SAP-Lösung zur Einführung der kaufmännischen Buchführung in den deutschen kommunalen Verwaltungen

Diplomarbeit von Natalie Mai

Einleitung:

Anfang der 90er Jahre ist die Reform der Gemeindehaushalte eingeleitet worden. Mit der Vorlage des KGSt-Berichtes über das Tilburger Modell ist das Neue Steuerungsmodell ins Leben gerufen worden, deren Ziele eine grundlegende Änderung der kommunalen Verwaltungen zur Folge haben. Diese sollen nicht mehr hoheitlich, sondern dienstleistungsorientiert denken und handeln. Eine Dezentralisierung der Aufgaben und Kompetenzen innerhalb der Verwaltungen soll zum effizienteren Ressourceneinsatz führen.

Der Modernisierungsprozess der kommunalen Haushalte soll die Kommunen von der Inputsteuerung hin zur Outputsteuerung umleiten. Die klassischen Defizite der bürokratischen Organisation sind nicht mehr gewünscht. Das bedeutet, dass die Kommunen sich nunmehr als Konzern betrachten sollen, der ein gewisses Zielsegment zu erfüllen hat. Diese sollen sowohl sich selbst, der Öffentlichkeit als auch den anderen Kommunen mehr Klarheit über ihr Verwaltungshandeln verschaffen. Eine deutlichere Übersicht über die Einnahmearten der öffentlichen Hand auf kommunaler Ebene und die Nutzung dieser ist gefordert.

In den ersten Jahren der Einführung des Neuen Steuerungsmodells ist klar geworden, dass eine Umorientierung aus organisatorischer Sicht nicht ausreicht. Um die neuen Zielvorgaben realisieren zu können, ist auch eine Umstrukturierung des kommunalen Buchführungsstils notwendig. Der kameralistische Haushalt bietet nicht mehr die erforderlichen Instrumente zur Erfüllung der neuen Ziele. Dieser sieht nur eine Auflistung der Vermögensänderungen innerhalb einer Periode vor. Um das gesamte Vermögen einer Gemeinde darzustellen, bedarf es eines neuen Haushaltsführungssystems. Weiterhin soll der Haushaltsstand jederzeit aktuell abrufbar sein. Dies kann die Kameralistik nicht bieten, da sie nur die laufenden Ein- und Ausgaben verwaltet und weitere hilfreiche Informationen in nicht mit dem Haushaltssystem verbundenen Lösungen darstellt. Die Erfüllung einer volkswirtschaftlich relevanten Aufgabe einer Kommune, das hilfreiche Eingreifen in die Wirtschafsentwicklung der Gemeinde und Umgebung, ist zeitnah nicht mehr zu bewältigen. Diese Probleme führten zur Überlegung der Erweiterung der Kameralistik. Der Einnahmen- und Ausgabendarstellung dieser sollte die Vermögens- und Ressourcenübersicht hinzugefügt werden. Zeitgleich ist die Einführung der Doppik in den Kommunen ins Leben gerufen worden. Dabei wurde die Vorgehensweise der privatwirtschaftlichen Unternehmen mit ihrer Gewinnerzielungsabsicht als Grundlage ausgewählt. Diese wird doppelt geführt und ermöglicht damit einen flexibleren Einsatz entscheidungsrelevanter Informationen. Der doppische Rechnungsstil erfordert ein komplettes Umdenken bei der Buchungsweise. Wo die Kameralistik die einfache Buchführung der Ein- und Ausgaben praktizierte soll nun die Doppik mit Ein-, Auszahlungen sowie Erträgen und Aufwänden arbeiten.

Zur Zeit liegen keine konkreten Rechtsgrundlagen vor, die eine der beiden Buchführungsstile auf kommunaler Ebene vorschreiben. Die Gemeinden führen derzeit das System ein, das ihnen am einfachsten erscheint. Bezüglich der Zweckerfüllung steht keine der beiden Methoden dem anderen nach. Sinnvoll ist es aber darüber nachzudenken, wie zukunftstauglich und anwenderfreundlich das neue Rechnungssystem ist. Dabei könnte die Doppik der erweiterten Kameralistik voraus sein. Sie erleichtert die Nutzung bestimmter Managementfunktionen der privaten Wirtschaft, wie z. B. Controlling, Kostenrechnung oder Liquiditätsmanagement. In der erweiterten Kameralistik fehlen die Grundlagen für den Einsatz solcher Instrumente. Zusätzlich zeichnet sich die Doppik durch ihre Flexibilität aus, da sie alle relevanten Daten, wie Vermögen, Schulden, Erträge, Aufwendungen und Zahlungsströme, in einem System verwaltet. Die erweiterte Kameralistik benötigt hierzu den Einsatz von Nebenrechnungen. Darüber hinaus ist es im Rahmen der Doppik möglich, einen Gesamtkonzern Kommune darzustellen. Das bedeutet, dass ein Abschluss der Kommune mit allen ihren Eigenbeteiligungen an Gesellschaften realisierbar ist. Dies kann die Doppik auf Grundlage der Bilanz und Ergebnisrechnung wiedergeben. Diese entscheidende Funktion bietet die erweiterte Kameralistik nicht.1 Die folgenden Ausführungen orientieren sich an den Funktionen der Doppik.

