Rechtsgrundlagen und Verfahrenspraxis der Parlamentarischen Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages

Magisterarbeit von Mathias Müller

Einleitung:

Ein Parlament in parlamentarischen Regierungssystemen zeichnet sich unter anderem durch sein Merkmal als eine Volksvertretung aus, die in demokratischen Wahlen periodisch gewählt wird, die über umfassende Gesetzgebungsrechte, das Recht der parlamentarischen Investitur verfügt und die Exekutive kontrolliert.

Es gehört also zu den wichtigsten Funktionen eines Parlamentes, die anderen Staatsorgane unmittelbar oder mittelbar zu kontrollieren und gegebenenfalls auch Sachverhalte, die es im Rahmen der Erfüllung seines Verfassungsauftrages als Vertretung des Volkes für aufklärungsbedürftig erachtet, selbständig und unabhängig von Justiz, Regierung und Verwaltung prüfen zu können.

Das Hauptaugenmerk liegt dabei auf der Kontrolle der Exekutive. Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle ist dabei die Sicherung der Funktionsfähigkeit des zugleich trennenden wie verschränkenden Gewaltenteilungsprinzips, die öffentliche Sichtbarmachung von Verantwortlichkeit sowie die Überwachung der Gesetzmäßigkeit exekutiven Handelns. Dabei liegt die hauptsächliche Verwendung der formellen parlamentarischen Kontrollinstrumente bei der Opposition. Grund dafür ist die Ablösung des Spannungsfeldes Parlament – Regierung durch den „neuen“ Dualismus zwischen Opposition – Parlamentsmehrheit.

Als das „schärfste parlamentarische Kontrollinstrument“ gilt dabei der parlamentarische Untersuchungsausschuss.

Von den bisher 33 parlamentarischen Untersuchungsausschüssen des Deutschen Bundestages wurden 25 von der Opposition, fünf von der Regierung und in drei Fällen wurde er von beiden Lagern des Parlamentes beantragt. Seit der 10.Wahlperiode hat die parlamentarische Untersuchung verglichen mit den vorangegangen Wahlperioden wieder Konjunktur. Trotz dieser vermeintlichen Beliebtheit des Kontrollinstrumentes bei der Opposition, sind die Meinungen über die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse eher negativ. So erkennt Noack „nur mäßige Erfolge“, für Unland besteht der „Eindruck der Ineffizienz“. Böhret, Jann und Kronenwett sind sogar der Meinung, dass UA „generell ergebnislos“ verlaufen. Während Ellwein etwas abwägender, das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen, als „einerseits ein sehr effektives, andererseits aber auch als ein sehr problematisches“ Kontrollmittel beschreibt.

Aber auch positive Urteile zu UA finden sich in der Literatur. So hält Thaysen „mit Nachdruck an dem anspruchsvollen Attestat fest, dass die Untersuchungsausschüsse in reichem Umfang bedeutsame Wahrheiten hervorbringen“. Ebenfalls auf „offenbare Effekte“ verweisen Klatt und Germis.

Dagegen ist man sich in der Literatur wie Praxis einig darüber, dass das Kontrollinstrument UA, ein „politisches Kampfinstrument“ darstellt.

Ein Grund für die unterschiedlichen Auffassungen über die Erfolge und Wirkungen liegt in der Rechtsgrundlage der parlamentarischen UA. Denn obwohl das parlamentarische Untersuchungsrecht im Deutschen Bundestag als ein Minderheitenrecht ausgestattet ist, blieben der Parlamentsmehrheit genügend Verfahrenskompetenzen, um die Untersuchungen zu erschweren oder zu verhindern.

Die fehlende Gesetzesgrundlage für das Verfahren der parlamentarische UA stellten das größte Hindernis für ein möglichst schnelles und effektives Untersuchungen von Sachverhalten dar. Bereits seit der 1. Wahlperiode wird ein Verfahrensgesetz für UA gefordert. Dennoch konnten sich die Fraktionen bis zum 6.4. 2001 nicht auf ein Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse einigen. Es ist natürlich nicht verwunderlich, dass die Regierungsmehrheit sich bisher stets geweigert hat, freiwillig auf einige ihrer Rechte zu verzichten. Daher konnte das PUAG am 6.4. 2001 auch nur durch eine glückliche Konstellation verabschiedet werden. Während die rot-grüne Regierungsmehrheit noch ihre eigene Oppositionszeit in Erinnerung hatte, sah sich die Opposition von CDU/CSU mit dem Parteispenden-UA konfrontiert und daher befürwortete sie nun selbst ein Verfahrensgesetz von UA.

Das Ziel dieser Arbeit soll sein, das PUAG daraufhin zu überprüfen, ob es die zahlreichen, bisherigen vorhandenen Probleme bei den Verfahren der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages löst oder zumindest deren Anzahl verringert.

