Biomasseanbau und Naturschutz

Staatsexamensarbeit von Jens Lüdeke

Einleitung:

Nicht erst seit der Veröffentlichung des Klimafolgenberichts des Intergovernmental Panel of Climate Change (IPCC 2007) ist der Klimaschutz weltweit zu einer der wichtigsten Zukunftsaufgabe der internationalen Gemeinschaft geworden. Aktuell aufgelegte Programme der EU und der Bundesregierung planen als Gegenmaßnahme zu befürchteten Klimaänderungen eine massive Stärkung der Erneuerbaren Energien. Die Zielvorgaben für den Ausbau Erneuerbarer Energien wurden dafür laufend nach oben korrigiert. Bis 2020 soll in Deutschland der Anteil der Erneuerbaren Energien am Primärenergieverbrauch im Wärmesektor auf 14 Prozent, bei den Kraftstoffen auf 17 Prozent und im Stromsektor auf 27 Prozent ansteigen.

Dies soll unter anderem durch eine starke Steigerung des Einsatzes von Biomasse erfolgen. Biomasse ist weltweit verfügbar und in Deutschland, in der EU und auch weltweit eine der wichtigsten erneuerbaren Energiequellen. Ihr Hauptvorteil liegt darin, dass sie als einzige Form Erneuerbarer Energien sowohl für die Strom- als auch für die Wärme- und Kraftstofferzeugung eingesetzt werden kann. Der Einsatz von Biomasse wird aber nicht nur aus klimapolitischen Gründen gefördert, sondern er dient auch der Einkommenssicherung im ländlichen Raum und der langfristigen Versorgungssicherheit insbesondere im Hinblick auf die politische Instabilität der erdölfördernden Länder.

Bis vor kurzer Zeit wurde Biomasse vor allem in Form von Holz für die Wärmegewinnung energetisch genutzt. Doch seit der Novellierung des Erneuerbaren Energiengesetzes (EEG) kam es zu einem regelrechten Boom von landwirtschaftlichen Biogasanlagen, der nach gängigen Prognosen noch lange anhalten wird. Aber auch im Mineralölbereich ist durch das Mineralölsteuergesetz und die Europäische Richtlinie „zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen“, die einen Mindestanteil von 5,75 Prozent bis 2010 (EU Biokraftstoffrichtlinie 2003) vorsieht, ein weiteres Wachstum im Kraftstoffmarkt vorherzusehen. Voraussehbar ist, dass sich als Folge die Ausdehnung des Anbaus von nachwachsenden Rohstoffen in nächster Zeit gewaltig verstärken wird. Die Fachagentur für Nachwachsende Rohstoffe geht davon aus, dass in Deutschland bis 2030 ausgehend von 1,75 Million Hektar über 4 Millionen Hektar (von insgesamt 12 Millionen) Ackerfläche für die Produktion von nachwachsenden Energieträgern benötigt werden wird. Das Kapitel 1 dieser Arbeit widmet sich ganz der zunehmenden Bedeutung des Anbaus von Biomasse für die Strom-, Wärme- und Kraftstoffgewinnung. Wie auch in allen anderen Kapiteln der Arbeit stehen dabei die Verhältnisse in Deutschland im Mittelpunkt.

