Staat, EU und Wettbewerb

Staatsexamensarbeit von Jan Groschoff

Einleitung:

Die Kontrolle hoheitlichen Handelns mit Hilfe des EG-Vertrages kann auf unterschiedliche Weise erfolgen. Zunächst können sich Normen des Vertrages direkt an die Mitgliedstaaten richten und so Handlungs- oder Unterlassungspflichten begründen. Darüber hinaus kann sich aus dem Grundsatz der Vertragstreue die Verpflichtung der Mitgliedstaaten ergeben, die praktische Wirksamkeit auch derjenigen Normen des EGV zu gewährleisten, die sich an Unternehmen richten. Schließlich kann eine Kontrolle hoheitlichen Handelns auch dadurch erfolgen, dass Normen des primären oder sekundären Gemeinschaftsrechts direkt anwendbar und damit auch in den nationalen Rechtsordnungen geltendes Recht sind.

Rechtlich findet die Kontrolle daher auf drei Ebenen statt. Zum ersten erfolgt sie durch eine primärrechtliche Verpflichtung aus Art. 86 I EGV für den engen Bereich öffentlicher und privilegierter Unternehmen. Zum zweiten folgt aus Art. 10 EGV die Pflicht der Mitgliedsstaaten, die praktische Wirksamkeit der Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages zu gewährleisten. Da diese Wettbewerbsregeln mit Ausnahme des Art. 86 I EGV unternehmensbezogen sind, kann über diesen Ansatz keine Kontrolle hoheitlichen Handelns erfolgen, wenn nicht gleichzeitig ein akzessorisches wettbewerbswidriges Handeln eines Unternehmens vorliegt. Zum dritten erfolgt eine Kontrolle nationaler Wettbewerbsbehörden und Gerichte über die direkte Anwendbarkeit des EG-Wettbewerbsrechtes und in Bezug auf die Wettbewerbsbehörden durch die Möglichkeit der Kommission, ein Verfahren jederzeit an sich zu ziehen und bindende Entscheidungen zu erlassen.

Für den Bereich hoheitlicher Eingriffe in den Wettbewerb ohne konkreten Unternehmensbezug findet damit eine Kontrolle praktisch nur über die Grundfreiheiten statt. Dies ist eine Folge der grundsätzlichen Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedsstaaten. Eine Erweiterung der Kontrolle, wie sie von der Literatur gefordert wird, könnte daher nur über eine grundsätzliche Änderung der Kompetenzverteilung erfolgen.

Die Arbeit beschäftigt sich mit den Grundlagen dieses Systems und weist die Gültigkeit vor allem anhand der Rechtsprechung des EuGH zum Wettbewerbsrecht nach. Sie entstand als Examenshausarbeit im Wahlfach Europäisches Wirtschaftsrecht und wurde mit 14 Punkten bewertet.

Inhaltsverzeichnis:

A.	Einleitung	1
B.	Der Mitgliedsstaat als Adressat der Wettbewerbsregeln nach Art. 81ff EGV	1
I.	Unternehmensbezogene Wettbewerbsregeln des EGV	1
1.	Der funktionale Unternehmensbegriff	1
2.	Abgrenzung zu hoheitlichem Handeln der Mitgliedsstaaten	3
3.	Ergebnis	7
II.	Staatsbezogene Wettbewerbsregeln des EGV	8
1.	Art. 84 EGV	8
2.	Art. 86 I EGV	8
3.	Ergebnis	12
C.	Die Pflichten der Mitgliedsstaaten aus dem Grundsatz der Vertragstreue im Hinblick auf die unternehmensbezogenen Wettbewerbsregeln	12
I.	Die Rechtssprechung des EuGH	14
1.	Die Fallgruppen der Förderung wettbewerbswidrigen Verhaltens der Unternehmen durch hoheitliches Handeln der Staaten	16
a.	Vorschreiben und Erleichtern des Abschlusses wettbewerbswidriger Absprachen	16
b.	Verstärken wettbewerbswidriger Absprachen	17
2.	Die Fallgruppe der Delegation hoheitlicher Befugnisse an Unternehmen und Unternehmensvereinigungen	19
II.	Weitergehende Ansätze in der Literatur	20
1.	Ansätze über Art. 10 EGV	22
2.	Herleitung von Pflichten aus den Vertragszielen selbst	22
3.	Herleitung über staatsbezogene EGV-Normen	23
4.	Umfang der Pflichten der Mitgliedsstaaten	24
5.	Kritik dieser Ansätze	25
III.	Ergebnis	26
D.	Die Kontrolle hoheitlichen Handelns durch die direkte Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags im nationalen Recht	26
I.	Die Kontrolle der Entscheidungen nationaler Wettbewerbsbehörden	27
II.	Die Kontrolle der Entscheidungen nationaler Gerichte	30
E.	Zusammenfassung	33

