Revolvierende Regionalfonds im strukturschwachen ländlichen Raum – Bedarfs- und Nutzenanalyse in der Region Nordvorpommersche Waldlandschaft

MA-Thesis / Master von Isabel Schauer

Einleitung:

Dieser Arbeit hätte auch eine Anekdote voran stehen können, wonach Otto von Bismarck einmal gesagt haben soll, im Falle des Weltunterganges begebe er sich nach Mecklenburg, da passiere alles 100 Jahre später. Da kann nur von Glück geredet werden, dass die für diese Arbeit relevante Region in Vorpommern liegt und damit theoretisch bereit ist für ein innovatives Finanzierungsinstrument: Den revolvierenden Regionalfonds.

Ist die Balsamico-Creme in der Küche derzeit total angesagt und die dreifarbige Plastiktröte der Renner auf jeder Dorfstraße, so sind Überlegungen zu diesem Instrument in der Mode. Es verheißt eine effektivere und nachhaltigere Nutzung von Fördergeldern und wird wärmstens empfohlen bei akut auftretendem Dezemberfieber und chronischer Subventionsmentalität. Indes sollen die Regionen, die davon profitieren, zuallererst ein Merkmal aufweisen: wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Darlehen, Beteiligungen und Bürgschaften an gesunde Unternehmen mit gewinnbringenden Ideen zu vergeben, erhöht die Chancen des Rücklaufes in den Fonds, der dann erneut Kapital zeitweise zur Verfügung stellen kann. Die Konstrukteure sitzen dabei in Brüsseler und Berliner Büros und formulieren Verordnungen und Richtlinien für die Einrichtung solcher Fonds, aber bisher nur unverbindliche Noten für deren Leben oder doch Ableben nach dem Jahr 2013.

Die vorliegende Arbeit nun bricht mit diesen Statuten, weil es um einen revolvierenden Regionalfonds im strukturschwachen Raum geht und weil es nur minimale Vorgaben für dessen Einrichtung gibt. In der Nordvorpommerschen Waldlandschaft geht bis 2014 ein warmer Geldregen nieder. Petrus spielen in diesem Fall das Bundesministerium für Umwelt (BMU) und das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV), die die Region als eine von fünf Gewinnern im Bundeswettbewerb IDEE.NATUR beim Aufbau eines Naturschutzgroßprojektes wie auch bei der ländlichen Regionalentwicklung unterstützen. Für letztgenannte Aufgabe schwebt dem BMELV ein revolvierender Regionalfonds vor. Inwieweit dies im Norden Vorpommerns sinnvoll und umsetzbar ist, darauf soll mit einer Bedarfsanalyse vor Ort wie auch einer intensiven theoretischen Auseinandersetzung zu der Thematik eine Antwort gefunden werden. Die bei dieser Untersuchung leitende Hypothese geht dabei davon aus, dass derartige Fonds durchaus auch ein Instrument für strukturschwache Regionen sein können, wenn auch vermutlich mit einer anderen Konstruktion als die bisher bekannten Modelle.

Die große Herausforderung bestand dabei in einer äußerst begrenzten Literatur. Die Vorhandene allerdings besticht mit ihrer Aktualität. Meinungsbildend ist die umfangreiche Studie des ifo-Instituts Dresden, welche aus einer präzisen wirtschaftswissenschaftlichen Perspektive dieses Instrument zur Neuausrichtung der Förderpolitik beschreibt. Ebenso befassen sich Elbe und Langguth intensiv mit Regionalfonds und Regionalbudgets. Mit dem Blick des Praktikers widmet sich Bühler diesem Thema. Hilfreich sind jedoch auch die Schriften von Dickertmann, der bereits in den 70er Jahren revolvierende Fonds thematisierte. Und dennoch basieren viele Informationen auf Korrespondenzen mit den hier genannten und später noch zu erwähnenden Autoren sowie auf Konferenzbeiträgen und vorläufigen Berichten.

Die umfangreiche Recherche zur Historie dieser revolvierenden Fonds mündete dann in Kapitel 2.1 und soll ein Grundverständnis für diese bewirken, bevor in den folgenden Abschnitten konkret deren heutige Erscheinungsformen wie auch die Abgrenzung zu Zuschüssen thematisiert werden. Als weitere Grundvoraussetzung für die Bedarfs- und Nutzenanalyse folgt dem eine Auseinandersetzung mit ländlichen Räumen generell und dem Projekt IDEE.NATUR. Den Nachweis der Strukturschwäche der Projektregion strengt schließlich das letzte Unterkapitel 3.3 an. Ausführungen zur Methodik stehen der Bedarfsanalyse voran. Während die kompletten Gespräche in Anlage 5 einsehbar sind, konzentriert sich dieser Analyseteil auf das Verdichten von Aussagen, um die Basis für die sich anschließende Nutzenanalyse sowie die eigentliche Fondskonstruktion zu legen. Das letzte Kapitel widmet sich dann der Ausgangsfrage: Sind revolvierende Regionalfonds eine Option für die Nordvorpommersche Waldlandschaft?

