Soziale Polarisierung in deutschen Städten

Diplomarbeit von Tim Höltermann

Einleitung:

In dieser Arbeit sollen das Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - Die Soziale Stadt“ sowie eine lokale Einrichtung, die im Rahmen der Umsetzung des Konzeptes in Göttingen-Grone einen Akteur in Form eines Vereines darstellt, thematisch behandelt werden.

Das Programm stellt einen neuen konzeptionell sehr umfassenden Versuch dar, den negativen Folgen von gesellschaftlicher Umverteilung, Armut und sozialräumlicher Polarisierung in Städten entgegen zu wirken. Das Phänomen der Herausbildung von ganzen Stadtteilen mit größeren sozialen Problemlagen hatte Ende der 1970er bis in 1980er Jahre eingesetzt und war eine mittelbare Folge der ersten wirtschaftlichen Krisen und des problematischer werdenden Arbeitsmarktes.

Nach dem Regierungswechsel von 1998 war damit begonnen worden das Programm „Soziale Stadt“ zu einem eigenständigen Programm mit eigener wissenschaftlicher Begleitung zu machen. Neben dem Programmstart auf nationaler Ebene startete die EU ihre Initiative URBAN. Das Konzept für das Programm „Soziale Stadt“ war in den 1990er Jahren schrittweise aus den Erfahrungen in der Städtesanierungspraxis entstanden. Man hatte erkannt, dass den komplexen Problemen nur mit einem ganzheitlichen, integrativen Ansatz beizukommen war. Vorgänger des neuen umfassenden Konzeptes waren unterschiedliche lokale Initiativen gewesen, in denen Kommunen und Wohnungsbauunternehmen sich der verstärkenden Probleme in Quartieren und Stadtteilen annahmen. Sogenannte integrative Handlungskonzepte, bei denen Aufgaben ressortübergreifend und koordiniert angegangen werden sollen, sind in den 1990er Jahren zu einer Art Mode geworden. Sie finden sich in mehreren Bereichen, wie z.B. auch im Bereich des Stadtmarketings. In Zeiten von großer Finanzknappheit bei Bund, Ländern und Kommunen verspricht man sich von integrativen Handlungskonzepten eine möglichst abgestimmte und somit konfliktarme und kostengünstige Bewältigung von Aufgaben. Die Forderung nach integrativen Handlungskonzepten steht auch im Zusammenhang mit der Entwicklung und der Umsetzung der „Lokalen Agenda 21“. Diese geht zurück auf die „Agenda 21“, welche weltweit das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung in Ökologie, Ökonomie und Politik vorgeben soll, und die bei den Weltkonferenzen 1992 in Rio de Janeiro und 1996 in Istanbul entwickelt worden war. Im Bereich des Städtebaus und der regionalen Entwicklung bedeutet dies, dass bei Planungen und deren Umsetzung möglichst alle relevanten Akteure beteiligt werden und deren Handeln untereinander koordiniert wird.

Wie bei so vielen anderen öffentlichen Maßnahmen und Programmen gibt es auch zum Programm „Soziale Stadt“ sowohl Kritik als auch Zustimmung. Lobend kann man so z.B. hervorheben, dass innerhalb des Konzepts alle erdenklichen lokalen Potentiale koordiniert und genutzt werden sollen und gegenüber früheren Bemühungen die angesprochenen Bevölkerungsgruppen mit in die Gestaltung von Maßnahmen eingebunden und zur aktiven Selbsthilfe motiviert werden. Kritisch hingegen könnte man anmerken, dass das Programm eigentlich nur ein mittelfristiges Flickwerk und politisch werbewirksames Almosen im Rahmen einer gesellschaftlichen Entwicklung ist, deren Verlauf nicht für die Erreichung der Ziele des Programms förderlich ist. Diese Entwicklung tendiert zu einer Umverteilung des Reichtums mehr und mehr zu Gunsten derjenigen, die schon über die größten Teile davon verfügen. Aus der Perspektive dieser grundsätzlichen Kritik wird diese Entwicklung vielleicht mit den Schlagworten „Leeres Wort des Armen Rechte, leeres Wort des Reichen Pflicht...“ am plakativsten charakterisiert.

