Steigerung der Nutzanwendung und Optimierung der Kosten- und Leistungsrechnung der Stadt Stuttgart

MA-Thesis / Master von Michael Dambacher

Einleitung:

Im Jahr 1999 begann die Landeshauptstadt Stuttgart mit der Einführung eines ‘Neuen Finanzwesens’ mit SAP/R3 und dem gleichzeitigen Aufbau einer flächendeckenden Kosten- und Leistungsrechnung (KLR).

Die KLR ist in den verschiedenen Ämtern der Stadt Stuttgart mittlerweile unterschiedlich stark in ihrer Kostenstellen- bzw. Produktgliederungstiefe ausgeprägt und weist stadtweit einen sehr unterschiedlichen Grad der Nutzanwendung auf.

Die Kosten- und Leistungsrechnung findet derzeit hauptsächlich Anwendung bei der Gebühren- und Entgeltkalkulation, sowie für ein amtsinternes Berichtswesen innerhalb technischer Ämter, wie z.B. beim Garten- und Friedhofsamt.

Ferner finden die Jahresergebnisse der KLR stadtweit Berücksichtigung bei den sog. Jahresprogrammen, die ähnlich einer Balanced Scorecard, der Führungsebene eine Steuerung der Stadt Stuttgart über Ziele und Kennzahlen ermöglicht.

Sieben Jahre nach Einführung der KLR herrscht seitens der Führungsebene Unzufriedenheit über den geringen Grad der Nutzanwendung und Akzeptanz der Kosten- und Leistungsrechnung sowie die teils geringe Aussagekraft des Zahlenmaterials zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit von Einheiten der Ämter und Vergleichbarkeit von Eigen- und Fremdleistungen Dritter.

Eine Organisationsuntersuchung eines externen Beratungsunternehmens im Bereich der technischen Ämter, wie z.B. im Hoch- oder im Tiefbauamt, wies die o.g. Defizite nochmals gesondert aus und stellte zugleich mögliche Ansatzpunkte zur Verbesserung der Kosten- und Leistungsrechnung in der Stadtverwaltung dar. Da das Thema ‘Fortentwicklung der Kosten- und Leistungsrechnung’ in den letzten zwei Jahren kaum noch forciert wurde, sieht die Stadtkämmerei anlässlich der Ergebnisse dieser Organisationsuntersuchung konkreten Handlungsbedarf.

Die Amtsleitung der Stadtkämmerei hat sich daher entschlossen, die Nutzanwendung der Kosten- und Leistungsrechnung in den Ämtern zu steigern.

Im Rahmen der Master Thesis soll daher ein Sollkonzept entwickelt werden, das zur Steigerung der Nutzanwendung der Kosten- und Leistungsrechnung dienen soll.

Dabei soll die Optimierung der Kosten- und Leistungsrechnung, z.B. die Qualität des Zahlenmaterials oder ein Benchmarking (Lernen von den Besten) innerhalb der Stadt vorangetrieben werden.

Die vorliegende Master Thesis soll dem Leser zunächst einen Überblick über den derzeitigen Entwicklungsstand der Kosten- und Leistungsrechnung bei der Stadt Stuttgart verschaffen.

Gleichzeitig sollen dem Leser die Problembereiche bewusst gemacht und zugleich mögliche Wege aufgezeigt werden, wie die Fragen praxisnah gelöst werden können.

Ziel dieser Arbeit ist es, eine Sollkonzeption mit entsprechenden Handlungsempfehlungen aufzustellen, die zur Steigerung der Nutzanwendung und Optimierung der Kosten- und Leistungsrechnung der Stadt Stuttgart führen kann.

Gang der Untersuchung:

Im ersten Teil der Arbeit werden die Grundlagen der Kosten- und Leistungsrechnung dem Leser vermittelt.