Inhaltsverzeichnis:

	Darstellungsverzeichnis	III
	Abkürzungsverzeichnis	IV
1.	Einleitung	1
2.	Revolvierende Regionalfonds	3
2.1	Versuch einer Historie	3
2.1.1	Von dänischem Käse und amerikanischem Obst …	3
2.1.2	… über europäische Landwirte …	4
2.1.3	… und Parafiski …	6
2.1.4	… mit bangladeschischen Einflüssen …	7
2.1.5	… hin zu Entwicklungen in der Europäischen Union	8
2.1.5.1	Zaghafte Anfänge	9
2.1.5.2	Förderperiode 2000-2006	10
2.1.5.3	Aktuelle Förderperiode	12
2.2	Zur Funktionsweise revolvierender Fonds	14
2.2.1	Mittelherkunft	15
2.2.2	Mittelverwendung	16
2.2.2.1	Kreditfonds	16
2.2.2.2	Beteiligungsfonds	18
2.3	Aug um Aug – Zuschüsse vs. revolvierende Regionalfonds	20
2.3.1	Von der Notwendigkeit eines Mentalitätswechsels	20
2.3.2	Von Aufwand und Bürokratie	22
2.3.3	Von Fieber im Dezember	23
2.3.4	Von Idealismus	24
2.3.5	Regionalbudget und Regionalfonds – eine Abgrenzung	26
3.	Die Nordvorpommersche Waldlandschaft – Ein strukturschwacher ländlicher Raum	28
3.1	Ländlicher Raum–Ländliche Räume	28
3.1.1	Förderung ländlicher Räume	28
3.1.2	Zur Symptomatik strukturschwacher ländlicher Räume	31
3.1.3	Raumpioniere braucht das Land	35
3.2	Der Bundeswettbewerb IDEE.NATUR	36
3.2.1	Visionäre gefunden – Die Nordvorpommersche Waldlandschaft	37
3.2.2	Das neue zukunftsweisende Finanzierungsmodell	40
3.3	Spezifizierung des Projektgebietes	42
3.3.1	Lage	42
3.3.2	Infrastruktur	44
3.3.2.1	Technische Infrastruktur	44
3.3.2.2	Soziale Infrastruktur	45
3.3.3	Bevölkerung	46
3.3.4	Beschäftigung und Wirtschaft	49
3.3.5	Kommunen	54
3.3.6	Zusammenfassung	54
4.	Analyse	55
4.1	Bedarfsanalyse	55
4.1.1	Methodik	55
4.1.1.1	Experten für die Befragung	55
4.1.1.2	Das Interview	57
4.1.1.3	Konzeption des Leitfadens	59
4.1.1.4	Auswertung der Gespräche	61
4.1.2	Ergebnisse der Bedarfsanalyse	61
4.2	Nutzenanalyse	84
4.2.1	Zielgruppen mit direktem Nutzen	84
4.2.2	Zielgruppen mit indirektem Nutzen	87
4.3	Fondskonstruktion	88
5.	Fazit	94
	Literaturverzeichnis	97
	Anlage	i
Anlage 1	- Zusammensetzung der Regionalen Partnerschaft	i
Anlage 2	- Informationsblatt für die Befragten	ii
Anlage 3	- Fragebögen für die Bedarfsanalyse	iii
Anlage 4	- Beispiel für die Adressaten	vii
Anlage 5	- Transkription der Gespräche	viii
Anlage 6	- GSA-Mikrodarlehen	xxxii
Anlage 7	- Argumente für Abwicklungsoptionen	xxxiii
Anlage 8	- Übersicht aller Teilergebnisse	xxxiv

Textprobe:

Kapitel 2.3, Aug um Aug – Zuschüsse vs. revolvierende Regionalfonds:

Die direkte Gegenüberstellung von Zuschüssen und Regionalfonds klang bereits an und soll jetzt noch vertiefend auf einzelne ausgesuchte Bereiche ausgedehnt werden.