Dabei ist zunächst zu untersuchen, welche Probleme bisher bei parlamentarischen Untersuchungsverfahren auftraten sowie welche politischen Folgen sich durch verfahrensrechtliche Probleme ergaben.

Um die Probleme von parlamentarischen Untersuchungsverfahren aufzuzeigen, konzentriert sich die Arbeit auf zwei Untersuchungsausschüsse. Zum einen der 1. Untersuchungsausschuss der 13. Wahlperiode, der Plutonium-Untersuchungsausschuss und zum anderen, der 1. Untersuchungsausschuss der 14. Wahlperiode, der Parteispenden-Untersuchungsausschuss. Gegebenenfalls werden aber auch Probleme anderer UA herangezogen.

Die politikwissenschaftliche Erörterung der parlamentarischen UA berührt dabei den Gegenstandsbereich der Rechtswissenschaft. Die beiden Wissenschaften ergänzen sich hier und sind nicht losgelöst voneinander zu untersuchen. Denn die Arbeit der UA ist ein sehr stark rechtlich eingebundenes Verfahren. Dabei nehmen die normativen Regelungen nicht nur Einfluss auf den formalen Verfahrensablauf, sondern haben eine herausragende Wirkung auf den politischen Prozess der Untersuchung. Es ist daher für die vorliegende Arbeit notwendig gewesen, auf die juristischen Gegebenheiten einzugehen. Soweit wie möglich sollte dabei, die politische Wirkung dieser normativen Regelungen im Vordergrund stehen.

Zu Beginn der Arbeit soll die thematische Annäherung an den Begriff „parlamentarische Kontrolle“ erfolgen. Über die verschiedenen Funktionen von Parlamentsmehrheit und Opposition im Bundestag, erfolgt im Kapitel drei die Begriffsklärung der „parlamentarischen Kontrolle“.

Kapitel vier dient der Verortung des Themas der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse.

Nach dem geschichtlichem Überblick der Entwicklung der parlamentarischen UA in Deutschland und dem Exkurs über die Entwicklung in Großbritannien und den USA, erfolgt die Abgrenzung zu Untersuchungsausschüssen des Verteidigungsausschusses sowie zu den Enquete-Kommissionen.

Anschließend stelle ich die gesetzlichen Untersuchungskompetenzen sowie die Untersuchungsbegrenzungen von UA vor.

Daran knüpft im Kapitel fünf die Untersuchung der einzelnen Problemfelder von UA und deren mögliche Lösung durch das PUAG an. Kapitel sechs und sieben zieht ein abschließendes Resümee über die Problemuntersuchung und die daraus folgenden Erkenntnisse über die Verfahrenspraxis und Wirkungen parlamentarischer UA sowie über die mögliche Arbeitsverbesserungen der UA durch die Reformmaßnahmen des PUAG.

Seit Egon Zweig am Anfang des Jahrhunderts über parlamentarisches Untersuchungsrecht geschrieben hat, sind eine Vielzahl an wissenschaftlichen Arbeiten diesem Thema gewidmet wurden. Der überwiegende Teil der Veröffentlichungen stammt dabei aus dem juristischen Bereich. So befassten sich zwei Juristentage mit dem Kontrollinstrument, weitere Aufsätze und Abhandlungen finden sich zumeist in juristischen Zeitschriften. Die juristischen Beiträge befassen sich zumeist mit Einzelproblemen rechtsnormativen Charakters. Im Vergleich dazu sind die politikwissenschaftlichen Beiträge eher gering. Bei dem Thema über parlamentarische UA sind aber juristische wie politikwissenschaftliche Beiträge nur schwer zu trennen. Beide Wissenschaften ergänzen sich hier.

Hervorzuheben sind Steffanis Studie über die UA in der Weimarer Republik, Thaysen, Kipke oder Damkowskis Handbuch.

Auf der Ebene der Landesparlamente sind umfassende Arbeiten von Plöhn sowie Frey erschienen.

Die allgemeine Reformproblematik der Verfahrensweise der UA in der Literatur ist seit den siebziger Jahren deutlich in den Vordergrund gerückt. Als ein Beispiel soll hier der Bericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform genannt werden. Dagegen existieren über die Reformen durch das PUAG, außer sehr wenigen juristischen Beiträgen, keine weiteren Veröffentlichungen.

Schwierigkeiten bereitete die Aufarbeitung des Thema mit Beiträgen aus Zeitungen.

Für eine umfassende Archivrecherche stand aber die Süddeutsche Zeitung zur Verfügung. Andere Zeitungen konnten, auch wegen ihrer zu großen Nähe zu einer Partei, nicht für eine parteienabhängige Betrachtung genutzt werden.

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