Unter Anwendung der SWOT-Analyse werden im zweiten Teil Problem- und Schwachstellen der Stuttgarter KLR identifiziert und es wird die derzeit herrschende Situation aus verschiedenen Blickwinkeln näher beleuchtet. Dabei werden auch die städtischen Regelungen und das städtische Umfeld beleuchtet und abschließend bewertet.

In einem dritten Schritt wird aus den gewonnenen Ergebnissen der Istaufnahme eine Sollkonzeption zur Steigerung der Nutzanwendung und Optimierung der Kosten- und Leistungsrechnung erarbeitet, die wiederum die Grundlage bildet, den Führungskräften der Stadt Stuttgart notwendige Handlungsempfehlungen geben zu können.

Ein Ausblick in die zukünftige Rolle der Kosten- und Leistungsrechnung im Hinblick auf die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzwesens und die gezogenen Schlussfolgerungen runden die Master Thesis inhaltlich ab.

Aufgrund des begrenzten Seitenumfangs können nicht alle Gliederungspunkte abschließend behandelt werden.

Inhaltsverzeichnis:

	Danksagung	III
	Abbildungsverzeichnis	VI
	Abkürzungsverzeichnis	VII
1.	Einführung	1
1.1	Ausgangssituation	1
1.2	Ziele der Arbeit	2
1.3	Methodisches Vorgehen und Aufbau der Master Thesis	3
2.	Grundlagen der Kosten- und Leistungsrechnung	4
2.1	Ziele und Aufgaben der Kosten- und Leistungsrechnung	4
2.2	Begriffserklärungen	7
2.2.1	Kostenbegriff	7
2.2.2	Kostenartenrechnung	7
2.2.3	Kostenstellenrechnung	8
2.2.4	Kostenträgerrechnung	10
3.	Die Kosten- und Leistungsrechnung der Stadt Stuttgart	12
3.1	Vorhandene Gesetze, Regelungen und Fachkonzepte	13
3.1.1	Kommunales Haushaltsrecht	13
3.1.2	CO-Fachkonzept	14
3.1.3	Dienstvereinbarungen	16
3.1.4	Dienstanweisungen	20
3.1.5	Geschäftsanweisung ‘Interne Leistungsverrechnung’	22
3.2	Stellenausstattung für den Betrieb der KLR	23
3.3	SWOT-Anlayse der Kosten- und Leistungsrechnung	25
3.3.1	Stärken	26
3.3.2	Schwächen	27
3.3.3	Chancen	30
3.3.4	Risiken	31
3.4	Weitere städtische Finanzinformationssysteme	33
3.5	Mitarbeiterqualifikation	39
3.6	Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse	42
4.	Sollkonzeption	46
4.1	Ziele der Konzeption	46
4.2	Strategie	47
4.3	Die drei Säulen der Sollkonzeption	50
4.3.1	Mitarbeiterqualifizierungskonzept	51
4.3.1.1	Qualifikationsanforderungen an Mitarbeiter.	51
4.3.1.2	Zielgruppen	53
4.3.1.3	Schulungsinhalte.	54
4.3.1.4	Schulungsformen	57
4.3.2	Stadtinternes Marketingkonzept	58
4.3.2.1	Kundenportfolio der KLR.	58
4.3.2.2	Unique Selling Proposition	59
4.3.3	Grobkonzeption eines städtischen Finanzcontrollingsystem	60
4.3.3.1	Anforderungen an ein Finanzcontrollingsystem.	61
4.3.3.2	Mögliche Ansätze einer Plankostenrechnung	62
4.3.3.3	Berichtsarten im Finanzcontrollingsystem.	64
4.3.3.4	Empfängerorientierte Gestaltung des Finanzberichtswesens	66
5.	Handlungsempfehlungen	68
5.1	Maßnahmen zur Mitarbeiterqualifizierung	68
5.1.1	Klärung des stadtweiten Schulungsbedarfs	68
5.1.2	Qualifizierungsangebote für Zielgruppen	69
5.2	Innerstädtischer Marketingmix	69
5.2.1	Maßnahmen zur Produktpolitik (Product)	70
5.2.2	Maßnahmen zur Preispolitik (Price)	72
5.2.3	Maßnahmen zur Distributionspolitik (Place)	72
5.2.4	Maßnahmen zur Kommunikationspolitik (Promotion)	73
5.3	Maßnahmen zum Aufbau eines Finanzcontrollingsystems	76
5.3.1	Anpassung der innerstädtischen Rahmenregelungen	76
5.3.2	Klärung zentraler Fragen	77
5.3.3	Anpassung der KLR- Strukturen	78
5.3.4	Stufenweiser Aufbau einer Plankostenrechnung	78
5.4	Zusammenfassung aller Maßnahmen	80
5.5	Terminplanung	80
6.	Ausblick - Die Kosten- und Leistungsrechnung im Neuen Kommunalen Finanzwesen	81
6.1	Die Bedeutung der KLR im neuen doppischen Stadthaushalt	84
6.2	Generelle Auswirkungen auf die Stadt Stuttgart	87
7.	Schlussfolgerungen	88
	Literaturverzeichnis	VIII
	Anhang	XII
	Lebenslauf	XXXV

