Welche Rolle spielt die EU-Nahostpolitik im Rahmen des Nahostquartetts (2002-2008)?

MA-Thesis / Master von Ralph Kass

Einleitung:

‘Die Bedeutung der Europäischen Union (EU) als internationaler Akteur im Nahen Osten ist seit den neunziger Jahren kontinuierlich gewachsen. Diese Entwicklung ist zum einen auf die stetige Ausweitung der außenpolitischen Kompetenzen der EU zurückzuführen, zum anderen auf temporäre Rückzüge der USA aus den Vermittlungsbemühungen im Nahostkonflikt. Zu Beginn des Nahost-Friedensprozesses in Madrid 1991 war die EU nur in geringem Maße im Rahmen der ‚Multilateral Tracks’ beteiligt. Gut zehn Jahre später steht die EU im 2002 gegründeten ‚Nahostquartett’ als ein gleichwertiger diplomatischer Akteur neben den USA, Russland und der UNO’.

Ohne die Aussage ganz umfänglich unterschreiben zu wollen, lassen sich dennoch einige Elemente hervorheben, die durchaus als Ausgangslage einer genaueren Analyse dienen können. Die Europäische Union hat in den letzten beiden Jahrzehnten an außenpolitischem Gewicht hinzugewonnen. Ihre Rolle im Nahostkonflikt besitzt aufgrund aktueller Diskussionen über ihre Handlungsfähigkeit auf internationaler Bühne einen fortwährenden Aktualitätsbezug. Der Dauerkonflikt mit seinen weitreichenden Auswirkungen auf andere Konflikte in der Region hat seit der Staatsgründung Israels eine globale Dimension eingenommen, in der auch die EU agiert. Viele Autoren sehen den Nahen Osten als eine Art außenpolitischer Sonderfall für die EU, da letztere insbesondere die Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts seit der Schaffung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) in den 1970er Jahren bis heute als außenpolitische Priorität angesehen hat. Das 2002 ins Leben gerufene Nahostquartett (NOQ) versteht sich als Fortsetzung der in den neunziger Jahren verstärkten Bemühungen um eine dauerhafte Lösung in der Region herbeizuführen. Es ist besonders geeignet als zeitlich begrenzter Handlungs- und Analyserahmen, in dem die EU als ‘Akteur’ neben den USA, Russland und den Vereinten Nationen agiert.

Erkenntnisinteresse, Fragestellung und Relevanz des Themas:

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit soll analysiert werden inwiefern die Europäische Union als kohärent agierender außenpolitischer Akteur im Rahmen des sogenannten Nahostquartetts (2002-2008) agiert hat. Dabei soll die folgende These belegt bzw. widerlegt werden: Die EU ist ein kohärenter Akteur im Rahmen der Nahostpolitik. Ausgangspunkt dieser These ist die Erkenntnis, dass die Frage nach der Akteursqualität der EU an Aktualität und Relevanz hinzugewonnen hat. Der vertragliche und institutionelle Handlungsspielraum in der Außenpolitik wurde in den letzten Jahrzehnten ausgebaut, so dass heute der Ruf nach einer verstärkten Übernahme von außenpolitischer Verantwortung auf internationaler Ebene lauter geworden ist. Die EU wird mit zunehmenden Maße Subjekt und nicht nur Objekt in den internationalen Beziehungen, wie das Zitat von Isabelle Schäfer über die EU-Nahostpolitik nahe legt.

Die Frage der Akteursqualität hat aber auch in der Forschungsarbeit an Interesse hinzugewonnen. Sie stellt sich vor allem aufgrund des amorphen Charakters der EU, da sie weder als Staatenbund, noch als Bundesstaat bezeichnet werden kann, sondern eher als ein Gebilde ‘sui generis’. Betrachtet man den Forschungsstand in Bezug auf die EU als außenpolitischer Akteur etwas genauer, so sticht ein Dilemma hinsichtlich ihrer systematischen, politikwissenschaftlichen Erfassung hervor. Einerseits gehen zahlreiche Autoren von einer rechtlichen Staatskonzeption aus, d.h. sie vergleichen die EU mit einem Staat. Andererseits bestehen Zweifel an dieser Grundannahme, da die EU zwischen Supranationalität und Intergouvernementalität schwankt und ein Objekt für Etikettierungen und Rollenzuschreibungen darstellt. Einer systematischen Zuordnung ist diese Doppeldeutigkeit wenig dienlich. Vielmehr ist die Debatte von ‘Theorielosigkeit, Deskription und reine empirische Orientierung geprägt, sowie einer gelegentlichen Vernebelung’.