Inhaltsverzeichnis:

A.	Einleitung	1
B.	Der Mitgliedsstaat als Adressat der Wettbewerbsregeln nach Art. 81ff EGV	1
I.	Unternehmensbezogene Wettbewerbsregeln des EGV	1
1.	Der funktionale Unternehmensbegriff	1
2.	Abgrenzung zu hoheitlichem Handeln der Mitgliedsstaaten	3
3.	Ergebnis	7
II.	Staatsbezogene Wettbewerbsregeln des EGV	8
1.	Art. 84 EGV	8
2.	Art. 86 I EGV	8
3.	Ergebnis	12
C.	Die Pflichten der Mitgliedsstaaten aus dem Grundsatz der Vertragstreue im Hinblick auf die unternehmensbezogenen Wettbewerbsregeln	12
I.	Die Rechtssprechung des EuGH	14
1.	Die Fallgruppen der Förderung wettbewerbswidrigen Verhaltens der Unternehmen durch hoheitliches Handeln der Staaten	16
a.	Vorschreiben und Erleichtern des Abschlusses wettbewerbswidriger Absprachen	16
b.	Verstärken wettbewerbswidriger Absprachen	17
2.	Die Fallgruppe der Delegation hoheitlicher Befugnisse an Unternehmen und Unternehmensvereinigungen	19
II.	Weitergehende Ansätze in der Literatur	20
1.	Ansätze über Art. 10 EGV	22
2.	Herleitung von Pflichten aus den Vertragszielen selbst	22
3.	Herleitung über staatsbezogene EGV-Normen	23
4.	Umfang der Pflichten der Mitgliedsstaaten	24
5.	Kritik dieser Ansätze	25
III.	Ergebnis	26
D.	Die Kontrolle hoheitlichen Handelns durch die direkte Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags im nationalen Recht	26
I.	Die Kontrolle der Entscheidungen nationaler Wettbewerbsbehörden	27
II.	Die Kontrolle der Entscheidungen nationaler Gerichte	30
E.	Zusammenfassung	33

Textprobe:

Kapitel 2, Art. 86 I EGV: Artikel 86 I des EG-Vertrages regelt die Pflicht der Mitgliedsstaaten, hinsichtlich öffentlicher oder privilegierter Unternehmen keine Maßnahmen zu treffen, die dem Vertrag und insbesondere den Wettbewerbsregeln des Vertrages zuwider laufen. Es handelt sich dabei um eine spezielle Ausprägung der allgemeinen Pflicht der Mitgliedsstaaten zur Vertragstreue aus Art. 10 EGV. Er hat aber eine eigenständige Bedeutung aufgrund der strengeren Durchsetzungsbefugnisse der Kommission. Der besondere Einfluss des Staates auf diese Unternehmen begründet dabei die besondere Verantwortung für deren Tätigkeit. Art. 86 I EGV wird zum Teil auch als besonderes Umgehungsverbot für die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages gesehen.

Der Begriff der Maßnahme ist dabei weit auszulegen. Danach ist eine Maßnahme i.S.d. Art. 86 I EGV jedes rechtliche oder tatsächliche Einwirken auf ein öffentliches oder privilegiertes Unternehmen, dass zu einem dem EG-Vertrag widersprechenden Verhalten des Unternehmens oder des Staates führt oder führen kann. Die Rechtsform oder Rechtsqualität ist unbeachtlich. Darunter fällt somit insbesondere auch hoheitliches Handeln der Mitgliedsstaaten in bezug auf diese Unternehmen. Zu beachten ist aber, dass sich die Maßnahme nach dem Wortlaut des Art. 86 I EGV auf ein solches Unternehmen beziehen muss. Allgemeingültige Gesetze, die sich auf eine Branche im Allgemeinen beziehen, reichen dafür nicht aus. Anderes gilt nur für Gesetze in Bezug auf Wirtschaftszweige, in denen überhaupt nur öffentliche oder privilegierte Unternehmen tätig sind.