Die bisher vorherrschende euphorische Sichtweise auf den Anbau und den Einsatz von Biomasse muss nach neuesten Untersuchungen aber einer kritischen Evaluierung unterzogen werden. Nicht nur die immer häufiger diskutierte möglicherweise negative Klimabilanz von Biosprit (Chemie-Nobelpreisträger Crutzen spricht sogar vom Biokraftstoff als Klimakiller), sondern auch die mit dem Anbau von Biomasse verbundenen Risiken für Böden, Wasser und die Artenvielfalt müssen trotz aller möglichen klimapolitischen Vorteilen mitbedacht werden. Deutschland hat sich z.B. international nicht nur zum Klimaschutz, sondern auch zum Erhalt der biologischen Vielfalt verpflichtet, um den Artenrückgang bis 2010 zu stoppen (Übereinkommen über die biologische Vielfalt - CBD 1992). Der Biomasseanbau und die Verwertung der Biomasse zu energetischen Zwecken ist nur eines der möglichen Instrumente zur Erreichung von Klimaschutzzielen. Jedes vorgegebene Klimaschutzziel sollte aber mit den geringst möglichen gesellschaftlichen Kosten erreicht werden. Sobald der Biomassenanbau Naturschutzziele, die sich in gesellschaftlich erwünschten Naturhaushalten, Naturausstattungen, Landschaftsstrukturen und Landschaftsbildern niederschlagen, negativ beeinflusst, entstehen auch hier gesellschaftliche Kosten, die mit zu berücksichtigen sind. In Kapitel 2 wird deshalb aufgezeigt, welche Auswirkungen der Biomasseanbau ganz allgemein auf obige Naturschutzziele hat und wie diese Auswirkungen zu beurteilen sind.

Dass von dem erwarteten gewaltigen Ausbau des Biomasseanbaus eine starke Flächenkonkurrenz zur Nahrungsmittelproduktion und zum Naturschutz ausgehen kann, da die Anbauflächen ja nicht vermehrbar sind, sollte stärker ins Blickfeld der politisch Verantwortlichen rücken. Die möglicherweise negativen Auswirkungen eines immer weiter anwachsenden Anbaus meist monokultureller Energiebiomasse auf die Kulturlandschaft, den Ökolandbau, die Schutzgebiete und den Vertragsnaturschutz steht in Kapitel 3 im Mittelpunkt. Darüber hinaus ist die Konkurrenz zur Nahrungsmittelproduktion insbesondere in den Ländern des Südens ein Problem, wo es in diesem Zusammenhang schon zu regelrechten Aufständen gekommen ist wie z.B. dem Tortilla Aufstand in Mexiko wegen der Maispreiserhöhungen durch verstärkte Nachfrage aus dem Bioenergiebereich. Der Anbau von Biomasse sollte nicht durch zusätzlichen Hunger in der Welt erkauft werden. Obendrein dämpfen Preissteigerungen für die Rohstoffe die Attraktivität der Biomasseproduktion im Vergleich zu anderen Instrumenten der Klimaschutzpolitik ganz erheblich. Diesen gesellschaftlich wichtigen Aspekt sollte man bei der Bestimmung des optimalen Niveaus und der optimalen Struktur der Biomasseproduktion immer im Auge behalten, auch wenn im Rahmen dieser Arbeit nur diejenigen Konflikte in den Mittelpunkt rücken, die mit den Naturschutzzielen im weiteren Sinne zusammenhängen (Kapitel 2 und 3).

Als Maßnahme gegen diese ökologisch negativen Folgen des Biomasseanbaus sollte eine Strategie entwickelt werden, wie der weitere Ausbau der Biomasseproduktion in optimale Bahnen gelenkt werden kann. So sollte z.B. der Anbau zukünftig so gestaltet werden, dass er auch bestimmten Nachhaltigkeitskriterien genügt. Eine Möglichkeit solcher Strategien ist darin zu sehen, dass man qualitative und quantitative ökologische Standards entwickelt, die es einzuhalten gilt, und dass man Vorkehrungen trifft, die bei gegebenem Biomasseanbau die negativen Auswirkungen auf die Ziele des Naturschutzes ceteris paribus, also bei sonst gleichen Kosten, minimieren.

