Strategische und operative Steuerung in der Kommunalverwaltung

MA-Thesis / Master von Dietrich Jenner

Einleitung:

Seit Anfang der 1990-iger Jahre wurden in der öffentlichen Verwaltung des Bundes, der Länder und vieler Kommunen grundlegende Innovationen initiiert und Veränderungen eingeleitet. Diese waren und sind eine Reaktion auf die zum Teil dramatischen Veränderungen der Umwelt- bzw. Rahmenbedingungen für die öffentliche Verwaltung, die vor allem durch eine strukturelle Finanzkrise, komplexe Anforderungen und eine verstärkte Wettbewerbssituation gekennzeichnet ist.

Diese Entwicklungen erfordern ein grundlegend verändertes Selbstverständnis von Politik und Verwaltungsführung sowie die Einführung von Managementprinzipien und strategischen Steuerungsinstrumenten (z. B. Sozial- und Jugendhilfeplanung).

Die Gutachten und Berichte der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) zum sog. Neuen Steuerungsmodell (NSM), einem Modell zur strategischen Verwaltungssteuerung, wurden insbesondere für den öffentlichen Dienstleistungssektor auf kommunaler Ebene maßgebend. Es geht auf den internationalen Trend des New Public Management (insbesondere Tillburger Modell) zurück, das vor allem die Beschränkung auf Kernkompetenzen sowie das Outsourcen öffentlicher Dienstleistung in den Vordergrund rückt. Anders als das New Public Management versucht das NSM jedoch, die öffentliche Verwaltung durch Übernahme von in der Regel betriebswirtschaftlichen Managementinstrumenten zu reformieren.

Die Ansätze des Neuen Steuerungsmodells hat die KGSt zu einem Modell des Kommunalen Managements weiterentwickelt, das sowohl die normative, die strategische als auch die operative Managementebene umfasst. Ergänzt wird dieses Modell durch das Neue Kommunale Finanzmanagement, durch das finanzwirtschaftliche Instrumente, wie Doppelte Buchführung, Kosten- und Leistungsrechnung etc. eingeführt werden.

Beide Modelle haben zum Ziel, das traditionelle Bürokratiemodell mit seiner überwiegend an Rechtsnormen orientierten Aufgabenerledigung grundlegend zu verändern, die Abkehr von der Kameralistik voranzutreiben und die Steuerung der Leistungserstellung der öffentlichen Verwaltung über Produkte anzustreben (Outputsteuerung statt bisheriger Inputsteuerung).

Die Finanzkrise öffentlicher Haushalte führte dazu, dass sich im Zuge der Verwaltungsmodernisierung der Fokus vor allem auf die operativen Managementfunktionen richtete (z. B. Reform des Haushalts- und Rechnungswesens), während die strategische Neuausrichtung der Administration nicht in gleichem Maße betrieben wurde. Hinzu kommt, dass das strategische Denken bisher nicht originär in der Kultur der Verwaltungsführung verankert war. Die bisherigen Reformansätze haben dieses Strategiedefizit nicht beseitigen können. Selbst in Kommunen, die bereits ein am Organisationszweck ausgerichtetes Leitbild und strategische Ziele entwickelt haben, werden diese häufig nicht „gelebt“ und mit operativen Steuerungsinstrumenten verbunden.

Diese Lücke zwischen strategischer und operativer Steuerung in der Kommunalverwaltung gilt es zu schließen, um eine effektive und effiziente Gesamtsteuerung der Administration zu erreichen. Hierfür bieten die traditionellen Instrumente der Verwaltungssteuerung nur unzureichende Lösungen.

Es ist daher ein Instrumentarium zu entwickeln und einzuführen, das den notwendigen Modernisierungsprozess in der Verwaltung zielgerichtet vorantreibt, die Zuständigkeit und Verantwortung von Politik und Verwaltungsleitung neu definiert, die Basis schafft für ein gewandeltes Selbstverständnis von Führung und Leitung im Verhältnis zu den anderen Akteuren der Leistungserstellung und das die Verwaltungssteuerung - neben einem leistungsfähigen Finanzmanagement - stärker auf innovative Prozesse, auf Ziele und Wirkungen hin fokussiert.