Eine weitere Einschränkung ergibt sich daraus, dass die Gründung eines öffentlichen Unternehmens bzw. die Verleihung besonderer Rechte an private Unternehmen nach h.M. selbst keine Maßnahme i.S.d. Art. 86 I EGV darstellt, da damit das Bezugsobjekt der Vorschrift ja erst geschaffen würde.

Strittig ist, ob Art. 86 I EGV einen akzessorischen Wettbewerbsverstoß durch ein Unternehmen erfordert. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist Art. 86 I EGV aber als Verweisungsnorm anzusehen. Zumindest im Zusammenhang mit den Art. 81ff EGV wird daher mit der bisherigen Rechtsprechung des EuGH ein solcher Verstoß erforderlich sein.

Die Maßnahme kann auch in einem Unterlassen bestehen, wenn der betreffende Mitgliedsstaat z.B. einer Aufsichtspflicht nicht nachkommt. Art. 86 I EGV enthält außerdem die Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, ausdrückliche Ermächtigungen öffentlicher oder privilegierter Unternehmen zu vertragswidrigen Verhalten zu widerrufen bzw. einzuschränken, wenn sie ein solches Verhalten ermöglichen. Gegebenenfalls muss sich der Mitgliedsstaat mit den erforderlichen Befugnissen ausstatten bzw. diese Befugnisse so ausüben, dass das vertragswidrige Verhalten eingestellt wird.

In der Entscheidung ERT, in der es um das griechische Fernseh- und Radiomonopol ging, entschied der EuGH, es sei ein Verstoß gegen Art. 86 I i.V.m. Art. 82 EGV, wenn ein Mitgliedsstaat einen öffentlichen Sender ermächtigt, seine marktbeherrschende Stellung zu einer Sendepolitik zu benutzen, bei der eigene Produktionen bevorzugt und Produktionen anderer Sender diskriminiert werden. Bemerkenswert ist die Entscheidung vor allem deshalb, weil der EuGH hier bereits die Möglichkeit einer Diskriminierung genügen lässt. Diese Ansicht bekräftigte er später in der Entscheidung Hafen von Genua. Ebenso entschied der EuGH im Fall RTT bezüglich des belgischen Fernmeldemonopols. Der belgische Staat hatte die Kompetenz zur Festlegung technischer Normen für Endgeräte an die RTT übertragen, obwohl auch andere Unternehmen Endgeräte in Belgien verkauften. Auch wenn das Unternehmen sich nicht notwendigerweise missbräuchlich verhalten wollte, so werde es durch die Regelung vom belgischen Staat in eine Lage gebracht, in der es zwangsweise gegen Art. 82 b) EGV verstoßen müsse. Der Mitgliedsstaat verstoße daher mit dieser Regelung gegen Art. 86 I i.V.m. Art. 82 EGV.

Kapitel 3, Ergebnis: Als staatsbezogene Wettbewerbsregel hat allein Art. 86 I EGV aufgrund der weiten Auslegung des Tatbestandsmerkmals Maßnahme eine praktische Bedeutung als Kontrollinstrument für hoheitliches Handeln der Mitgliedsstaaten. Er erfasst allerdings aufgrund seines Bezuges auf öffentliche und privilegierte Unternehmen nur einen geringen Teil wettbewerbsbeschränkender Maßnahmen.

Kapitel C, Die Pflichten der Mitgliedsstaaten aus dem Grundsatz der Vertragstreue im Hinblick auf die unternehmensbezogenen Wettbewerbsregeln: Die Mitgliedsstaaten sind nach Art. 10 EGV verpflichtet, die praktische Wirksamkeit der Normen des EGV, den sogenannten effet utile, zu gewährleisten. Heute ist anerkannt, dass Art. 10 EGV echte Rechtspflichten der Mitgliedsstaaten erzeugt. Seit der Entscheidung INNO/ ATAB ist anerkannt, dass dieser Grundsatz auch im Bereich der Wettbewerbsregeln gilt.