Eine Übersicht über solche Standards und Vorkehrungen liefert das Kapitel 4 der Arbeit. Sie können als eine Art Daumenregel interpretiert werden, um bei Konflikten zwischen den Zielen des Biomasseanbaus und des Naturschutzes möglichst nahe an das gesellschaftliche Optimum zu kommen, dass den Wünschen und Bedürfnissen der Bürger (heute und morgen) entspricht. Angesichts der Schwierigkeiten, solche Präferenzen insbesondere auch zukünftiger Generationen zuverlässig zu erfassen, werden vor allem die Standards stets umstritten bleiben. Dies dürfte allerdings dann am wenigstens der Fall sein, wenn die Standards als eine Art Untergrenze des Naturschutzes entwickelt werden, dessen Unterschreitung gesellschaftlich ganz offenkundig große Nachteile verursacht Definiert Kapitel 4 konkrete Ziele des Natur- und Landschaftsschutzes, soweit es um die Eingrenzung des Biomasseanbaus geht, analysiert Kapitel 5 die Möglichkeiten, solche Ziele durch Steuerung des Biomasseanbaus mit Hilfe der heute existierenden Institutionen auch zu erreichen. In den Mittelpunkt rücken dabei die bestehenden Regelungen des Landwirtschafts- und Naturschutzrechts. Eine Reihe von Regelungen sind dabei materiell sowohl dem Landwirtschafts- als auch dem Umweltschutzrechts zuzurechnen. Soweit sich hier Defizite bei den Institutionen zeigen, weil bei Planung, Entscheidung und Durchführung von Maßnahmen die Vertreter der Naturschutz - und/oder der Klimaschutzziele nicht hinreichende Einwirkungsmöglichkeiten haben, liegt eine Analyse institutioneller Reformmöglichkeiten nahe.

Mit solchen Reformmöglichkeiten vor allem zur Absicherung der Ziele des Natur- und Umweltschutzes wird das Thema "Biomasse und Naturschutz" im letzten Abschnitt der Arbeit abgeschlossen (Kapitel 6). Die legislativen Vorgaben und förderpolitischen Maßnahmen müssen dergestalt umgebaut werden, dass für alle Ansprüche an die Natur und Landschaft, wie sie im Bundesnaturschutzgesetz vorgesehen sind, ein angemessener Platz bleibt. Auch bei der räumlichen Lenkung der Biomasseproduktion und -nutzung durch die Planung muss eine Beurteilung möglicher Auswirkungen auf andere Raumnutzer und auf Natur und Landschaft mit in die Abwägung einbezogen werden. Hier geht es vor allem darum, bestimmte Kontingente und Flächenvorschläge in den Planungsbereichen zu bestimmen. Dies könnte insbesondere im Rahmen der Landschaftsplanung erfolgen.

Im Resümee der Arbeit werden zunächst die wichtigsten Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst. Abschließend werden aber auch noch einmal die Grenzen dieser Ergebnisse verdeutlicht. Sie hängen vor allem mit einem Mangel an sicheren Erkenntnissen zusammen. Dies gilt zwar zum Teil auch im naturwissenschaftlichen Bereich mit den unterstellten Wirkungen des Biomassenanbaus auf die einzelnen Schutzgüter, vor allem aber bei den unterstellten Präferenzen der Bürger in Umweltschutz- und Klimaschutzfragen. Da hier anders als bei privaten Gütern eine Präferenzaufdeckung durch Angebot und Nachfrage auf einem Markt nicht zustande kommen kann, wird man systembedingt häufig auf vage Vermutungen angewiesen bleiben. Dies rechtfertigt aus wissenschaftlicher Perspektive generell eine gewisse Vorsicht und Zurückhaltung bei Propagierung von Standards, Normen oder ähnlichen Vorgaben.