Vor allem muss es darum gehen, ein strategisches und integratives Managementsystem zu entwickeln, das den Organisationszweck (oder: die Mission) - nämlich die Gemeinwohlorientierung - mit den Zielsystemen aller Geschäftsbereiche und über alle Managementebenen hinweg in Einklang bringt und dabei die teilweise widersprüchlichen Zielsysteme und deren Wirkungen untereinander abgleicht und ggf. untereinander ausbalanciert. Zugleich sollte dieses System als Managementzyklus angelegt werden, mit dem Qualitätsmanagement kompatibel sein und mit einem leistungsstarken Controlling und Berichtswesen verbunden sein.

Die vorliegende Masterarbeit geht von der folgenden, auf Stichhaltigkeit und Validität zu überprüfenden zentralen These aus:

Das strategische Steuerungssystem der Balanced Scorecard kann eine zentrale Lücke schließen zwischen strategischer und operativer Steuerung in der Kommunalverwaltung öffentlich-rechtlicher Gebietskörperschaften. Sie stellt ein geeignetes Instrumentarium dar, um einzelne Elemente der bisherigen Reformbemühungen zielführend zu integrieren und auf Stimmigkeit zu überprüfen, einschließlich der Strategie selbst.

Ausgehend von dieser zentralen These, die zugleich den roten Faden dieser Arbeit bildet, kann der hier zu bearbeitende Gegenstandsbereich weiter operationalisiert werden:

Da die BSC sowohl sog. „harte“ Faktoren des Managements (wie die Finanzen) als auch die „weichen“ Faktoren (wie Mitarbeiterpotential, Innovationsfähigkeit und Stakeholderinteressen) berücksichtigt und diese miteinander in Balance zu bringen versucht, entspricht die BSC den komplexen und teilweise widersprüchlichen Zielbereichen und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung auf kommunaler Ebene.

Die BSC kann nicht unverändert aus dem privat-gewerblichen Bereich auf den öffentlichen Dienstleistungssektor übertragen werden, sondern muss in Inhalt und Aufbau dem Organisationszweck (Gemeinwohlorientierung versus Profitorientierung) und den spezifischen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung Rechnung tragen.

Erfahrungen aus BSC-Einführungsprojekten im Jugendhilfebereich sind kritisch zu hinterfragen, insbesondere darauf, ob sich veränderte Perspektiven hinsichtlich des BSC-Konzeptes für die Verwaltung ergeben und ob Aufwand und Nutzen sowie Chancen und Risiken in einem sinnvollen Verhältnis zueinander stehen.

Gang der Untersuchung:

Ausgehend von der zentralen These gestaltet sich der methodische Zugang zum Gegenstandsbereich der Arbeit wie folgt:

Auf der Basis der vorliegenden Erkenntnisse werden zunächst die Grundvoraussetzungen, Rahmenbedingungen und fachlichen Grundlagen des Kommunalen Managements in einem Überblick dargestellt. Ausgehend von der Verwaltungsmodernisierung und dem Neuen Steuerungsmodell soll das Kommunale Managementmodell in seinen drei Ebenen dargestellt werden: die normative, die strategische und die operative Managementebene. In diesem Zusammenhang sollen auch mögliche Strategiedefizite erläutert werden.

Daran schließt sich die Betrachtung der spezifischen Rahmenbedingungen auf der Fachbereichsebene an, unter der besonderen Berücksichtigung der Planung, Organisation und Steuerung in der Jugendamtsverwaltung nach Maßgabe des SGB VIII. Hierbei gilt es, die Besonderheit der zweigliedrigen Führung und Leitung durch Jugendhilfeausschuss und Verwaltung des Jugendamtes, die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe und freien Trägern der Wohlfahrtspflege bis hin zum Fachbereichscontrolling zu würdigen.

Im dritten Kapitel wird auf die strategische und operative Gestaltung von Zielsystemen, auf den Prozess der Zielentwicklung sowie auf die Operationalisierung und Quantifizierung von Zielen und Leistungen eingegangen.

