Staatshaushalte in den EU-Beitrittsländern

Diplomarbeit von Stefan Dietrich

Problemstellung:

Am 01.05.2004 sind zu der bestehenden Europäischen Union zehn weitere Länder (AC-10) hinzugekommen, für die eine Vollmitgliedschaft, inklusive Währungsunion, vorgesehen ist.

Sowohl der Stabilitäts- und Wachstumspakt vom 17.06.1997, als auch der Vertrag über die Gründung der Europäischen Union vom 07.02.1992 betrachten einen tragfähigen und nachhaltigen Staatshaushalt als essentiellen Bestandteil zur Gewährleistung der Stabilität der Europäischen Union, sowie der Währungsunion. Die dafür festgelegten Konvergenzkriterien sind aber aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahre in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion immer wieder stark umstritten. Für die meisten AC-10 Länder stellt sich damit die einerseits Problematik auf die Transformation von einer ehemaligen Zentralplanwirtschaft zu einer Marktwirtschaft zu gestalten und andererseits dabei die Konvergenzkriterien auf dem Weg in die Europäische Union zu erfüllen. Die vorliegende Arbeit erörtert auf Basis der historischen Entwicklung und des aktuellen Stands der Staatshaushalte dreier dieser Länder, ob diese Probleme bewältigt wurden bzw. noch bewältigt werden können. Dazu werden im zweiten Kapitel die Theorien des Staatshaushaltes dargestellt und diskutiert. Hierfür ist vor allem die Abgrenzung des staatlichen Haushalts von der Privatwirtschaft, seine Gliederung in föderativen Systemen und die Anfälligkeit des Staatshaushaltes gegenüber rezessiven Entwicklungen relevant. Betrachtet werden dabei die staatlichen Ausgaben, Einnahmen und Schulden. Im dritten Kapitel findet eine empirische Bestandsaufnahme und Analyse der Staatshaushalte der betrachteten Länder, sowie seiner Verknüpfungen zum europäischen Haushalt statt. Hierbei wird einerseits die historische Entstehung der aktuellen Situation und andererseits der Vergleich mit den bisherigen Ländern der Europäischen Union im Vordergrund stehen. Das vierte Kapitel vertieft die Betrachtung der Rezessionsanfälligkeit und Tragfähigkeit der drei Staatshaushalte unter allgemeinen und europäischen Gesichtspunkten.

Zusammenfassung:

In Kapitel 2 wurde die Theorie des Staatshaushaltes diskutiert. Als erstes wurden hierzu die Gebietskörperschaften als Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft abgegrenzt. Das Budget als Planungsinstrument wurde zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben vorgestellt und die möglichen Gliederungen der Ausgaben diskutiert. Als international gebräuchlichste Gliederung der Ausgaben nach dem erweiterten Funktionalprinzip wurden die COFOG-Kriterien erklärt.

Bei der Betrachtung der staatlichen Einnahmen erwiesen sich die Steuern mit über 90% als Haupteinnahmequelle. Im Bereich der Steuern können verschiedene Gliederungen vorgenommen werden, die es dem Staat erleichtern, den Ansatzpunkt einer Steuer zu bestimmen. Bei der Untersuchung der Besteuerungswirkung kann zuerst von einer aktiven Reaktion (Substitution) und dann von einer passiven Wirkung (Konsumeinschränkung) ausgegangen werden. Um die Steuergerechtigkeit zu gewährleisten, sollte das Leistungsprinzip und das Äquivalenzprinzip erfüllt sein.

Im Abschnitt 2.4 wurden die Aspekte eines föderativen Systems diskutiert. Zur Rechtfertigung eines solchen Systems wurden politisch-soziologische als auch ökonomische Gründe aufgezeigt. Der Finanzausgleich letztendlich kann in einen passiven, einen horizontal-aktiven und einen vertikal-aktiven Ausgleich gegliedert werden.