Bei allen Bewertungen des Programms, das an sich selbst sehr hohe Ansprüche stellt, muss man sich immer vor Augen halten, dass sich sein Konzept in einer fortlaufenden Entwicklungsphase befindet. Demnach wäre es unberechtigt Schwachstellen zu hart zu kritisieren. Alle Beschreibungen in dieser Arbeit haben in Bezug auf dieses Programm einen vorläufigen Charakter.

Der Ort der Untersuchung, das „Stadtteilzentrum Grone-Süd e.V.“, ist als Akteur nicht zwingend im allgemeinen Konzept vorgesehen. Jedoch ist der Verein zu einem wichtigen Träger lokaler Gemeinwesenarbeit geworden. In den ersten Monaten der Kontaktaufnahme und der Ausarbeitung des Fragebogens wurde miterlebbar bewusst, dass diese Einrichtung längst nicht nur mit den Herausforderungen der alltäglichen Arbeit konfrontiert ist. Neben seinen eigentlichen Aufgaben hat das Stadtteilzentrum mit Problemen wie Finanznot und Diskontinuität beim Personal zu kämpfen (die Mitarbeiter sind z.T. unbezahlte ABM-Kräfte und / oder ehrenamtliche Idealisten). Viele Angebote sind für die Nutzer nicht umsonst. Teilweise müssen diese auch etwas von sich aus beisteuern, seien es nun Mithilfe oder materielle Sachen. Um in dieser Einrichtung eine standardisierte Nutzerbefragung durchführen zu können, musste auch ich meinen Teil diesbezüglich dort beitragen, indem ich mich bei einigen Veranstaltungen zum Helfen zur Verfügung stellte. Von meiner ersten Vorstellung im Stadtteilzentrum bis hin zur konkreten Durchführung der Befragung vergingen mehrere Monate. In dieser Zeit ergab sich eine Entwicklung, in deren Verlauf das nötige gegenseitige Vertrauen aufgebaut werden konnte und die Arbeitsfragen im gemeinsamen Austausch von Vorschlägen und Erfahrungen entwickelt wurden. Befand ich mich anfänglich noch in einem Alleingang mit meinem Vorhaben, so erkannten die angestellten Mitarbeiterinnen des Stadtteilzentrums bald, dass sowohl ihre Arbeit als auch die Programmbegleitung durch die „Landesarbeitsgemeinschaft Soziale Brennpunkte Niedersachsen e.V. (LAG)“ ihren Nutzen aus den Ergebnissen einer solchen Untersuchung ziehen könnten. So ergaben sich insofern Synergieeffekte, dass ich Gelegenheit hatte mit Herrn Heribert Simon von der LAG ein Gespräch zu führen und mit ihm meinen Umfragebogen zu besprechen. Ferner unterstützten mich die Mitarbeiter vor Ort nach ihren Möglichkeiten bei der Durchführung der Befragung.

Gang der Untersuchung:

Um eine einführende Einsicht in die Problematik zu geben, wird in Kapitel 1. wird die fortschreitende soziale und räumliche Segregation in Städten und deren Umland thematisiert. Sie ist ursächlich für die Implementierung des Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“.

Im sehr umfassenden Kapitel 2. wird das Programm selbst vorgestellt. Dabei wird auf Ziele, Programmgebiete und Handlungsstrategien eingegangen.

Das Kapitel 3. beschäftigt sich speziell mit dem Göttinger Programmgebiet und der bisherigen Programmumsetzung vor Ort. Damit wird eine Übersicht über die lokalen Zusammenhänge gegeben, innerhalb derer auch das unter 4. vorgestellte Stadtteilzentrum steht.

Im Kapitel 5. werden die in Grone-Süd und im Stadtteilzentrum durchgeführten Kontrollgruppen- und Nutzerbefragungen vorgestellt und ausgewertet.