Damit ist die Grundlage gelegt, auf die das strategische Steuerungssystem der BSC aufsetzt. Das Grundmodell der BSC und seine Funktionen werden im vierten Kapitel beschrieben, gefolgt von der Darstellung des Einführungsprozesses im folgenden Kapitel. Hierbei werden die Besonderheiten einer BSC-Implementierung in der öffentlichen Verwaltung sowie Chancen und Risiken diskutiert und abgewogen.

Es folgen im sechsten Kapitel die konkreten Entwicklungsschritte einer BSC im öffentlichen Dienstleistungssektor und danach die Beschreibung der kritischen Umsetzungsphase (Roll-out) mit der Einbindung in das Management- und Steuerungssystem (siebtes Kapitel).

Daran schließt sich im achten Kapitel die Auswertung zweier BSC-Einführungsprojekte an, und zwar aus einer Jugendamtsverwaltung und bei einem frei-gemeinnützigen Träger der Jugendhilfe. Hierbei wird deutlich, dass der Paradigmenwechsel beim öffentlichen Jugendhilfeträger unmittelbare Auswirkungen auch auf den freien Träger der Jugendhilfe (Stakeholder) hat. Die Praxiserfahrungen tragen zur Überprüfung der theoretischen Ausführungen bei. Zudem geben sie Hinweise für die Modifizierung der BSC und den Implementierungsprozess. Darüber hinaus werden Erkenntnisse zur Praxistauglichkeit referiert.

Im neunten Kapitel wird sodann eine kritische Bewertung zur Einführung der Balanced Scorecard als strategisches Steuerungssystem in der Kommunalverwaltung vorgenommen mit Hinweisen auf mögliche Entwicklungsperspektiven. Abschließend wird ein Resümee den Diskurs über den Gegenstandsbereich der Arbeit abrunden und einen Ausblick auf weiterführende Forschungsansätze versuchen.

Der Anhang zu dieser Arbeit bietet neben der üblichen Literaturliste und dem Quellennachweis eine Reihe grafischer Darstellungen, auf die im Text Bezug genommen wird. Darüber hinaus werden Arbeitshilfen und Praxisbeispiele zur Implementierung des BSC-Managementsystems angeboten.

Inhaltsverzeichnis:

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.4, Funktionen der Balanced Scorecard: Die Einteilung in vier Perspektiven ist nicht statisch zu sehen, doch hat sich in der Praxis gezeigt, dass in den allermeisten Fällen diese vier für das Managementsystem ausreichend sind. Es können aber auch weitere Perspektiven eingefügt werden, wobei sich dann die Menge der Kennzahlen entsprechend erhöht. Für jede Perspektive werden regelmäßig vier bis sieben Kenngrößen ermittelt. Somit ergeben sich bei vier Perspektiven zwischen 16 und 28 Kennzahlen.

Hierbei handelt es sich um Schlüsselgrößen, deren Beeinflussung tatsächlich möglich sein muss. Können innerhalb einer Einrichtung mehrere Strategische Geschäftsfeldergebildet werden, sollte für jedes dieser Geschäftsfelder eine eigene Balanced Scorecard erstellt werden. Diese orientiert sich an den strategischen Zielen der Gesamt-Balanced-Scorecard. Durch dieses Top-down-Vorgehen wird sichergestellt, dass die Gesamtziele nicht durch widersprüchliche Einzelziele in den Geschäftseinheiten konterkariert werden. Für jedes strategische Ziel werden die dazugehörigen Kennzahlen definiert und festgelegt.

Wesentlich ist dabei, dass alle Perspektiven miteinander zusammenhängen und Ursache-Wirkungs-Beziehungen beschrieben werden, die durch die Kennzahlen ausgedrückt werden. So bildet die Balanced Scorecard einen ‚Strauß’ von Kennzahlen ab, der in vier große Äste gegliedert und systematisiert ist. Das gesamte Kennzahlensystem in der Balanced Scorecard wird derart miteinander verbunden, dass die Einflüsse aller Perspektiven auf die „harten“ Faktoren, also die finanzwirtschaftliche Perspektive, erkennbar werden. Hierdurch entsteht eine Kausalkette aller Kennzahlen, die mit den finanziellen Zielen verknüpft ist.