Der Abschnitt 2.5 untersuchte dann die verschiedenen Möglichkeiten der öffentlichen Kreditaufnahme. Abschließend zeigte der Ansatz von BLANCHARD e.a. (2003), welche Kriterien erfüllt sein müssen, um die Tragbarkeit des staatlichen Haushaltes zu gewährleisten.

Im folgenden Abschnitt wurde die Rezessionsanfälligkeit des Staatshaushaltes diskutiert. Hierbei konnte sowohl eine direkte Anfälligkeit der Ausgaben und Einnahmen, als auch eine indirekte Anfälligkeit im Zuge einer antizyklischen Fiskalpolitik festgestellt werden. Des Weiteren konnte erläutert werden, dass gerade diese antizyklischen Maßnahmen in einer kritischen Finanzsituation des Staates zu einem Kollaps führen können.

Kapitel 3 startet mit der Betrachtung der Europäischen Union, die als oberste föderative Ebene angesehen werden kann. Die Rolle der Konvergenzkriterien bei der Stabilisierung der Europäischen Union wurden bezüglich der Staatshaushalte diskutiert und begründet. Der Abschnitt 3.1.2 erläuterte dann die Aufgaben und Bedeutungen der drei Spezialfonds der Europäischen Union, die zusammen die Heranführungshilfen bilden. Für die empirische Analyse wurden Ungarn, Polen und die Tschechische Republik als die bedeutendsten Beitrittsländer ausgewählt.

Alle drei Länder sind formell föderative Staaten mit drei Ebenen. Ein passiver Finanzausgleich wird durchweg angestrebt, ist aber durch Probleme bei der Kompetenzabgrenzung noch nicht umgesetzt. Ein aktiver vertikaler Finanzausgleich ist in allen drei Ländern gegeben und gerade für die regionalen Gebietskörperschaften von großer Bedeutung, während ein aktiver horizontaler Finanzausgleich in keinem der drei Länder vorgesehen ist. An dieser Stelle ist auf die Gefahr der Zunahme regionaler Stärken und Schwächen hinzuweisen, die zu zunehmenden interregionalen Diskrepanzen und Bevölkerungswanderungen führen können.

In allen drei Ländern sind seit 1989 grundlegende Reformen zu erkennen, die einen entscheidenden Einfluss auf den Staatshaushalt hatten und haben. Zu ihnen zählt unter anderem die Privatisierung staatlicher Unternehmen, die inzwischen weitestgehend abgeschlossen ist. Positive Auswirkungen auf die Haushalte aller drei Länder hatten die Privatisierungen, neben den Privatisierungserlösen, aufgrund der deutlichen Reduktion der Subventionierung unrentabler Unternehmen.

Die Rentensysteme sind, bis auf eine staatliche Grundrente, privatisiert oder werden in den kommenden Jahren privatisiert. Damit sind die drei Beitrittsländer vielen Mitgliedsländern der EU einen deutlichen Schritt voraus, da das Problem der zunehmende demografischen Überalterung über den Markt reguliert wird und nicht durch den Staat getragen werden muss.

Im Bereich der Ausgaben zeigt sich noch eine zentralstaatliche Konzentration. Außerdem kann am Beispiele Polens beobachtet werden, dass in wirtschaftlich schwierigen Situationen vor allem die regionalen Ausgaben gekürzt werden, was wiederum auf eine schwache Machtposition der regionalen Gebietskörperschaften hindeutet. Außer in Ungarn haben die Sozialausgaben einen überdurchschnittlich hohen Anteil. Der Staatsanteil ist dadurch ebenfalls durchschnittlich höher als im EU-15 Vergleich. Die Struktur der Ausgaben hat sich jedoch der Struktur der EU-15 Länder im Zeitablauf angenähert.