Das Abschlusskapitel 6. dient einer eigenen kurzen Bewertung des Programms „Soziale Stadt“.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 2, Das Programm:

Aufgrund der Erkenntnis, dass die sozialräumliche Segregation eine neue Qualität erreicht hatte, reagierten die politischen Instanzen in mehreren Nationen auf diese Entwicklungen mit neuen Maßnahmen und Programmen zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung. So gibt es z.B. in Frankreich mittlerweile ein Antisegregations-Gesetz und ein Ministerium für städtische Integration. Auch in England gibt es anlässlich der sozialen Probleme in den Innenstädten seit längerem spezielle Förderprogramme. Um in Deutschland dem Prozess der Abwärtsspirale in den benachteiligten Quartieren entgegen zu wirken, wurden seitens der Kommunen und Wohnungsbauunternehmen Sanierungsmaßnahmen und verschiedenste Anstrengungen gegen Armut und Arbeitslosigkeit unternommen. Allerdings bezogen sich diese Anstrengungen zunächst oft nur auf die Lösung einiger weniger Probleme in den Quartieren und Stadtteilen. Kurzfristige Erfolge dieser Bemühungen in einzelnen Bereichen wurden durch die ungelösten Probleme in anderen Bereichen schnell wieder zunichte gemacht. Da die Komplexität der Problemlagen und deren Wechselwirkungen untereinander nicht ausreichend berücksichtigt worden waren, waren solche vereinzelten Anstrengungen zum Scheitern verurteilt.

Nach einigen negativen Erfahrungen reifte die Erkenntnis, dass nur ein ebenso komplexes Lösungskonzept in der Lage sein würde diese komplizierte Abwärtsspirale zu bremsen. Das von der ARGEBAU in den 1990er Jahren entwickelte und 1999 offiziell begonnene Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“ wurde aus diesen Erfahrungen heraus entwickelt. Das Programm „Soziale Stadt“ basiert sowohl auf ausländischen Erfahrungen als auch auf einer Reihe von Länderprogrammen, mit denen Ansätze einer integrierten Stadtteilentwicklung seit mehreren Jahren erprobt werden. Die konzeptionellen Anfänge des deutschen Programms „Soziale Stadt“ liegen in den frühen 1990er Jahren. Mit der Auflage spezieller Landesprogramme übernahmen die Länder Nordrhein-Westfalen und Hamburg Vorreiterfunktionen. In Nordrhein-Westfalen war im Mai 1993 das Landesprogramm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf“ als integriertes Handlungskonzept zu Koordinierung ressortübergreifender Maßnahmen begonnen worden und 1994 hatte Hamburg ein Pilotprogramm zur Armutsbekämpfung begonnen. Im November 1996 mündeten die Bestrebungen der Bundesländer, Probleme benachteiligter Quartiere bundesweit anzugehen, in dem Beschluss der Ministerkonferenz ARGEBAU zur Bund-Länder-Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“.

Zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative legte die ARGEBAU einen Leitfaden vor. In diesem Leitfaden wird das gesamte Programm umrissen, und er dient Interessierten und Akteuren zur Information über das Wesen und über die Möglichkeiten des Programms „Soziale Stadt“. In insgesamt sechs Oberpunkten informiert der Leitfaden über folgende Bereiche: allgemeine Eigenschaften von Programmgebieten, Ziele und Maßnahmen, fachressortübergreifende Umsetzung auf den verschiedenen Verwaltungsebenen, nutzbare Rechtsinstrumente in Städtebau und Wohnrecht, Einsatz öffentlicher Mittel und Programmevaluation. Der aktuelle Leitfaden ist die zweite Fassung vom März 2000.

In Absprache mit den Ländern beauftragte die ARGEBAU das DIfU (Deutsches Institut für Urbanistik) in Berlin mit der Gründung eines neuen wissenschaftlichen Forschungsfeldes. Dieses Forschungsfeld sollte die Auswahl von Beispielquartieren mit integrativen Handlungskonzepten, deren Evaluation und die Anpassung der Städtebauförderung an die neuen komplexeren Problemlagen vorbereiten. Nach dem Regierungswechsel von 1998 wurde das Verfahren bis hin zur bundesweiten Implementierung des Programms beschleunigt: Im Juli 1999 fand in Berlin die bundesweite Auftaktveranstaltung statt. Im September trat die Verwaltungsvereinbarung von Bund und Ländern in Kraft. Bis zum Dezember 1999 hatten alle 16 Bundesländer zusammen insgesamt 161 Gebiete in 123 Städten für das Programmjahr ausgewählt und angemeldet.