2.3.1, Von der Notwendigkeit eines Mentalitätswechsels:

Der Einsatz von öffentlichen Fördermitteln sollte theoretisch dem ökonomischen Prinzip folgen, sodass mit den gegebenen Mitteln der maximale Ertrag erreicht oder aber ein gegebenes Förderziel mit minimalen finanziellem Aufwand zuwege gebracht wird. Jedoch hat sich eine Subventionsmentalität eingestellt:

‚Zunächst einmal entwickeln sich temporär gedachte Beihilfen in der Regel zu Subventions-Dauerläufern, die nur schwer wieder abzuschaffen sind, weil einmal Begünstigte sehr schnell auf die Wahrung ihres Besitzstandes pochen. Zum anderen neigen Beihilfen dazu, das Kostenbewußtsein zu verdrängen, […] was bedeutet, daß dem von einer Maßnahme der EU-Strukturpolitik Begünstigten das Bewußtsein über die dabei anfallenden Kosten verloren geht. Es wird unterstellt, daß unter derartigen Bedingungen auch Maßnahmen getätigt werden, die nicht den unmittelbaren Präferenzen der Akteure entsprechen.’ Eben dieses Kostenbewusstsein verschwimmt auch aufgrund hoher Förderquoten, bspw. in Konvergenzgebieten. Es stehen daher Forderungen im Raum, nicht den höchstmöglichen Fördersatz, sondern den höchstmöglichen Eigenkapitalanteil zu fordern, um die Dauerhaftigkeit der Prozesse zu sichern. Heinemann kommt zu dem Schluss, dass Kofinanzierungssätze von 15 Prozent ‘kein ausreichender finanzieller Test für eine ausgeprägte eigene Wertschätzung von Projekten’ seien. Das ehemalige BMWA, jetzige BMWi stellt die Nutzung von Zuschüssen gar komplett in Frage: ‘wenn der Zweck mit Darlehen zu erreichen ist, braucht man keine Zuschüsse; wenn eine Zuschussquote von 35% ausreicht, braucht man keine 50%’. Der Effizienzgedanke, der bisher eher dem Verteilungsdenken weichen musste, rückt hier also ins Blickfeld.

Die Kritik bezieht sich einmal auf den Fördermittelgeber und dessen Handhabung der Gelder. Es wird versucht, Gelder zu binden, damit am Ende mit den Verwendungsnachweisunterlagen ungenutzte Euros nicht nach Brüssel zurück wandern. Aber auch die Empfänger sind Teil der Kritik, weil sie Fördermittel als selbstverständlich hinnehmen und sie nicht immer den Regeln der Sparsamkeit entsprechend anwenden.

Dieser Mentalitätswechsel, dieses Bewusstsein von der Knappheit der Mittel, ist bei den obersten politischen Ebenen angekommen, wie EU-Verordnungen und vielfach Operationelle Programme beweisen. Die Missionsarbeit muss jetzt bei den Menschen vor Ort fortgesetzt werden, hin zu ‘einer neuen Form der Mitverantwortung der durch die Fondstätigkeit Begünstigten’. Der Zwang zur Rückzahlung der gebilligten Mittel würde in diesem Sinne nach Dickertmann den verfolgten Förderzweck eher erreichen als Zuschüsse. Das Motto Was nichts kostet, ist auch nichts wert bringt den dahinter stehenden Gedanken vielleicht am besten zum Ausdruck. Denn im Rückgriff auf die Subventionsmentalität besteht die Gegenleistung der Antragsteller gleichwohl in der Zahlung von Zinsen und Gewinnbeteiligungen, aber vor allem auch in durch diese Finanzierungsformen veränderten Verhaltensweisen, die ihnen die Knappheit vor Augen führen und damit besser haushalten lassen.

Ein diesem Thema verwandtes ist das der Mitnahmeeffekte. Davon wird gesprochen, wenn ein Projekt auch ohne öffentliche Förderung realisiert hätte werden können. Diese würden zahlenmäßig zunehmen, ‘je höher die Förderquoten, je offener Auswahlkriterien formuliert, je weniger Gebietskulissen definiert und je niedriger Auflagen sind bzw. je weniger bei der Förderung nach Inhalten differenziert wird’.

Generell kann davon ausgegangen werden, dass diese Effekte bei Darlehen in einem geringeren Ausmaß auftreten als bei Zuschüssen. Der Grund hierfür liegt in der Risikoselektion durch Darlehen und Beteiligungen. Sehr solvente Unternehmen würden Investitionen aus eigenen Kräften bestreiten können und sich deshalb auch für subventionierte Finanzierungsinstrumente kaum interessieren. Zuschüsse hingegen sind auch für diese Gruppe reizvoll, da Kofinanzierungsanteile selbst getragen werden können. Insofern sind die Instrumente revolvierender Regionalfonds im Stande, die Zahl der Mitnahmeeffekte zu reduzieren.