Die Einnahmeverteilung auf die Gebietskörperschaften zeigt durchweg eine ähnliche Struktur wie in den bisherigen Mitgliedsstaaten. Die Einnahmen an sich werden zu über 90% aus Steuern generiert. Hierbei ist sowohl ein tendenzielles Übergewicht der indirekten gegenüber den direkten Steuern, als auch der Einkommenssteuer gegenüber der Gewinnbesteuerung festzustellen. Die Ursache dafür ist vor allem eine unternehmensbegünstigende Steuerpolitik zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums.

Bezüglich dem Stand der Staatsverschuldung ist kein einheitliches Bild zu erkennen. Allerdings zeigt sich schon bei der Betrachtung des Budgetdefizits eine deutliche Konjunkturabhängigkeit. Die Entwicklung der Schuldenstruktur zeigt einen Trend zur Finanzierung über Wertpapiere gegenüber der Finanzierung mittels direkter Kredite. Des Weiteren ist die Schuldenstruktur als eher kurz- bis mittelfristig zu betrachten. Die Nettoposition der jeweiligen Staatshaushalte gegenüber der Europäischen Union hängt von der Absorptionsfähigkeit der projektgebundenen Mittel ab. Die minimale Absorptionsrate zur Erreichung einer ausgeglichenen Nettoposition variiert in den drei betrachteten Ländern zwischen 35% und 75%. Sie liegt aber deutlich über der beobachteten Absorptionsfähigkeit der Heranführungsinstrumente. Es kann also bei ausschließlicher Betrachtung der direkten Zahlungen durchaus eine zusätzliche Belastung der Beitrittsländer durch die Europäische Union entstehen.

In Kapitel 4 wurden dann die Rezessionsanfälligkeit und die potentiellen Kollapsgefahren der Staatshaushalte untersucht. Ein zyklisches Verhalten der Einnahmen und ein antizyklisches Verhalten der Ausgaben ist deutlich erkennbar. Die Betrachtung der Einzelkomponenten der Ausgaben in den verschiedenen Ländern zeigt, dass vor allem die Sozialausgaben direkt, wie auch die Strukturausgaben bei einer antizyklischen Fiskalpolitik indirekt, von der Rezession betroffen sind. Für antizyklische fiskalpolitische Maßnahmen konnten in allen drei betrachteten ändern Anzeichen gefunden werden.

Bei der Betrachtung der Einnahmen lässt sich festhalten, dass vor allem die Steuern rezessionsempfindlich reagieren. Bezüglich der einzelnen Steuerkomponenten konnte beobachtet werden, dass die indirekten Steuern zeitnah und intensiv auf rezessive Tendenzen reagieren, sich aber auch schnell wieder erholen. Die direkten Steuern hingegen reagieren auf eine Rezession schwächer und leicht verzögert, erholen sich aber auch bei einer konjunkturellen Entspannung nicht so schnell. Durch den überdurchschnittlich hohen Anteil indirekter Steuern in den drei betrachteten Ländern kann geschlussfolgert werden, dass die AC-10 Länder im Bereich der staatlichen Einnahmen auf eine Rezession durchschnittlich intensiver reagieren, sich aber auch schneller davon erholen. Die Rezessionsanfälligkeit der staatlichen Schuldenbelastung wird auf der einen Seite von der Höhe des rezessiven Defizits und auf der anderen Seite von der Dauer und Stärke der Rezession beeinflusst. Die Höhe des Gesamteffekts wird dementsprechend von der Konstellation der beiden genannten Einzelgrößen bestimmt. Abschließend konnte gezeigt werden, dass der ungarische Staatshaushalt auf Basis historischer Werte tragfähig ist, Polens Staatshaushalt bei einer Ausdehnung der Verschuldung auf 60% des Bruttoinlandsproduktes bis 2015 tragfähig wäre, während die Tschechischen Republik deutliche Kollapsgefahren aufzeigt. Dieser Sachverhalt konnte mit der hohen Steuerlücke von 18,37% bestätigt werden.

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