Textprobe:

Kapitel 5.3, Anpassung der innerstädtischen Rahmenregelungen:

Anpassung der Dienstvereinbarung KLR:

Die Teilregelung der DV KLR, dass zu Anonymisierungszwecken mindestens vier Mitarbeiter auf einer Kostenstelle geführt werden müssen, sollte in Abstimmung mit dem Gesamtpersonalrat aufgehoben werden. Die Anonymisierung der Daten verursacht unnötigen Verwaltungsaufwand. Ebenso kann eine Leistungskontrolle durch entsprechende Anpassung der CO-Berichte ausgeschlossen werden.

Zudem könnte bei der Anpassung der DV der Aufwand bei den alljährlichen Jahresabschlussarbeiten verringert werden, da die Anzahl an periodischen Umbuchungen zur Abbildung der anteiligen Personalkosten der EDV- und Personalratstätigkeiten auf den jeweiligen Kostenstellen entfiele.

Eine Verringerung der Anzahl an periodischen Umbuchungen trägt zur geforderten Vereinfachung und Reduzierung an unnötiger Komplexität gleichermaßen bei.

Anpassung der Dienstanweisung:

Neben einer Anpassung der DV KLR sollte auch eine Ergänzung der Dienstanweisung zum Führen der KLR erfolgen. Das in § 2 DA KLR beschriebene Aufgabenspektrum der KLR-Verantwortlichen muss um weitere Tätigkeiten ergänzt werden.

Das Erstellen von Analyseberichten, wie z.B. unterjährige Trend- und Abweichungsanalysen sowie eine Bewertung der Jahresergebnisse zum KLR-Abschluss müssen zwangsläufig das Aufgabenprofil der KLR-Verantwortlichen zukünftig abrunden.

Klärung zentraler Fragen:

Für den Aufbau und die Ausgestaltung eines stadtweiten Finanzcontrollingsystems bedarf es seitens der obersten Verwaltungsspitze noch der Klärung von grundsätzlichen Fragestellungen. Die Führungsebene muss sich zunächst selbst die Frage stellen, auf welcher Basis die Gesamtsteuerung der Landeshauptstadt Stuttgart zukünftig erfolgen soll?