Hergeleitet hat der EuGH diese Pflichten aus dem Vertragsziel des Schutzes des Wettbewerbs auf dem Binnenmarkt vor Verfälschungen nach Art. 3 g) EGV. Das Ziel der Gewährleistung des freien Wettbewerbs findet sich darüber hinaus in der Präambel und als Voraussetzung für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes in Art. 2 EG-Vertrag sowie zahlreichen weiteren Normen. Die EG sieht als Leitbild des Wettbewerbs die sogenannte workable competition, d.h. ein kontrollierter, grundsätzlich unverfälschter Wettbewerb. Eingriffe in den Wettbewerb durch die Mitgliedsstaaten sind daher nicht absolut verboten, sondern nur in den EG-Vertrag gesetzten Grenzen. Der Wettbewerb darf allerdings niemals völlig ausgeschlossen werden. Nach Ansicht des EuGH ergeben sich aber aus den Vertragszielen selbst keine unmittelbaren Pflichten der Mitgliedsstaaten, da diese zu unbestimmt seien. Genügend bestimmt seien die Verpflichtungen nur über die Verbindung von Art. 10 EGV mit Art. 81ff EGV. Art. 3 g) ist bei der Auslegung der Normen zu berücksichtigen.

Kapitel I, Die Rechtssprechung des EuGH: Zur Ausgestaltung der konkreten Pflichten der Mitgliedsstaaten hat der EuGH verschiedene Fallgruppen gebildet. Nach dem gegenwärtigen Stand der Rechtsprechung des EuGH müssen demzufolge hoheitliche Eingriffe der Mitgliedsstaaten in Bezug auf die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages dem sogenannten Van-Eyck-Test standhalten. Danach verstößt ein Mitgliedsstaat gegen Art. 10 i.V.m. Art. 81 EGV, wenn er grenzüberschreitende, wettbewerbsbeschränkende Kartellabsprachen vorschreibt, erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder wenn er der eigenen Regelung dadurch ihren staatlichen Charakter nimmt, dass er die Verantwortung für in die Wirtschaft eingreifende Entscheidung privaten Wirtschaftsteilnehmern überträgt.

Typischerweise wird ein Fall Aspekte aus mehreren Fallgruppen enthalten, so dass diese nicht als Abgrenzung zu verstehen sind. So lag in der Entscheidung CNSD, in dem es um eine Gebührenordnung für Zollspediteure ging, ein Verstoß des italienischen Staates vor, weil der Abschluss einer Gebührenordnung gesetzlich vorgeschrieben war (Vorschreiben einer wettbewerbswidrigen Verabredung), diese von den Wirtschaftsteilnehmern selbst verabschiedet werden sollte (Delegation hoheitlicher Befugnisse) und im Amtsblatt veröffentlicht und für Dritte verbindlich sein sollte (Verstärken der Wirkung einer wettbewerbswidrigen Vereinbarung).

Gemeinsam ist allen diesen Fällen, dass sie auch ein wettbewerbswidriges Verhalten eines Unternehmens oder einer Unternehmensvereinigung i.S.d. Art. 81 EGV erfordern. Verstößt ein Unternehmen infolge einer staatlichen Maßnahme gegen Art. 81ff EGV, richten sich die Rechtsfolgen daher zunächst auch nur gegen die Handlungen des Unternehmens. Daraus folgt auch, dass dem Unternehmen zumindest ein minimaler Entscheidungsspielraum verbleiben muss, um seine Verantwortlichkeit zu begründen. Dieser Handlungsspielraum kann nach Ansicht des EuGH allerdings auch nur sehr schmal sein.

Hoheitliche Maßnahmen werden damit zunächst einmal indirekt mit Hilfe der Wettbewerbsregeln kontrolliert, indem man ihnen die praktische Durchsetzbarkeit entzieht. Darüber hinaus kommt auch ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den Mitgliedsstaat nach Art. 226 EGV in Betracht.

Kapitel 1, Die Fallgruppen der Förderung wettbewerbswidrigen Verhaltens der Unternehmen durch hoheitliches Handeln der Staaten:

Vorschreiben und Erleichtern des Abschlusses wettbewerbswidriger Absprachen: Jede hoheitliche Maßnahme, die Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen den Abschluss einer Wettbewerbswidrigen Vereinbarung nach Art. 81 I EGV vorschreibt oder sie dazu ermutigt, ist unzulässig.