Die nächste Hürde bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells stellt sich in der DV-Lösung. Hierzu bedarf es einer neuen Softwarelösung, die alle Komponenten der Doppik wiedergeben kann. Die alten Systeme, z. B. F-5, sind dazu nicht geeignet, da sie auf die einfache Buchführung spezialisiert sind und somit die Darstellung der doppelten Buchführung nicht möglich ist.

Dies ist keine leichte Aufgabe, da die Softwareanbieter sich an der kaufmännischen Buchführung orientieren und zusätzlich die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung, die durch gesetzliche Vorgaben bestehen, berücksichtigen müssen. Als erste größere Kommune hat sich die Stadt München 1998 für eine DV-Lösung entschieden, das Produkt R/3 der SAP AG. Dieses System ist fähig die Organisationsstruktur und alle typischen Geschäftsprozesse der Stadt München abzubilden. Beispielsweise können die Haushaltsplanung und der Haushaltsvollzug, die Beschaffung von Verbrauchsmaterial oder Anlagen mit nachfolgender Abschreibung und Verzinsung, die Zahlbarmachung von Rechnungen sowie die integrierte Eintragung in der Kostenrechnung den Anforderungen der Kommune entsprechend vollzogen werden. Als weiterer positiver Aspekt wurde im Rahmen der Einführung die Beherrschbarkeit des Systems durch das Personal der Kommune festgestellt. Weitere Gemeinden, wie z. B. Stadt Wiesloch oder Stadt Wolfsburg, folgten mit ihrer Entscheidung, die SAP-Lösung zu nutzen. Auf Landesebene wurde ebenfalls die Einführung der Doppik mit der SAP-Lösung vorgesehen, z. B. in Hessen. Auch andere Softwareanbieter erstellten Softwarelösungen für die Einführung der Doppik. Beispielsweise entschied sich die Stadt Düsseldorf für das von den kommunalen Datenzentralen Neuss, Moers und Iserlohn sowie der RWE-Systems Applications entwickelte Produkt KIRP. Die Stadt Uelzen traf ihre Entscheidung zugunsten der Lösung INFORMA - newsystem kommunal.

In den nächsten Kapiteln dieser Arbeit wird auf die SAP-Lösung zur Einführung der Doppik in den deutschen kommunalen Verwaltungen eingegangen. Zunächst werden die Entscheidungskriterien für die Auswahl einer geeigneten Software genannt. Die weiteren Abschnitte der Arbeit befassen sich mit dem Aufbau, den Zielen und den Besonderheiten der Doppik und der Darstellung dieser unter mySAP for Public Sector. Letztlich folgt der Zusammenfassung der Kapitel ein Ausblick, wie mySAP for Public Sector mit den Problemstellungen bei der Verbindung der kaufmännischen Buchführung mit den Anforderungen einer Kommune umgeht.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3., Kommunale Doppik:

Im Rahmen des Neuen Steuerungsmodels, das eine Zielreform für die kommunalen Verwaltungen darstellt, ist eine Wandlung von der Input- zur Outputsteuerung ausgearbeitet worden. Diese ist unter der Bezeichnung ‘Kommunale Doppik’ bekannt. Die Inputsteuerung war die herkömmliche Steuerungsform der kommunalen Verwaltungen und zielte darauf ab, im Rahmen der kameralistischen Haushaltswirtschaft die notwendigen Einnahmen zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu erheben. Diese Vorgehensweise wird auch Geldverbrauchskonzept genannt. Die Outputsteuerung hingegen konzentriert sich mit dem Ressourcenverbrauchskonzept auf das Ziel der effizienten Dienstleistungserfüllung, welches sich nur durch die Verbesserung der Steuerung von Ressourcen zur Sicherstellung einer stetigen Erfüllung der kommunalen Aufgaben umsetzen lässt.