Die einzelnen Gliederungspunkte (Kapitel) der Arbeit sind durch die genauere Aufgabenstellung des Oberprüfungsamtes vorgegeben, der Aufbau der Arbeit ergibt sich aus den sachlogischen Zusammenhängen zwischen diesen Punkten. Einzig im zweiten und dritten Kapitel gibt es interdependente Zusammenhänge, die den ansonsten folgerichtigen Aufbau etwas erschweren. Will man in Kapitel 2 die Auswirkungen des Biomasseanbaus auf den Naturhaushalt, die Naturausstattung, die Landschaftsstruktur und das Landschaftsbild ermitteln, muss zwangsläufig eine Annahme darüber gemacht werden, was auf den Flächen sonst geschehen wäre. Die vermuteten Wirkungen in Deutschland, die sich in diesem Kapitel auf die Vergangenheit und Zukunft beziehen, sind wenigstens für die Zukunft auch von Flächenkonkurrenz mit den Schutzgebieten, den ökologischem Landbau usw. abhängig, die aber erst in Kapitel 3 behandelt werden. Hinzu kommt, dass die in Kapitel 2 behandelten Wirkungen auf die Landschaftsstruktur und das Landschaftsbild in gewissem Maße die Folgewirkung einer Ausbreitung des Biomasseanbaus für die Erhaltung der traditionellen Kulturlandschaft aus Kapitel 3 vorwegnimmt. Versucht wurde, so gut wie möglich, diese Interdependenzen zu beachten und Redundanzen bei der Analyse der Auswirkungen auf das Landschaftsbild und die Landschaftsstruktur einerseits und auf die traditionelle Kulturlandschaft andererseits zu minimieren.

Wenn es in Kapitel 5 und 6 um die Steuerungsmöglichkeiten des Biomasseanbaus geht, dürften Gesetze und Verordnungen wie das Erneuerbare Energien Gesetz und Gesetze zur Förderung des Biokraftstoffes, die sich wenigstens teilweise auch auf den Biomasseanbau beziehen und diesen wesentlich beeinflussen, eine gewichtige Rolle spielen. Begründet werden die Regelungen meistens nicht nur klimapolitisch und umweltpolitisch, sondern auch landwirtschaftspolitisch. Selbst wenn diese Instrumente formal weder dem Landwirtschaftsrecht noch dem Naturschutzrecht zugehören, die nach der Aufgabenstellung des Oberprüfungsamtes im Mittelpunkt stehen sollen, verdienen sie wegen ihrer zentralen Bedeutung auch für Umfang und Struktur des Biomasseanbaus Beachtung. Dies lässt sich obendrein dadurch rechtfertigen, dass diese Gesetze und Verordnungen ebenfalls landwirtschaftspolitische Zielsetzungen verfolgen und deshalb materiell auch dem Landwirtschaftsrecht entsprechend Art. 74 Absatz 1 Ziffer 17 GG zugerechnet werden könnten.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 2, Analyse und Bewertung der Auswirkungen des Biomasseanbaus auf Natur und Landschaft:

Einführung:

Der Biomasseanbau ist bereits heute ein flächenmäßig bedeutendes Phänomen und seine Auswirkungen auf Natur und Landschaft bedürfen von daher einer genauen Untersuchung. Bisher ist das Wissen vor allem über die landschaftsbezogenen Auswirkungen des zunehmenden Anbaus von Biomasse gering. Besonders die Auswirkungen auf die gewachsene Kulturlandschaft und deren nachhaltige Nutzung sollten dabei betrachtet werden. Die Biomasseproduktion erfolgt heute fast ausschließlich mittels einer "industrialisierten" Landwirtschaft, während man in der Forstwirtschaft noch ganz am Anfang steht. Dabei werden große Mengen an Energie verbraucht, so für Dünger und Chemikalien, für den Maschinenpark, für die Bewässerung, Trocknung und die Endverarbeitung der Produkte. Außerdem liegt anschließend oft noch ein weiter Transportweg vor. Um die Biomasseproduktion zur Erhöhung des Anteils regenerativer Energien zwar ökonomisch, aber unter Berücksichtigung der ökologischen Konsequenzen zu betreiben, müssen sowohl diese Energiebilanzen als auch die Auswirkungen auf Natur und Landschaft in die Betrachtungen mit einbezogen werden.