Anfang März 2000 fand schließlich die bundesweite „Starterkonferenz“ für das Programm „Soziale Stadt“ im Haus der Kulturen in Berlin statt. Im Zeitraum 1999 – 2001 waren schließlich bundesweit 248 Gebiete in das Programm aufgenommen worden. 2002 ergab die zweite vom DIfU durchgeführte Befragung, dass es sich bei dem Programm nicht fast ausschließlich um ein „Großstadtprogramm“ handelt. Zwar liegen 52% der Gebiete in Großstädten (über 100.000 Einwohner) und 21% der Gebiete liegen gar in Städten mit über 500.000 Einwohnern. Ein Drittel aller Programmgebiete liegen in Kommunen mit weniger als 50.000 Einwohnern. In den neuen Bundesländern liegt dieser Anteil sogar bei rund 50%. In der Abbildung 1 ist deutlich zu erkennen, dass besonders in den neuen Bundesländern der Grossteil der Programmgebiete auf eher kleine Städte entfällt.

Die aus diesem Programm abgeleiteten Maßnahmen erfolgen seitens der Kommunen und Wohnungsbaugesellschaften nicht ganz uneigennützig gegenüber den dort lebenden Bevölkerungsgruppen. Geht es doch neben der Lebensqualität der dort Wohnenden auch um den sozialen Frieden, das Image von Stadtteilen (und somit auch von Städten) und nicht zuletzt um Immobilienwerte. Neben der klassischen Städtebauförderung gibt es mittlerweile weitere vielseitige Fördermöglichkeiten für die einzelnen Handlungsbereiche innerhalb des umfassenden Gesamtkonzeptes. Die gegenwärtig finanziell kaum noch handlungsfähigen Kommunen müssen längst nicht mehr alle Kosten für die Maßnahmen vor Ort allein aufbringen. Mit der Aussicht auf Fördergelder bemühen sich die Kommunen um die Anmeldung von Programmgebieten.

Intentionen und Ziele:

Bei der Betrachtung der spezifischen Problemlagen, die sich mit den Jahren in den Programmgebieten entwickelt haben, ist es eigentlich kaum noch erwähnenswert, dass das Ziel einer Implementierung des Programms vor Ort natürlich die Linderung oder gar Beseitigung dieser Probleme ist. Demnach formulieren BECKER, FRANKE, LÖHR UND SCHULERI-HARTJE auch das Stoppen und das Umkehren der sogenannten „Abwärtsspirale“ als Hauptziel. Dazu müssen die ablaufenden Prozesse in dieser Abwärtsspirale durch koordinierte Anstrengungen von Politik, Verwaltung, Bewohnerschaft, Wirtschaft und lokal engagierten Akteuren unterbrochen werden. Dennoch stellt sich die Frage nach den Einzelzielen, die auf dem Weg zum Streben nach diesem Hauptziel liegen, und welches die entsprechenden Handlungsstrategien sein können, von denen man sich Erfolg verspricht.

Im konzeptionellen Mittelpunkt des Programms „Soziale Stadt“ stehen die Aktivierung der Bewohnerschaft und die ressort- und politikübergreifende Koordination und Kooperation der Akteure. Damit soll eine nachhaltige Entwicklung in den Quartieren gesichert werden. Für den Erfolg des Programms ist es somit entscheidend, wie es gelingt die Bewohnerschaft, die lokale Wirtschaft und andere lokale Akteure zu aktivieren, zur Mitwirkung zu bewegen und bei Entscheidungen zu beteiligen. LOEHR stellt heraus, dass mit dem Programmkonzept ein doppelter Ansatz verfolgt wird: Durch dessen gleichzeitige Quartiers- und Querschnittsorientierung sollen zum einen die Entwicklungen auf allen relevanten Politikfeldern der Stadt- und Statteilentwicklung zusammengefasst werden. Ressortübergreifendes Handeln soll zum zentralen Element staatlicher und kommunaler Stadterneuerungspolitik werden. Zum anderen werden auch die Menschen in den problembehafteten Quartieren selbst mit ihren Wünschen, Sorgen und Eigenpotentialen als wichtige Akteure der Stadterneuerung ernst genommen. Einer „Kultur der Abhängigkeit“ soll eine „Kultur der Selbstbestimmung“ entgegengesetzt werden. Dazu sollen die Bürgermitwirkung durch Formen des Quartiersmanagements gestärkt und endogene Potentiale und Ressourcen aktiviert und eingesetzt werden.