Neues Kommunales Finanzmanagement:

Unter dem Schlagwort Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF) umfasst die Doppik die Darstellung eines Produkthaushalts, die Dezentralisierung der Bewirtschaftungskompetenz, die Erstellung von Kennzahlen über Kosten und Qualität von Verwaltungsleistungen, die Einführung eines Berichtswesens und die Budgetierung der Aufgabenbereiche.

Das Neue Kommunale Rechnungswesen (NKR) ergänzt diese Ausführungen durch die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung, die Darstellung von Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch sowie die Erstellung eines Konzernabschlusses für alle Aktivitäten einer Kommune.

Diese Maßnahmen dienen der Erfüllung unterschiedlicher Ziele im Reformprozess und sind somit mehr als nur eine Umstellung des Buchführungssystems.

Zum einen wird die Orientierung am Ressourcenverbrauchskonzept im NKR durch die Ertrags- und Aufwandsberücksichtigung gewährleistet.

Dieses macht sich sowohl in der Haushaltsplanung, der Ermächtigung als auch beim Haushaltsausgleich bemerkbar, denn in der Kameralistik wurde nur die Geldvermögensänderung erfasst. Weiterhin wird die Outputsteuerung durch Kennzahlen, Zielvorgaben, Qualitäten und Leistungsmengen unterstützt.

Die Vereinfachung der Budgetierung erfolgt durch Einrichtung von Produktbereichen und -gruppen. Dadurch entstehen weniger Haushaltsstellen mit größerem Budgetvolumen als zu Zeiten der Kameralistik, bei der es zahlreiche Haushaltsstellen für jegliche mögliche Buchungsarten gab.

Mit der Bilanz haben die Kommunen ein neues Steuerungs- und Kontrollinstrument, das die Schulden und das Vermögen (Geld- und Sachvermögen) der Kommune zum Bilanzstichtag ausweist. Die Kameralistik bot nur die Möglichkeit der Einsicht in die Strukturen des Vermögens- und Verwaltungshaushaltes im Haushaltsplan, was lediglich Informationen über die gesamten Zahlungsein- und -ausgänge lieferte und das Sachvermögen nicht berücksichtigte. Dadurch wird die intergenerative Gerechtigkeit, die besagt, ‘dass jede Generation ihren Konsum selbst finanziert’15, sichergestellt. Unter Konsum versteht sich die Auszahlung von Geldmitteln, die Abschreibung von Anlagevermögen und Verpflichtungsermächtigungen, die zu einem späteren Zeitpunkt zu einer Auszahlung führen.

Eine weitere Veränderung kommt auf die Kommunen mit der Mittelfristplanung als dauerhaftes Aufgabenerfüllungsinstrument zu. Diese soll jährlich erfolgen und alle Positionen der Aufwands- und Ertragsbuchhaltung umfassen. Sie soll hauptsächlich die Sicht bei politischen Entscheidungen über eine Periode hinaus sicherstellen. Die mittelfristige Finanzplanung der Kameralistik umfasste nur die voraussichtlichen Ausgaben und Deckungsmöglichkeiten auf Grundlage des Investitionsprogramms.

Ein weiteres entscheidendes Ziel, das durch das NKF erfüllt wird, ist die Vergleichbarkeit der Kommunen untereinander durch die aussagekräftigen Komponenten, z. B. die Ergebnisrechnung. Dieser Blickwinkel bietet den Kommunen die Möglichkeit des Erfahrungsaustausches und somit der Verbesserung der einzelnen Prozesse auf kommunaler Ebene.

Die Integrierte Doppik der mySAP for Public Sector bietet den Kommunen eine Lösung zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und Rechnungswesens. Diese wird in Form von einer erweiterungs- und anpassungsfähigen Musterlösung angeboten. Dadurch können landesspezifische Vorschriften und kommunalspezifische Anforderungen ohne großen Aufwand eingehalten werden. Vorgegeben sind die Bereiche des Kontenrahmens, des Produkthaushaltes und der notwendigen Verbindungen zu den Finanzrechnungskosten. Weitere Einstellungen werden individuell für die jeweilige Kommune vorgenommen.

Zusätzlich weist die SAP-Lösung eine hohe Kompatibilität mit anderen Verfahren auf, wodurch eine Bündelung zwischen entscheidungsrelevanten Daten aus Fremdverfahren mit den Daten der Kosten- und Leistungsrechnung in SAP ermöglicht wird.

Eine Übersicht über alle in mySAP for Public Sector im Rahmen der Integrierten Doppik eingesetzten Module liefert die Anlage I.