In der Entscheidung Leclerc-Bücher ging es um die Zulässigkeit der französischen Buchpreisbindung, d.h. ein Gesetz, das vertikale Preisabsprachen vorschrieb. Der EuGH sah hier die grundsätzliche Möglichkeit, dass eine solche Vorschrift gegen Art. 10 EGV i.V.m. Art. 81 EGV verstoßen könnte, verneinte einen solchen Verstoß im konkreten Fall jedoch, weil das Gesetz zum Ziel habe, die kulturelle Vielfalt der Literatur zu sichern. Außerdem habe es zum damaligen Zeitpunkt keine Wettbewerbspolitik der Kommission bezüglich der Buchpreisbindung gegeben. Ohne diese sei Art. 81 I EGV zu unbestimmt, um direkte Pflichten der Mitgliedsstaaten zu erzeugen. Es zeigt sich hier wieder die Linie des EuGH, Maßnahmen zur Verwirklichung nicht-wirtschaftlicher Ziele von der Anwendung der Wettbewerbsregeln weitgehend auszunehmen. Nach seiner Auffassung hat er keine Kompetenz, politische Entscheidungen der Mitgliedsstaaten auf ihre Vereinbarkeit mit den Grundsätzen unverfälschten Wettbewerbs zu überprüfen. Er könne lediglich über die Verpflichtung aus Art. 10 EGV die praktische Wirksamkeit der Art. 81ff EGV gewährleisten.

Darüber hinaus machte der EuGH hier erstmals Ausführungen zur Erforderlichkeit einer Verknüpfung von privatem wettbewerbswidrigen Handeln und staatlichem Handeln. Noch deutlicher wurde dies in der Entscheidung Leclerc-Benzin. Die französischen Benzinpreise wurden hier von staatlicher Seite nach einer Formel errechnet, in die auch die Preise privater Rohölabnehmer einflossen. Der EuGH lehnte eine Anwendung von Art. 81 EGV ab, da die betreffende Regelung staatlichen Charakter trüge. Art. 81 EGV regele aber nach Wortlaut und systematischer Stellung Wettbewerbsverstöße von Unternehmen bzw. unternehmerischen Handeln des Staates. Ohne ein solches akzessorisches Handeln sei Art. 81 EGV nicht anwendbar.

Verstärken wettbewerbswidriger Absprachen: Die Fallgruppe des Verstärkens wettbewerbswidriger Absprachen entwickelte der EuGH in der Asjes-Entscheidung. Es sei ein Verstoß gegen Art. 10 i.V.m. Art. 81 EGV, wenn ein Mitgliedsstaat Absprachen, die gegen Art. 81 I EGV verstießen, in ihrer Wirkung verstärken oder ausdehnen würde. Im Fall Asjes wurden private Kartellabsprachen in Frankreich über Flugtarife staatlich genehmigt. Der EuGH sah darin eine Verstärkung ihrer Wirkung, weil sie damit allgemein verbindlich und staatlich sanktioniert wurden. Der gleiche Sachverhalt lag der Entscheidung Ahmed Saeed zu Grunde.

Ebenso urteilte der EuGH im Fall des belgischen Verbots der Weitergabe von Provisionen für Reisebüros. Hier war eine vorher bestehende Unternehmensabsprache in ein Gesetz übernommen worden. Auf die Allgemeinverbindlichkeit stellte der EuGH auch in der Entscheidung BNIC/Aubert ab, in der die französische Vereinigung der Cognac-Erzeuger fixe Erzeugerquoten vereinbart hatte und diese Vereinbarung durch den zuständigen Minister genehmigt worden war.

Auch in dieser Fallgruppe hält der EuGH die Akzessorität zu einem unternehmerischen Wettbewerbsverstoß aber für notwendig. Allein die Existenz einer privaten Vereinbarung auf einem Gebiet, das später gesetzlich geregelt wird, reicht dafür noch nicht aus. Vielmehr müssen nachweislich zumindest Teile der Vereinbarung in die staatliche Regelung übernommen werden. Ebenso entschied der EuGH auch in den Fällen des Verbots der Weitergabe von Provisionen bei Versicherungen in Deutschland und den Niederlanden und bezüglich des Sonntagsarbeitsverbotes.

Letztendlich handelt es sich bei dieser Fallgruppe auch um einen Ausfluss der Formenklarheit. Eine private Vereinbarung dürfe nicht mit hoheitlichen Mitteln sanktioniert werden.