Reformbedarf bei der staatlichen Regulierung der steuerberatenden Berufe

Diplomarbeit von Kay Pallasch

Problemstellung:

Die freien Berufe, und somit auch die Steuerberatung, sehen sich mit umfassenden Reformierungen konfrontiert. Diese Veränderungen haben ihren Ursprung im europäischen Vereinigungsprozess. Nachdem sich die Steuerberatung in Deutschland seit dem Nationalsozialismus gesetzlich manifestiert hat und ein geschützter Beruf des Steuerberaters entstanden ist, hat sich ähnlich des Innungswesens beim Handwerk eine finanzstarke und einflussreiche Berufsorganisation entwickelt, die ihre „Privilegien“ verteidigt. Der Konflikt hierbei besteht in der Verletzung des Grundrechtes der Berufsfreiheit mit der Begründung, in der Steuerberatung ein Gut mit wichtigem, schützenswertem Allgemeinwohlinteresse vorzufinden.

Regulierungsbegründungen lassen sich mit Hilfe der volkswirtschaftlichen Regulierungstheorien herauskristallisieren. Einerseits findet man Merkmale normativer Regulierungsbegründung, der asymmetrischen Information. Andererseits sind Merkmale der positiven Regulierung, also die Durchsetzung von Interessengruppen klar zu erkennen.

Reguliert ist dieser Markt im Zutritt sowie im Verhalten. Der Marktzutritt ist reguliert durch eine Qualitätsprüfung. Hierbei ist zu kritisieren, dass durch die Schwere der Prüfung und durch die Voraussetzungen zur Zulassung derselben, aus einer subjektiven Zulassungsbeschränkung eine objektive entsteht. Dadurch ist die Legitimation zur Verletzung der Berufsfreiheit überschritten. Im Marktverhalten stehen die Beschränkungen beim Werben und die Bindung an eine Gebührenordnung, also an Preisvorgaben, im Vordergrund.

Eine wesentliche Rolle bei der Regulierung in der Steuerberatung spielen die Berufsorganisationen. Im Mittelpunkt dabei stehen die, durch gesetzliche Zwangsmitgliedschaft charakterisierten, Steuerberaterkammern.

Bei der Betrachtung der Auswirkungen der Marktregulierungen ist festzustellen, dass der Marktpreis der Steuerberatung unterhalb des staatlichen Preises der Gebührenordnung liegt. Interessant hierbei ist, dass in Bereichen, in denen begrenzt Wettbewerb besteht, die Gebührenordnung eine Preisuntergrenze in Höhe der Grenzkosten, also entsprechend dem allokativen Zielkriterium, zulässt. Des weiteren erscheint der Umfang der geschützten Tätigkeiten nicht gerechtfertigt. Hierbei stellt die Diskussion um Merkmale einer positiven Regulierung Anhaltspunkte hervor, die klare Gruppeninteressen erkennen lassen, deren Schutz mit normativen Begründungen als nicht gerechtfertigt erscheinen.

Erst der Druck von außen, die europäische Harmonisierung, erzwingt Veränderungen. So ist die Steuerberatung in Europa unterschiedlich bzw. gar nicht geregelt. Die, mit der im europäischen Vertrag geregelten Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit, auftretenden rechtlichen Fragen werden somit auch unterschiedlich interpretiert. Die Stimmen reichen von bedingungsloser Liberalisierung bis hin zur europäischen Vereinheitlichung auf deutschem Regulierungsniveau. Abzuwarten sind hier die gerichtlichen Entscheidungen und die Entwicklung in der nationalen Gesetzgebung. Eine erste Lockerung der deutschen Regulierung verspricht das siebente Steuerberatungsänderungsgesetz, mit dessen Inkrafttreten zum Halbjahr 2000 gerechnet werden kann.

Unbestritten ist die Bedeutung der Steuerrechtspflege und das damit verbundene hohe Gemeinwohlinteresse an einer stabilen Qualitätssicherung. Der jetzige Umfang und in dessen Folge hohe Wohlfahrtsverlust scheint nicht gerechtfertigt. Die Steuerberatung in den USA soll nicht als Lösungsmuster dienen, zeigt aber, das eine staatliche Regulierung nicht zwingend ist.

Inhaltsverzeichnis:

1.	Einleitung	3
2.	Die Situation der Freien Berufe in der Europäischen Entwicklung	6
3.	Die Entwicklung der deutschen Steuerberatung und ihrer Regulierung	7
3.1	Steuerberatung, Marktabgrenzung und Definition	7
3.2	Die Zeit vor 1945	9
3.3	Die Entwicklung seit 1945	9
4.	Ökonomische Regulierungsbegründung	9
4.1	Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik	9
4.2	Wettbewerbliche Ausnahmebereiche	10
4.3	Die normative Theorie der Regulierung	10
4.3.1	Informationsmängel	11
4.3.2	Unkenntnis	11
4.3.3	Qualitätsunkenntnis und asymmetrische Information	12
4.3.3.1	Asymmetrische Information	12
4.3.3.2	Qualitätsunsicherheit, Adverse Auslese	13
4.3.3.3	Lösungsansätze bei asymmetrischer Information	15
4.3.4	Versagen am Markt der Steuerberatung	16
4.4	Die positive Theorie der Regulierung	18
4.4.1	Die Nachfrage nach Regulierung	18
4.4.2	Das Angebot an Regulierung	20
4.5	Vergleich von normativer und positiver Theorie	21
5.	Die Regulierung der Steuerberatung	22
5.1	Gesetzliche Grundlagen	22
5.2	Die Regulierungen in der Steuerberatung	23
5.2.1	Marktzutrittsbeschränkungen	23
5.2.2	Marktverhalten	27
5.2.2.1	Werbeverbot	28
5.2.2.2	Die Gebührenordnung	29
5.3	Die Berufsorganisationen des steuerberatenden Berufes	30
5.3.1	Die Kammern	30
5.3.2	Der Steuerberaterverband	31
5.3.3	Die DATEV e.G.	31
6.	Negative Auswirkungen, Bewertung	32
6.1	Ineffizienzen	32
6.1.1	Allokative Ineffizienz, Die Kosten der Regulierung	33
6.1.1.1	„Grenzkosten“ der Steuerberatung	33
6.1.1.2	Die Kosten der Kammern	36
6.1.2	Technische Ineffizienz	37
6.1.3	Dynamische Ineffizienz	38
6.2	Positive Regulierung	39
6.2.1	Nachfrager von Regulierung	39
6.2.2	Anbieter von Regulierung	41
7.	Das Europäische Bild des steuerberatenden Berufes und die Tendenzen in der Regulierung	42
7.1	Liberale Berufsausübung in Mitgliedsstaaten am Beispiel der Steuerberatung in Spanien	43
7.2	EU- Recht contra nationales Recht	44
7.2.1	Dienstleistungsfreiheit	45
7.2.2	Niederlassungsfreiheit	47
8.	Steuerberatung in den USA	48
8.1	Tax Accountants (Steuerbuchprüfer)	48
8.2	Tax Attorneys(Steueranwälte)	48
8.3	Berufskammern	49
8.4	Honorar	49
9.	Deregulierungsansätze	49
10.	Zusammenfassung	50