Theoretischer Rahmen und Methode:

Diese Erkenntnisse sollen jedoch nicht davon abhalten einen ausgewählten Theorieansatz als Analyseraster im Rahmen einer Fallstudie zur europäischen Außenpolitik aufzubauen. Charlotte Bretherton und Jonathan Vogler begründen in ihrer 1999 vorgelegten Monographie ‘The European Union as a Global Actor’ ihr actorness-Konzept auf einem konstruktivistischen Ansatz, in dem sie als Ausgangspunkt die Frage aufwerfen, wie Akteure im internationalen System anhand von Kriterien und Variablen bestimmt werden können.

Daher bedarf es zunächst einer Klärung des Begriffs ‘Akteur’. Bezogen auf die Außenpolitik, können kollektive Akteure verschiedene Formen annehmen. Diese können von einem losen Club oder ad hoc-Koalitionen in Form einer internationalen Kontaktgruppe bis hin zu einem Verband ‘der kollektive Ziele unter Einsatz gemeinsamer Ressourcen verfolgt und Entscheidungen im Abstimmungsverfahren trifft’ reichen. Als Beispiel eines solchen Verbandes kann die EU mit ihren vertraglichen und institutionnellen Grundlagen zur Formulierung und Umsetzung einer europäischen Außenpolitik genannt werden. Das Nahostquartett hingegen ist eine ad hoc-Koalition, wo sich vier Akteure zusammengefunden haben um den Dauerkonflikt im Nahen Osten zu lösen.

Die Arbeit beschränkt sich auf außenpolitische Aktionen, d.h. die ‘Institutionen, Vorgänge und Inhalte des politischen Willenbildungs- und Entscheidungsprozesses, die darauf gerichtet sind, die auswärtigen Beziehungen eines Staates (hier die Europäische Union) zu anderen Staaten, Staatenverbindungen und inter- oder supranationalen Organisationen zu beeinflussen oder verbindlich zu regeln.’ Diese Definition legt nahe, dass Außenpolitik sich nicht mehr auf zwischenstaatliche Interaktionen beschränkt, sondern davon ausgeht dass internationale Beziehungen von einer Vielzahl an internationalen Organisationen, Staatenverbünden und nicht-staatlichen Akteuren mitgestaltet wird. Ausgehend von dieser Definition beleuchtet die vorliegende Analyse überwiegend die diplomatischen und politischen Handlungen, und weniger die außenwirtschaftliche Beziehungen, auch wenn es gelegentlich schwer fällt klare Trennlinien zwischen Wirtschaft und Politik zu ziehen.

Die Untersuchung umfasst sowohl die Außenpolitik der EU, vermittelt durch die Institutionen (Kommission, die Ratspräsidentschaft, Hoher Vertreter der GASP), als auch einzelner Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Rats, beziehungsweise im Rahmen nationalstaatlicher Prioritätssetzungen in der Außenpolitik. Dabei sollen die Außenpolitiken einzelner Mitgliedstaaten mit der europäischen Nahostpolitik verglichen werden. Es wird nämlich im Rahmen dieser Arbeit davon ausgegangen, dass trotz des europäischen Integrationsprozesses, die Nationalstaaten weiterhin einen großen Einfluss bei der Politikformulierung haben. Josef Janning geht auf diesen Sachverhalt ein:

‘Despite Europe’s elaborate supranational framework of policies and institutions, states continue to matter greatly in the European Union of today. This may come as a surprise to those who focus primarily on the well-known institutions of European integration (...). Any close look at the daily workings of these institutions, however, reveals the influence of member states (...). Member states are inseparable from EU policy-making, and will by no means ‘wither away’ (...). The European integration ‘revolution’ that started over 50 years ago was built on the premise that states and societies would voluntarily deepen their relationships beyond the original trade agreements in order to establish common political and social objectives. In hindsight, this integration has actually turned out to be an effective recipe for the survival of that peculiar patchwork of larger and smaller nations on the European continent, rather than their replacement by a fully integrated federal superstate’.