Ein offensichtliches Problem besteht heute darin, dass trotz der Vielzahl von zur Verfügung stehenden Arten und Kulturtechniken eine eindeutige Konzentration allein auf den Maisanbau für die Biogasnutzung sowie den Rapsanbau für Biodiesel erfolgt. Im Jahre 2005 nahm Raps (nach Statistiken des FNR) mit 1,06 Million Hektar 76 Prozent der Gesamtfläche ein, auf denen nachwachsende Rohstoffe angebaut wurden. Nach Abb. 9 ist dieser Anteil bis 2007 zwar gefallen, er beträgt aber immer noch 63 Prozent der Fläche, die für die energetische Nutzung bebaut wird, und absolut ist die Rapsanbaufläche weiterhin gewachsen. Mais nimmt 2007 bereits 15,4 Prozent der energetisch genutzten Anbaufläche in Anspruch, mit der früher beschriebenen gewaltigen Dynamik (siehe Abschnitt 1.4) Wenn die weitere Analyse vor allem für die beiden Fruchtgruppen gilt und erst in 2.1.7 auch auf andere Fruchtgruppen eingegangen wird, deren Anbau möglicherweise verdrängt wurde, so vor allem, weil man über die verdrängten Fruchtgruppen und Fruchtarten wenig weiß. Sowohl der Anteil der Maisproduktion, vor allem aber der Rapsproduktion lag 2007 bei der Bodennutzung für energetische Zwecke immerhin über dem Anteil in der Landwirtschaft insgesamt (2006 Maisanteil 13,8 Prozent, Rapsanteil 12 Prozent). Auch spricht nicht viel für die Vermutung im neuesten Gutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen, dass der Maisanbau für energetische Zwecke den Maisanbau insgesamt gar nicht erhöht habe. Zwischen 2005 und 2007 ist die energetisch genutzte Fläche des Maisanbaus um 202.000 Hektar gestiegen, im gleichen Zeitraum stieg nach den Statistiken des Deutschen Maiskomitees die Gesamtfläche, auf der Mais angebaut wurde, um 153.000 Hektar.

Durch diese Konzentration kam es in den vergangenen Jahren zu immer großflächigeren Monokulturen für den Energiepflanzenanbau, die wachsende Belastungen des Bodens durch Verdichtung und Erosion bewirken. Die einseitige Ausrichtung begünstigt obendrein eine stärkere Verbreitung von Krankheiten und Schädlingen. Auch die ohnehin schon eingeschränkte Biodiversität in den Lebensräumen des landwirtschaftlichen Anbaus nimmt weiter ab. Dabei kann das Landschaftsbild durch den großflächigen und im Eindruck "erdrückenden" Maisanbau Schaden nehmen.

Um die größtmögliche Menge an Pflanzenmasse zu produzieren, und nur darauf kommt es bei einer reinen Biomasseproduktion ohne ökologisch gesetzte Grenzen an, werden auch weiterhin große Mengen an Düngemittelgaben eingesetzt, die durch Auswaschung dann als Nitrateinträge ins Grundwasser gelangen können. Dabei könnten schon bei Einhalten der bereits heute gesetzlich geregelten "guten fachlichen Praxis" (siehe BNatSchG und BBodSchG) viele dieser Probleme verhindert werden.

Ökologisch empfehlenswert erscheint dahingegen der Mehrkulturenanbau. Gegenüber dem Mais sind Nutzungssysteme, die auf einen vielfältigen Anbau in abgestimmter Fruchtfolge setzen, aber bisher kaum zum Einsatz gekommen. Hierfür fehlen (außerhalb weniger Demonstrationsprojekten) noch langjährigen Erfahrungswerte, die verlässliche Aussagen über die ökologischen und zugleich ökonomische Seite dieser Produktionsweise zulassen. Außerdem ist beim Mehrkulturenanbau eine anspruchsvoller Planung und Bewirtschaftung von Nöten. Die Übernahme der dadurch entstehenden Kosten scheuen die Landwirte derzeit noch. Vorteilhaft an derartigen Systemen sind die geringere Erosionsgefahr und Eutrophierungsneigung. Auch kann bei geschickter Planung der Einsatz von Herbiziden und Pestizide zumindest stark reduziert werden.