Zentrales Ziel des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ ist es, in den betroffenen Stadtteilen und Quartieren wieder ein eigenständiges Stadtteilleben aufzubauen. Die Stadtteile sollen schrittweise dahin geführt werden, dass sich ein selbstständig funktionierendes Gemeinwesen entwickelt. Durch die Stärkung der örtlichen Potentiale und die Motivierung der Bewohner, in Initiativen und Vereinen mitzuwirken und sich dauerhaft selbst zu organisieren, soll ein sozialer Verbund wieder hergestellt werden. Das „Sozialkapital“, die Fähigkeit der Bewohner zur Zusammenarbeit und zur sozialen Vernetzung, soll gestärkt werden. Der Sinn besteht darin eine positive Grundstimmung zu schaffen und der Resignation entgegenzusteuern, indem das kooperative Verhalten gewinnbringend sowohl für den Einzelnen als auch für das Gemeinwesen genutzt wird. Mit der Stärkung von Eigenverantwortung, nachbarschaftlichen Kontakten und Netzwerken soll der zunehmenden Abkopplung der Bewohner von gesellschaftlichen Institutionen wie Familie, Freundeskreis, Verein und Initiativen entgegengewirkt werden. Es wird angestrebt, das soziale Nebeneinander zu einem Miteinander zu transformieren. Das Konzept des Programms „Soziale Stadt“ ist also an die Vorstellung angelehnt, dass man die negativen Entwicklungen in den Stadtteilen gezielt aufhalten kann, um so bessere Lebens- , Leistungs- und Entwicklungsvoraussetzungen für die Bewohner zu erreichen. Ein funktionierendes Gemeinwesen wird als unabdingbare Basis dafür angesehen, dass sich die Betroffenen kooperativ und selbstständig der Lösung oder Linderung aller übrigen Probleme zuwenden, was die eigentliche Absicht des Programms ist. Dafür muss die Bewohnerschaft in der Weise aktiviert werden, dass Interesse für die eigene Beteiligung an Lösung von Problemen geweckt wird und hierfür auch begleitende Hilfen angeboten werden. Das Programm „Soziale Stadt“ kann also im Grunde als eine Hilfe zur Selbsthilfe und als ein anfänglicher exogener Input zur Stärkung oder Aktivierung der endogenen Potentiale betrachtet werden.

Demnach soll das Programm keine dauerhafte Verwaltung und Moderation der Problemlagen vor Ort sein. Deshalb ist die Zeitspanne der Durchführung der Programme in den Programmgebieten zeitlich begrenzt. Die voraussichtlich nötige Dauer eines Programms und die entsprechende Beleitung durch ein Quartiersmanagement wird bei der jeweiligen Vorbereitung eines solchen Programms vorläufig festgelegt und erstreckt sich in der Regel über mehrere Jahre. Das Ansetzen von relativ langen Zeiträumen und deren vorläufiger Charakter verdeutlicht wo das Programm „Soziale Stadt“ momentan noch steht: Das Programm ist jung, und es befindet sich auch noch nach dem Start weiter in seiner eigenen Entwicklung. Aufgrund fehlender Erfahrungen ist man sich nicht sicher wie lange es noch dauern wird, bis man die Akteure vor Ort vollständig in ihre Eigenverantwortung entlassen kann.