Die Wahl der zu analysierenden Mitgliedstaaten fällt einerseits aufgrund ihres Gewichts innerhalb der EU und andererseits aufgrund historischer Verbindungen in der Region auf das Vereinigte Königreich und Frankreich als ehemalige Kolonialmächte, sowie auf Deutschland, das zu Israel aufgrund des Holokausts besondere außenpolitische Beziehungen pflegt. Dabei beschränkt sich die Analyse auf die Akteursqualität der EU innerhalb des Nahostquartetts und untersucht nicht deren konkrete Ergebnisse. Allerdings ist die Akteursqualität schon ein Ergebnis an sich, da sie eine schon fast konstitutive Vorbedingung darstellt um überhaupt außenpolitisch handlungsfähig zu sein.

Die offiziellen Dokumente der EU-Institutionen (Stellungnahmen, Positionspapiere, Gipfelbeschlüsse etc.) und des Nahostquartetts einerseits, sowie Sekundärliteratur bilden die Quellen der Untersuchung. Die Bestandsaufnahme der Außenpolitik Deutschlands, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs erfolgt auf der Basis einer Auswertung von Sekundärliteratur sowie Quellen der jeweiligen Außenministerien.

Aufbau der Arbeit:

Im folgenden Kapitel wird der theoretische Rahmen genauer erklärt, der sich vor allem auf den actorness-Ansatz von Charlotte Bretherton und Jonathan Vogler konzentriert. Beide Autoren definieren Kriterien und Variablen, die erfüllt sein müssen, damit actorness gewährleistet ist. Dieses dient dann als Analyseraster zur Beantwortung der Frage in wieweit die EU einen kohärent agierenden Akteur im Nahostquartett abgibt. In Kapitel 3 werden zunächst die institutionellen und vertraglichen Grundlagen der europäischen Nahostpolitik beleuchtet. Danach folgt ein kurzer historischer Abriss der EU-Nahostpolitik sowie deren Komponenten und Schwerpunkte, um Kontinuitäten und Brüche in den Positionen herauszuarbeiten, die bis heute einen Einfluss auf die Ausformulierung und Umsetzung europäischer Nahostpolitik ausüben. Abschließend werden Zielsetzungen, Zusammensetzung und Organisation des Nahostquartetts erläutert. Kapitel 4 beinhaltet mit der empirischen Analyse der EU innerhalb des Nahostquartetts den Kern der Arbeit. Die Ergebnisse in Bezug auf die actorness-Kriterien und ein Fazit über die Akteursqualität der EU bilden den Abschluss.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.1, Nahostpolitik Frankreichs, Deutschlands und Großbritanniens:

Frankreich unterstützte die Staatsgründung Israels von Beginn an und war 1956 Alliierter an der Seite Israels während der Suezkrise. Im Zuge des 6-Tage-Krieges im Juni 1967 verurteilte jedoch der damalige französische Präsident De Gaulle die israelischen Vorstöße, stoppte die französischen Waffenlieferungen und nahm eine pro-arabische Haltung ein. In der Folgezeit waren die französisch-israelischen Beziehungen nicht frei von Spannungen und Vorbehalten, die sogar bis zum Amtsantritt von Nicolas Sarkozy anhielten. Der neue Präsident spricht heute von einer neuen Ära in den bilateralen Beziehungen, deren Grundlage die Garantie der israelischen Sicherheit ist. Jedoch bestehen weiterhin unterschiedliche Sichtweisen über den Nahostkonflikt.

Palästina bezeichnet Frankreich als ‘Freund erster Stunde’, die guten Beziehungen wurden besonders in den achtziger Jahren intensiviert. Sarkozy zeigte sich 2007 im Zuge der Konferenz von Annapolis und der Geberkonferenz für Palästina zuversichtlich hinsichtlich der Gründung eines Palästinenserstaats bis Ende 2008.

