Die Rückkehr Chinas nach Afrika

Diplomarbeit von Harald Mayer

Einleitung:

Lange Zeit im Westen kaum wahrgenommen, wurde 2006 eine breite internationale Öffentlichkeit auf ein Phänomen aufmerksam, das sich seit einigen Jahren in Afrika zeigt: Die in verschiedenen Erscheinungsformen auftretende, rasant wachsende Präsenz Chinas auf dem Kontinent. Internationale Fachmedien, Wirtschaftsmagazine, aber auch Nachrichtenagenturen und Tageszeitungen haben den wachsenden Einfluss Chinas in Afrika in jüngster Zeit als Thema entdeckt. Le Monde zählt die Kooperation zwischen China und Afrika zu den weltpolitisch bedeutendsten Entwicklungen des Jahres 20061. Der bekannte Globalisierungskritiker Walden Bello beschreibt in einem Essay (Bello 2007), dass beim im Jänner 2007 in Nairobi abgehaltenen siebenten Weltsozialforum nicht etwa die Situation im Irak, der Neoliberalismus oder HIV/Aids die am heißest diskutierten Themen waren, sondern das Engagement Chinas in Afrika. Zum 50-jährigen Jubiläum der diplomatischen Beziehungen zwischen China und Afrika – 1956 anerkannte Ägypten als erster afrikanischer Staat die Volksrepublik China – erreichen diese eine neue Intensität. Eindrücklich führte dies der im November 2006 in Beijing abgehaltene Gipfel des Forums für chinesisch-afrikanische Zusammenarbeit vor Augen, zu dem Vertreter 48 afrikanischer Staaten, davon 41 Staatschefs, anreisten.

Je nach Blickwinkel sind die sichtbarsten Merkmale des verstärkten Engagements Chinas in Afrika die galoppierenden Außenhandelszahlen, die Treffen hoher chinesischer und afrikanischer Diplomaten, Regierungsbeamter und Staatschefs, die – zeitweise oder dauerhafte – Migration zehntausender Chinesen nach Afrika, oder die in jüngster Zeit entstandenen bzw. geplanten Großinfrastrukturprojekte wie der Bau von Häfen, Straßen und Öl-Pipelines. Einen besonders interessanten, weniger berücksichtigten Aspekt der Beziehungen zwischen China und Afrika bildet die öffentliche chinesische Entwicklungshilfe an afrikanische Staaten.

Von Kommentatoren des „China-Booms“ oft fälschlich als neu geschaffenes Instrument im Zusammenhang mit Chinas Bedarf an Rohstoffen dargestellt, blickt sie auf eine Tradition zurück, die bis zu den Jahren vor der afrikanischen Unabhängigkeit reicht. Während die chinesische Entwicklungshilfe an Afrika nach den von Deng Xiaoping Ende der 1970er-Jahre eingeleiteten wirtschaftlichen Reformen und der damit einhergehenden Konzentration auf die eigene Entwicklung Chinas an Bedeutung verloren hatte, nahm sie nach 1989 wieder zu. Mit großzügigen Krediten und Schuldenerlässen sowie einer strikten Politik der Nicht-Einmischung in Angelegenheiten der Empfängerstaaten tritt chinesische Entwicklungshilfe heute in vielen afrikanischen Staaten in Konkurrenz zu der meist an Konditionen geknüpften Entwicklungshilfe der OECD-Staaten und birgt das Potential, das internationale Aid-System nachhaltig zu verändern.