2.3.2, Von Aufwand und Bürokratie:

Im Rahmen von REGIONEN AKTIV forderte der Landrat des Landkreises Stendal, Jörg Hellmuth, die Einrichtung eines Regionalfonds mit der Argumentation: ‘Mit Sicherheit hätten wir dann weniger Bürokratie und weniger Verwaltungsaufwand. Das Land hätte weniger Arbeit, wir könnten schneller arbeiten und die Unternehmen wären glücklich’. Dem stehen Erkenntnisse von Elbe und Leßmann et al. gegenüber, wonach die Verwaltung von Fonds gegenüber Zuschüssen weniger Glückseligkeit verheißt. Denn neben der Mittelausgabe muss auch der Mittelrückfluss überwacht werden. Auf Seiten der Unternehmen ergibt sich folgendes Bild: Der bürokratische Aufwand ist umso höher, je kleiner das beantragte Fördervolumen ist. Da die Darlehens- aber auch Zuschussbeträge mit steigender Unternehmensgröße zunehmen, ist hier ersichtlich, dass im Verhältnis zum Förderbetrag gerade kleine Unternehmen bei der Inanspruchnahme größere Lasten zu tragen haben. Die benannten Autoren plädieren dennoch für Darlehen und gegen Zuschüsse im Hinblick auf den bürokratischen Aufwand bei Fördermittelgeber und -empfänger und weisen Folgewirkungen auf. So würden Zuschüsse selten zu 100 Prozent vergeben, zusätzliche Kofinanzierungsmittel müssten bereitgestellt werden. Da dies auch in Form von Bankkrediten geschieht, verlange die Beantragung von Zuschüssen mehr vom Antragsteller ab als bei Darlehen. Gleichwohl lässt sich dieser Punkt nicht generalisieren und gar im Falle von Beteiligungen, die ja nur ein erster Schritt von Investitionen sind, ebenso anbringen. Es ist daher entscheidend, wo die kausale Kette der Fördermitteleinwerbung beginnt und wo sie endet.

Ein klarer Vorteil der Fonds gegenüber Zuschüssen rührt dann aber von der beschriebenen Subventionsmentalität her, welche es erforderlich macht, einen höheren Prüfaufwand bei verlorenen Zuschüssen zu betreiben. Beispielhaft wird hier an die umfangreiche Verwendungsnachweisprüfung erinnert, die für beide Gruppen enormen Aufwand bedeutet. Ebenso erschwerend, wohl aber bereits als Kontrolle zu verstehen, sind die Zahlungsanträge, die nur mit einem Fortschrittsbericht eingereicht werden können. Der besondere Aufwand bei Zuschüssen rührt neben den vielfältigen Auskunftspflichten aber vor allem von der umfassenden Mehrebenen-Verflechtung her. Der Regionalmanager vor Ort ist erst der Beginn einer Weisungskette, die insbesondere die Dauer der Beantragung negativ beeinflusst. Dies beginnt bei der Umsetzung der EU-Verordnungen in Operationelle Programme und dann wiederum in konkrete Richtlinien, sodass sich der Beginn einer Förderperiode für einen Fördergegenstand teilweise um Jahre verzögern kann und trotz n+2 vor Rückforderungen aus Brüssel nicht feit. Lang hatte 1998 die Dominanz von Zuschüssen noch mit ihrer Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt. Dies lässt sich, wie gezeigt, heute nicht mehr halten.

Der große Vorteil revolvierender Regionalfonds besteht nun konträr hierzu in der Übertragung organisatorischer, aber fast noch wichtiger, auch finanzieller Kompetenz und Verantwortung auf die Region. ‘[Die] Voraussetzung […] ist ein neues partnerschaftliches Verhältnis zwischen den Regionen als Empfänger und dem Ministerium als Geber. Diese Zusammenarbeit ist geprägt von der Begegnung der Partner auf Augenhöhe und einer Förderung, die auf die Bedürfnisse vor Ort abgestimmt ist.’ Grundvoraussetzung für diese neue Beziehung ist das Vertrauen der oberen in die untere Ebene, zu wissen, ‘was gut für die Region ist’. Erst das Engagement der Beteiligten führt zu einer höheren Wirksamkeit der Fondsarbeit, da erst die ‘‚Fühlungsvorteile’ und Ortskenntnisse Kommunikations- und Kooperationsmöglichkeiten [eröffnen], die bei einer zentralen Verwaltung nicht gegeben sind’.