Es gibt demnach zwei Faktoren, die das französische Engagement in der Region bestimmen: die seit De Gaulle bestehende ‘politique arabe’ die bis in die Gegenwart eine Konstante der französischen Außenpolitik darstellt, und die nicht ganz spannungsfreien Beziehungen zu Israel. Bezüglich des Nahostkonflikts vertritt der französische Präsident Sarkozy traditionell eine Position, die sich der amerikanischen annähert und die den Kampf gegen den Terrorismus und die Verteidigung Israels in den Vordergrund stellt. Frankreich will eine ‘privilegierte Partnerschaft’ zwischen Europa und den Ländern der Region, mit Israel an erster Stelle. Die Außenpolitik ist daher auf Ausgleich bedacht, besitzt jedoch keinen nennenswerten Einfluss auf den israelisch-palästinensischen Konflikt. Aber ‘dank seines Rufes einer gewissen Eigenwilligkeit gegenüber USA, wird es in den verschiedenen Ländern als hinreichend glaubhafter Gesprächspartner anerkannt, mit der Möglichkeit gelegentlich auch amerikanische Thesen oder Pläne sachlich erläutern zu können’.

Hinsichtlich der gegenwärtigen Friedensbemühungen plädiert die französische Diplomatie für eine aktive Rolle der EU innerhalb des Nahostquartetts und lehnt jedwede militärische Option zur Lösung des Nahostkonflikts ab. Seitdem die Roadmap 2003 ins Leben gerufen wurde hat Frankreich immer wieder betont, wie wichtig dieses ‘Referenzdokument’ zur Lösung des Nahostkonflikts ist und sie als einzigen gangbaren Weg betrachtet. Dabei wurde des öfteren auf die diplomatischen Bemühungen Europas hingewiesen, die letzten Endes das Zustandekommen der Roadmap überhaupt ermöglichten. Auch wenn das NOQ in den Jahren 2005 und 2006 an Dynamik verloren hatte, so wurde trotzdem auf französischer Seite dafür plädiert den Stufenplan umzusetzen auch wenn er teilweise umformuliert und angepasst werden muss.

Aufgrund der Erfahrungen des Holokausts pflegt Deutschland spezielle Beziehungen zu Israel, die sich seit den fünfziger Jahren entwickelt haben und 1965 mit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen ihren offiziellen Charakter erlangten. Die Zusammenarbeit im Bereich Wissenschaft, Kultur und Militär hat sich in den letzten Jahrzehnten ständig weiterentwickelt. Auf politischer Ebene bleibt der Spielraum bis heute weiterhin eingeschränkt: Deutschland ist ohne Vorbehalte verpflichtet die Sicherheit des Staates Israel zu unterstützen. Deswegen tut sich die Bundesrepublik auch so schwer die strategischen Entscheidungen Israels in Bezug auf den Nahen Osten in Frage zu stellen.

Die deutsche Unterstützung der Palästinenser ist gegeben, auch wenn sie durch das Bekenntnis zu Israel in den Hintergrund gedrängt wird. Deutschland fühlt sich gleichermaßen verantwortlich für Israel, als auch für die Palästinenser als Leidtragende der Staatsgründung Israels. Dies äußerte sich insbesondere darin, dass die Bundesrepublik bereits 1974 als erster europäischer Staat vor der UNO-Vollversammlung das Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes forderte. Im Zuge der Osloer Verträge unterstützte sie die Stärkung der palästinensischen Behörden und eröffnete 1994 ein Verbindungsbüro in Jericho. Bis zur zweiten Intifada bestand eine enge bilaterale Zusammenarbeit. In Bezug auf den Nahostkonflikt wurde bereits auf die Rolle Deutschlands - insbesondere im Rahmen der Urheberschaft der Roadmap – hingewiesen.

