede kreisfreie Stadt individuell vorgenommen. Sie markieren die Voraussetzungen, die gegeben sein müssen, und die Maßnahmen, die durchgeführt werden müssen, damit sich die strategische Steuerung realisieren lässt.

In der Politik und Gesellschaftsperspektive werden die Verantwortungen für die Erstellung der ausgewählten Produkte festgelegt. Die Finanz- bzw. Wirtschaftlichkeitsperspektive definiert die finanzielle Leistung, die von einer Strategie erwartet wird. Zugleich wird definiert, anhand welcher Kennzahlen die finanzielle Situation gemessen und überwacht werden soll. Die Bürgerperspektive ist bereits Mittel zum Zweck. Hier werden die Ziele definiert, die beim Bürger erreicht werden müssen, damit sich der Erfolg der kreisfreien Stadt einstellt und die Strategie erfolgreich umgesetzt wird. Die Prozess- bzw. Auftragserfüllungsperspektive beleuchtet den Prozess der Leistungserstellung. Hier werden Zielgrößen definiert und anhand operabler Kennzahlen messbar gemacht, die die Qualität des Verwaltungsprozesses betreffen und letztlich als Voraussetzung angesehen werden müssen, damit sich der bei dem Bürger angestrebte Erfolg einstellt. Die Entwicklungs- bzw. Potenzial- bzw. Wachstums- und Mitarbieter/-innenperspektive schließlich dynamisiert den Leistungserstellungsprozess. Hier geht es darum, Ziele und Kennzahlen zu definieren, die die Voraussetzungen markieren, damit die Organisation jede Chance zur Verbesserung (der internen Prozesse) auch tatsächlich nutzt.