Ziel der vorliegenden Diplomarbeit ist es, einen Beitrag zum Verständnis Chinas als zunehmend wichtigen Akteur der internationalen Entwicklungszusammenarbeit zu leisten. Nicht nur auf Seiten der direkt von chinesischer Entwicklungshilfe betroffenen Empfängerstaaten, auch seitens anderer Geberstaaten besteht die Notwendigkeit einer Auseinandersetzung mit Chinas wachsendem Engagement in Afrika. In der aktuellen Diskussion um Harmonisierung und Kohärenz der Entwicklungshilfe verschiedener Geberstaaten wird kein Weg an China vorbei führen, das keinen Zweifel daran lässt, in Zukunft auch im Bereich der Entwicklungshilfe eine wichtigere Rolle zu spielen, und dies durch Ankündigungen wie jene, die Entwicklungshilfeleistungen an Afrika bis zum Jahr 2009 zu verdoppeln, unterstreicht.

Nach einem historischen Überblick über die sino-afrikanischen Beziehungen und die Geschichte chinesischer Entwicklungshilfe an Afrika wird der Status quo der chinesischen Entwicklungspolitik gegenüber Afrika erhoben. Welche Konzepte liegen ihr zugrunde, wie ist sie organisiert, worin liegt ihre Motivation, und was sind ihre Konsequenzen für Afrika, lauten die in dieser Diplomarbeit behandelten Fragestellungen. Eine besondere Herausforderung bei der Arbeit zu chinesischer Entwicklungshilfe stellt der Mangel an relevanten statistischen Daten sowie der mangelnde Zugang zu entwicklungspolitischen Planungs- und Positionspapieren der chinesischen Regierung dar. Im Gegensatz zu den im Development Assistance Committee (DAC) der OECD organisierten Industriestaaten, die jährlich Entwicklungspläne sowie genaue Aufstellungen ihrer Entwicklungshilfeleistungen veröffentlichen und diese in einem Peer-Review-Verfahren einer gegenseitigen Überprüfung unterziehen, veröffentlicht die chinesische Regierung keine nach transparenten Kriterien erhobenen Zahlen zu ihrer Entwicklungshilfe und beschränkt sich auf vereinzelte Meldungen über Hilfszusagen, aus denen nur annähernde Annahmen zu Gesamthöhe und Art der Leistungen abgeleitet werden können. Erschwert wird die Quantifizierung der Entwicklungshilfe Chinas außerdem durch eine Vermischung von konzessionellen Krediten und solchen, die zu Marktkonditionen an Entwicklungsländer vergeben werden.

Dieser Vermischung liegt ein fundamental anderes Verständnis von Entwicklungshilfe zugrunde als jenes der „traditionellen“ Geberstaaten aus dem Kreise der OECD-Länder. Während hier zumindest vorgeblich Entwicklungshilfe und wirtschaftliche Kooperation mit Entwicklungsländern voneinander getrennt werden, macht China kein Geheimnis daraus, diese beiden Bereiche zu vermischen und Entwicklungshilfe, die meist als „Süd-Süd-Kooperation“ bezeichnet wird, als Teil seiner Wirtschaftspolitik zu verstehen. Obwohl eine umfassende Beschreibung chinesischer Entwicklungshilfe nach „westlichem“ Verständnis aus diesen Gründen nur schwer möglich ist, dient dieser Arbeit in Ermangelung anderer theoretischer Konzepte die Definition von Official Development Aid (ODA) der OECD als Referenzrahmen, anhand dessen die entwicklungspolitischen Beziehungen Chinas zu afrikanischen Staaten analysiert werden. Die Annäherung an das Wesen chinesischer Entwicklungshilfe erfolgt in dieser Arbeit vielfach über exemplarische Beispiele.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4., DIE AKTUELLE ENTWICKLUNGSHILFE CHINAS AN AFRIKA:

Im Zuge der wiederbelebten Beziehungen zwischen China und Afrika nach 1989 gewann auch die Entwicklungshilfe an neuer Bedeutung und verzeichnete nach einem starken Rückgang ab Mitte der 1970er-Jahre ab 1989 deutliche Zuwächse. 1996 tourte der chinesische Präsident Jiang Zemin durch Afrika und leitete mit der Präsentation eines „Five Points Proposal“ eine Phase von ökonomischen Gesichtspunkten geprägter Entwicklungspolitik ein, in der gegenseitiger Nutzen und gemeinsame Entwicklung deutlicher als zuvor im Mittelpunkt standen. Mit der Lancierung des China-Afrika-Kooperationsforums (FOCAC) im Jahr 2000 erhielt die sino-afrikanische Zusammenarbeit auch im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit einen neuen Impuls. Anfang 2006 gab die chinesische Regierung mit der Veröffentlichung des Policy-Papers „China's African Policy“ (China 2006) ein klares Bekenntnis zu Erhöhung der Entwicklungshilfeleistungen an Afrika ab, und im Zuge des FOCAC-Gipfels 2006 ließ die Ankündigung aufhorchen, China werde seine Entwicklungshilfe bis zum Jahr 2009 verdoppeln.

Dieses Kapitel gibt einen Überblick über die aktuelle Phase chinesischer Entwicklungshilfe an Afrika und versucht – so weit es die lückenhaften verfügbaren Quellen zulassen – ein möglichst vollständiges Bild von Art, Organisation, Gestaltung und Höhe der gegenwärtigen chinesischen Entwicklungshilfe an Afrika zu zeichnen. Anmerkung zur Transparenz chinesischer Entwicklungshilfe Eine Grundproblematik bei der Analyse der chinesischen Entwicklungszusammenarbeit ist die mangelnde Verfügbarkeit exakten Datenmaterials. Die einzigen verfügbaren Datenquellen sind Pressemeldungen über Vertragsabschlüsse, Kreditvergaben und Hilfszusagen sowie die vom chinesischen Handelsministerium veröffentlichten Statistiken über die wirtschaftliche Zusammenarbeit“ mit anderen Entwicklungsländern, wobei diese nicht detailliert definiert ist. Genaue Zahlen zur Höhe der chinesischen Entwicklungshilfe existieren entweder nicht oder sind nicht zugänglich.

Kapitel 4.1, Ausmaß:

Bei dem Versuch, chinesische Entwicklungshilfe zu quantifizieren, stellt sich zunächst die Frage, welche Leistungen unter Entwicklungshilfe zu verstehen sind. Öffentliche Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, kurz ODA) sind nach Definition der OECD alle Mittelzuflüsse von staatlichen Stellen an Entwicklungsländer und multilaterale Institutionen, zum Zweck der wirtschaftlichen Entwicklung und Verbesserung der Lebensbedingungen in Entwicklungsländern. Kredite gelten dann als ODA, wenn sie ein Zuschusselement von mindestens 25 % enthalten, gemessen an einem hypothetischen Marktzinssatz von 10 % p.a. Diese vage und wenig restriktive Definition führt dazu, dass auch Leistungen, deren Nutzen für die Entwicklung des Ziellandes nur schwer argumentiert werden können, als ODA geführt werden. Dazu zählen beispielsweise Kosten, die für die Betreuung von Flüchtlingen aus Entwicklungsländern in den OECD-Ländern entstehen, oder Militärhilfe, die jahrelang als ODA gemeldet wurde, nun aber vom DAC nicht mehr als solche akzeptiert wird. Mehrmals geleistete Verpflichtungserklärungen zu Entwicklungshilfeleistungen in gewissen Höhen verleiten die DAC-Staaten zu einem solchen „Ausdehnen“ ihrer ODA– einer Praxis, die im Falle Chinas, das im Gegensatz zu den Industriestaaten nicht unter dem Druck geleisteter Versprechen steht und seine Gesamtausgaben für Entwicklungshilfe nicht bekannt gibt, naturgemäß keine Rolle spielt.