Die Große Koalition knüpft nahtlos an die Nahostpolitik der rot-grünen Ära an, indem sich die Bundeskanzlerin 2007 im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft für eine Reaktivierung des NOQ stark machte und dafür plädierte die arabischen Staaten stärker einzubinden. Merkel sieht hierin auch die Chance einer größeren Einflussnahme durch die EU. Anlässlich der Eröffnung des Europäisch-Israelischen Dialogs am 10. März 2007 in Berlin stellte die Bundeskanzlerin klar, ‘dass die Lösung des Konflikts entscheidend davon abhängt, ob es gelingen wird, eine Zweistaatenlösung voranzubringen. Dazu gehört, dass das Existenzrecht nicht in Frage gestellt wird, dass Gewalt kein Mittel ist, um Konflikte in dieser Region zu lösen, und dass die bisherigen Verhandlungsschritte der internationalen Staatengemeinschaft auch von palästinensischer Seite, und zwar von allen Palästinensern, akzeptiert werden. Dies sind die Voraussetzungen dafür, dass wir zu einer Zweistaatenlösung kommen können. (...) Soll man das Nahostquartett reaktivieren, das eine ganze Zeit lang relativ passiv war? Die Bundesrepublik hat sich sehr stark dafür eingesetzt. Wir Europäer können über dieses Nahostquartett natürlich eine aktive Rolle im ganzen Nahostfriedensprozess bekommen. Es ist unbestritten, dass es ohne die Vereinigten Staaten von Amerika überhaupt nicht möglich ist, in dieser Region Frieden zu schaffen. Wir dürfen uns also in unserer Rolle auch nicht überbewerten. Aber wir können eine wichtige Rolle spielen’.

Das Vereinigte Königreich nahm und nimmt bis heute im israelisch-palästinensischen Konflikt eine Brückenfunktion ein, die versucht die europäischen mit den US-amerikanischen Positionen zu vereinbaren. Dieser Balanceakt besteht darin, verstärkt alle diplomatischen Bemühungen der EU zur Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts zu unterstützen, ohne dabei die britisch-amerikanischen Beziehungen – vor allem auf strategischer Ebene - zu belasten. So unterstützte das Vereinigte Königreich in den 1970er Jahren sowohl die Friedensinitiativen der USA, als auch die Deklaration von Venedig des Europäischen Rates zur Selbstbestimmung der Palästinenser, deren Inhalt maßgeblich von der britischen Regierung beeinflusst wurde. Dieser Balanceakt wurde in den achtziger Jahren nicht durchgehend aufrechterhalten, da die britische Regierung unter Margaret Thatcher 1986 die Machbarkeit eines Palästinenserstaates in Frage stellte, die USA bei ihren Militärschlägen gegen Libyen unterstützte und Syrien die Hauptverantwortung für die Terroranschläge auf dem Flughafen in London-Heathrow zuschrieb und deswegen die diplomatischen Beziehungen abbrach. Diese anti-arabische Haltung milderte sich jedoch im Zuge der Osloer Verträge und dem daraus resultierenden Friedensprozess ab. Das Vereinigte Königreich unterstützte zudem finanziell den Aufbau der palästinensischen Autonomiebehörde in den Jahren 1994 bis 1997.

Der Zusammenbruch des Friedensprozesses zur Jahrtausendwende, der 11. September sowie der Irakkrieg haben die britische Außenpolitik wiederum an die Seite der USA gestellt, obwohl die Regierung Blair weiterhin die Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts als Schlüssel zur Bekämpfung des Terrors, und das NOQ als geeigneten diplomatischen Rahmen hervorhob. Diese positive Haltung Großbritanniens in Bezug auf das Nahostquartett und die Roadmap findet sich auch im Abschlussbericht des Europaausschusses des Oberhauses wieder, der eine stärkere Rolle der EU im Nahostfriedensprozess fordert:

‘We see the Quartet of the US, the EU, Russia and UN as continuing to be the essential diplomatic tool for coordinating the involvement of the wider international community in any such peace effort. The EU has already played an influential, but largely unacknowledged, role within the Quartet, introducing innovative proposals for the way forward. We believe that the EU’s role within the Quartet needs to be more active and assertive than it has been in the past, providing leadership with imaginative ideas, including on final status issues and through engaging in a frank and intensive dialogue with other partners, in particular the US. This should however be done in private and with the aim of building consensus as the best means to preserve the Quartet’s influence with both the parties to the conflict, with whom the EU and the Quartet should seek to pursue an even-handed approach. It is essential to ensure that fewer opportunities exist than in the past for the parties to the conflict to exploit divisions between international actors within the Quartet, and most especially those between the EU and US. We urge the Government to seek to ensure that the EU’s representatives in the Quartet, notably the High Representative, get the backing they need to play a more active and assertive role’.

Inwiefern die Außenpolitiken Deutschlands, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs in Übereinstimmung mit der europäischen Nahostpolitik stehen, wird in Punkt 4.2.3.3. ausführlicher analysiert.