Im Rahmen einer Strategieklausurtagung sollten sich Gemeinderat und Führungsspitze (Oberbürgermeister, Beigeordnete, Referats- und Amtsleiter) darüber einig werden, ob die Führung der Stadtverwaltung weiterhin inputorientiert erfolgen soll oder nicht. Die Grundlagen für eine auf Zielen basierte Outputsteuerung wurden in den Jahren 2000 und 2001 von der Stadtverwaltung in Zusammenarbeit mit dem Beratungsunternehmen Roland Berger Strategy Consultants bereits erarbeitet. Jedoch mangelt es bis heute an einer wirklich ernsthaften Umsetzung. Sobald diese zentrale Frage geklärt ist, macht es Sinn sich über die eigentliche Ausgestaltung eines Finanzcontrollingsystems zu Gesamtsteuerungszwecken zu unterhalten. Eine weitere zentrale Frage, ob das Finanzcontrollingsystem sich aus kameralen Haushaltszahlen oder den Zahlen der KLR bedienen sollte, hat sich seit Beginn des Projektes ‘Umstellung des Stuttgarter kameralen Rechnungswesens bis 2010 auf die Doppik’ mehr oder weniger von selbst beantwortet.

Anpassung der KLR- Strukturen:

Seit der flächendeckenden Einführung hat sich die KLR unterschiedlich stark in den Fachämtern entwickelt. Je nach Nutzungsgrad und Pflegeaufwand wurden die Kostenstellenstrukturen, die die Organisation weitgehend abbilden sollen, von den KLR-Verantwortlichen mehr oder weniger genau gepflegt.

Aus diesem Grund empfiehlt es sich die derzeitige Kostenstellenstruktur mit den Organigrammen der Fachämter zu vergleichen und ggf. Anpassungen vorzunehmen.

Ferner sollte eine Überprüfung der vorhandenen CO-Objekte (Kostenstellen, Aufträge) erfolgen. Dabei sollte der Prüfungsschwerpunkt darauf gerichtet sein, ob die vorhandenen CO-Objekte auch noch Verwendung finden. Sollte dies nicht der Fall sein, muss hier über eine ‘Entfeinerung der KLR’ aus Gründen der Überschaubarkeit und der unnötigen Informationsvorhaltung nachgedacht werden.

Stufenweiser Aufbau einer Plankostenrechnung:

Unabhängig von der Entscheidung der Führungsebene, ob eine starre oder flexible Plankostenrechnung bei der Stadt Stuttgart eingeführt werden soll, sollten die Mitarbeiter der Stadtkämmerei durch stufenweisen Aufbau einer Plankostenrechnung erste Erfahrungen sammeln und Know How aufbauen.

Folgende Vorgehensweise wird seitens des Verfassers daher vorgeschlagen:

Als erster möglicher Ansatz könnte auf der Haushaltsausgabenseite eine stadtweit zentrale Personalkostenplanung auf Kostenstellenebene erfolgen. Bei den Personalkosten handelt es sich um einen der großen Ausgabenkostenblöcke innerhalb des Verwaltungshaushaltes. Da jeder Mitarbeiter einer Kostenstelle zugewiesen sein muss, ist es durch eine Übernahme der Plandaten aus der Softwarelösung KIM-PER des Haupt- und Personalamtes möglich, die geplanten Personalkosten pro Kostenstelle zu erfassen. Als weitere Information könnten noch die jeweiligen Stellenanteile in Form einer ‘Statistischen Kennzahl’ pro Kostenstelle (=Organisationseinheit) hinterlegt werden.

In einem zweiten Schritt könnten dann vorabdotierte, zentral veranschlagte Sachkosten, wie z.B. Fernsprech- oder Energiekosten geplant werden.

Da allerdings später die Planung im Finanzcontrollingsystem nicht über die Ausgabenseite beginnen wird, sollte es von den Mitarbeitern der Stadtkämmerei nicht zu lange aufgeschoben werden, ein Konzept zu erstellen, das ein komplettes Plankostenaufstellungsverfahren der Kosten- und Leistungsrechnung beinhaltet. Dieses Konzept könnte zugleich den möglichen Ablauf einer zukünftigen Haushaltsplanung im neuen doppischen Produkthaushalt darstellen. Aus diesem Grund sollten sowohl Mitarbeiter der Haushaltsabteilung als auch des KLR-Teams gleichermaßen an der Erstellung beteiligt sein.