Laut einer – aufgrund der vagen Quellenlage mit Vorsicht zu betrachtenden – Schätzung des französischen Ökonomen Jean-Raphaël Chaponnière leistete China im Jahr 2004 Entwicklungshilfe in der Höhe von bis zu 0,5 % seines BNPs, was ein weit höherer Anteil wäre, als ihn ein Großteil der Industriestaaten im selben Jahr erreichte. Im Jahr 2004 betrug die chinesische Entwicklungshilfe an Afrika Schätzungen zufolge zwischen 1,6 und 2,7 Milliarden US$, gegenüber 792 Millionen im Jahr 2002. Die USA leisteten 2004 mit 4.2 Milliarden Dollar zirka doppelt so viel Entwicklungshilfe an Afrika als China. Mit 838 Millionen Dollar Entwicklungshilfe im Jahr 2004 floss aus Japan, der zweitgrößten Wirtschaftsmacht weltweit, deutlich weniger Entwicklungshilfe nach Afrika als aus China.

Das selbe gilt für den am Anteil der Entwicklungshilfe am BNP größten europäischen Geber, Norwegen, das 2004 626 Millionen Dollar Entwicklungshilfe an Afrika leistete. Angaben der chinesischen Regierung zufolge hat China über die vergangenen 50 Jahre insgesamt Entwicklungshilfe an 53 afrikanische Staaten geleistet und 800 Hilfsprojekte in Afrika durchgeführt.32 Im Zuge des letzten FOCAC-Gipfels im November 2006 wurde eine Verdoppelung der chinesischen Entwicklungshilfe für Afrika bis zum Jahr 2009 angekündigt.

Kapitel 4.2, Organisation und Abwicklung:

Der Großteil der chinesischen Entwicklungshilfe wird vom Department for Aid to Foreign Countries (DAFC), einer Abteilung des chinesischen Handelsministerium MOFCOM, geplant und abgewickelt. Im Mission-Statement des MOFCOM (MOFCOM 2006) sind folgende Aufgaben im Zusammenhang mit staatlicher Entwicklungshilfe aufgelistet:

- Die Verantwortung für Chinas Bemühungen, Hilfe an andere Staaten und Regionen zu leisten.

- Die Formulierung und Implementierung von Chinas Entwicklungspolitik und –plänen sowie die Unterzeichnung relevanter Verträge.

- Die Zusammenstellung und Ausführung jährlicher Hilfsprogramme.

- Die Supervision und Inspektion der Implementierung von Chinas Hilfsprojekten - Das Managment von Chinas Hilfsfonds, konzessioneller Kredite, Spezialfonds und anderer Hilfsfonds der chinesischen Regierung.

- Die Förderung der Reform von Modalitäten der Hilfsleistung.

Im Gegensatz zur Organisation der Entwicklungshilfe innerhalb der OECD-Staaten, in denen meist ausgegliederte Implementierungsagenturen für die Abwicklung der staatlichen Entwicklungshilfe zuständig sind, liegt in China nicht nur die Planung, sondern auch die Implementierung von Entwicklungshilfeprojekten direkt auf ministerieller Ebene. Weiters ist die Eingliederung in das Handelsministerium, das nebenbei bemerkt auch für die Entgegennahme von bilateraler Entwicklungshilfe anderer Staaten zuständig ist, ungewöhnlich. In anderen Geberstaaten sind die Entwicklungshilfe-Agenden meist entweder in einem eigenen Ministerium oder aber im Verantwortungsbereich des Außenministeriums angesiedelt.

Das chinesische Außenministerium hingegen ist nur für den Teilbereich der humanitären Hilfe, beispielsweise Hilfszusagen nach humanitären Katastrophen, zuständig, der etwa 10-15 % der gesamten chinesischen Entwicklungshilfe ausmacht. Diesen Verantwortungsbereich teilt sich das Außenministerium mit dem Ministerium für zivile Angelegenheiten (MOCA), das beispielsweise nach dem Kobe-Osaka-Erdbeben in Japan 1995 und nach der Tsunamikatastrophe in Südostasien Ende 2004 die chinesische Nothilfe abwickelte.