Als langfristiges Ergebnis erhofft man sich von der Implementierung eines Programms, dass sich das Quartiersimage und die vorhandenen sozialen Probleme nicht weiter verschlechtern und eine Entwicklung zum Positiveren in Gang kommt. Dieses soll dann auch die fortschreitende soziale Entmischung durch selektiven Fortzug bremsen oder teilweise gar wieder rückgängig machen. Bei der Formulierung solcher Ziele wird allerdings auch häufig betont, dass der Ausgangszustand nicht in das Gegenteil verkehrt werden soll. Es soll keine sogenannte „Gentrification“ stattfinden, bei der sozial Schwächere am Ende aus dem Stadtteil verdrängt werden, und eine erneute soziale Segregation in Gang kommt. Vorhandene soziale Netzwerke sollen erhalten bleiben, und es soll vor Ort auf einen gewissen Milieuschutz geachtet werden. In seinem Programmleitfaden weist das DIfU auch entsprechend darauf hin, dass ein wichtiges Ziel der Stadterneuerung seit je her die Sicherung preiswerten Wohnraums und der Schutz der angestammten Mieter vor Verdrängung ist.

Für diesen Gesamtprozesses der Programmentwicklung und -umsetzung ist es notwendig neue Managements- und Organisationsformen zu testen. Das erfordert parallel stattfindende Evaluationen von einzelnen Maßnahmen und bewertende Gesamtbetrachtungen. Auf kommunaler Ebene finden Evaluationen der alltäglichen Programmpraxis sowohl durch die Einzelakteure als auch durch die gemeinsamen Versammlungen aller lokalen Akteure statt. Mit der systematischen wissenschaftlichen Begleitung (Evaluation und Monitoring) des Programms auf Bundesebene ist das in Berlin ansässige „Deutsche Institut für Urbanistik“ (DifU) beauftragt, das auf den Länderebenen weitere Kooperationspartner für diese Aufgabe hat (in Niedersachsen die „Landesarbeitsgemeinschaft Soziale Brennpunkte e.V.“ in Hannover). Anfang 2000 wählten alle Bundesländer jeweils einen von ihren 1999 in das Programm aufgenommenen Stadtteilen aus, um in diesen Modellgebieten eine aktivierende Begleitforschung durchzuführen. Diese Begleitforschung wurde als Programmbegleitung vor Ort (PvO) bezeichnet und fand vom Sommer 2000 bis April 2002 statt. Unter der Gesamtkoordination des DIfU bewerteten während dieser Zeit sogenannte „PvO-Teams“ die Umsetzung des Programms vor Ort. In Niedersachsen wurde das Sanierungsgebiet Hannover-Vahrenheide-Ost als Modellgebiet ausgewählt.

Die Umsetzung des Programms geht bei Bund und Ländern von der Städtebauförderung aus, auf die in Kapitel 2.3.2.1 näher eingegangen wird. Das heißt, dass von dieser Seite im Grunde nur bauliche Maßnahmen gefördert werden. Das nationale Handlungsprogramm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“ unterscheidet sich jedoch als neuartiger Ansatz von der einfachen klassischen Städtebauförderung. Im Rahmen des Programms „Soziale Stadt“ soll die Städtebauförderung als Leitprogramm in den entsprechenden Gebieten mit anderen stadtentwicklungspolitisch relevanten Politikfeldern zu einem neuen integrativen Ansatz verknüpft werden (Mittelbündelung), wozu Ressortgrenzen überwunden und unterschiedliche Behörden sowie Einrichtungen miteinander vernetzt werden müssen (Kooperation). Einzelne Förderungsprogramme sowie das Ressorthandeln in den Kommunen sollen sich auf ausgewählte Stadtteile beziehen (sozialräumliche Ausrichtung der Verwaltung) und miteinander harmonisiert werden. Dass die Städtebauförderung als Leitprogramm dient, hängt mit den bereits auf Bundes- und Länderebene bestehenden Strukturen der Städtebauförderung zusammen. Diese wurden als geeignet erachtet, ein solches Programm in Gang zu bringen, und es ist nicht notwendig komplett neue Strukturen aufzubauen, was mit erheblichen Mehrkosten verbunden wäre. Die Kooperation mit Wohnungsbau-unternehmen ist von großer Bedeutung, da bei der Umsetzung des Programms Räumlichkeiten für die unterschiedlichsten Aktivitäten benötigt werden.