Weiterhin sollte auch eine verstärkte Toleranz gegenüber Ackerwildkräutern gerade beim Biomasseanbau eingefordert werden. Dies kann z.B. durch einer Verringerung der Pflanzenschutzmittelgabe erreicht werden. Außer der extensiveren Nutzung der "Normalstandorte" kann eine weitere Lösung für die ökologischen Biomasseprobleme in der Bewirtschaftung zusätzlicher bisher nicht genutzter ertragsarmer Flächen liegen. Diese Standorte bieten noch ein großes Potenzial.

Doch vor der Erarbeitung solcher Lösungsstrategien sollen die einzelnen Auswirkungen eines verstärkten Biomasseanbaus auf Natur und Landschaft näher analysiert werden. Die Auswirkungen auf die unterschiedlichen Schutzgüter lassen sich nach SCHULTZE 2004 wie folgt differenzieren.

Die in Tab. 6 aufgeführten Wirkfaktoren auf die Schutzgüter beziehen sich durchwegs auf negative Auswirkungen, die der Verursacher (für den Anbau von Biomasse) nicht in vollem Umfang selbst zu spüren bekommt. Man spricht deshalb in der ökonomischen Disziplin auch von externen Kosten, die die eigentliche Rechtfertigung öffentlicher Interventionen in Gestalt von Subventionen oder Ver- und Geboten abgeben sollten. Wenn z.B. der großflächige Monokultur-Maisanbau zum Verlust von ästhetisch wertvollen Landschaftselementen führt, so können sich die davon Betroffenen nicht individuell wehren (ein normaler Markt versagt). Auch in der ökonomischen Theorie ist anerkannt, dass bei Vorliegen solcher Externalitäten kollektive (öffentliche) Eingriffe aus wohlfahrtsökonomischer Sicht notwendig sind. Das rechtfertigt deshalb auch beim Biomasseanbau selbst aus ökonomischer Perspektive Maßnahmen, die dem Natur- und Landschaftsschutz dienen.

Bisher liegen diesen Wirkungen der Energiepflanzenproduktion (zu den externen Kosten) erst wenige Untersuchungsergebnisse vor. Allerdings laufen derzeit eine Reihe von Forschungsvorhaben, die sich diesem Themenfeld widmen.

Der Biomasseanbau in heutiger Produktionsweise wirkt einerseits auf die Anbaufläche selbst, andererseits strahlen die Auswirkungen auch auf Schutzgüter außerhalb der Anbaufläche selber aus. Auf den Flächen kommt es ökologisch nachteilig zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, verstärkter Düngung, einer Verdichtung des Bodens und Bodenerosion. Außerhalb des Gebietes kommt es zusätzlich zu einer Veränderung der Grundwasserneubildung und der Grund- und Oberflächenwasserqualität. Weiterhin wirkt sich der Intensiv-Biomasseanbau negativ auf die Arten und Biotope und das Landschaftsbild aus.

PETERS nennt in seiner Untersuchung 2007 zusätzlich noch die Verluste von Arten, die Minderung der Erholungsfunktion und die Verschlechterung der Humusbilanz als Begleiterscheinung des verstärkten Biomasseanbaus.

Den vielfachen energiepolitischen Chancen durch den Biomassenanbau stehen also zahlreiche naturschützerische Bedenken entgegen. So sollten z.B. Monokulturen aus Mais oder Pappelschnellwuchsplantagen vermieden werden. Auch muss die Konzentration des einseitigen Anbaus rund um die Biogasanlagen entzerrt werden, um der Verödung des Landschaftsbildes entgegenzuwirken. Nährstoffeinträge in Böden und Gewässer sollten begrenzt werden. Ein vielfältiges Landschaftsbild wäre zu wahren, damit die Naherholung und der Tourismus nicht durch öde Landschaften geschädigt werden.