Können Public Private Partnerships die Finanzprobleme europäischer Regionen lösen?

MA-Thesis / Master von Michael Klabe

Einleitung:

Die Ereignisse rund um die deutlich verspätete Einführung der LKW-Maut in Deutschland und die deutlich gewordenen Schwächen des mit dem Betreiberkonsortium TollCollect geschlossenen Vertrages haben das Thema ‘Public Private Partnerships (Öffentlich-Private Partnerschaften)’ in das Bewusstsein einer breiteren Öffentlichkeit gerückt. Insbesondere stellte sich hier konkret die Frage, ob das allgemein vertretene Postulat ‘die Privatwirtschaft sei auf jeden Fall leistungsfähiger und kostengünstiger als der Öffentliche Dienst’ noch bestehen bleiben kann und wie gut sich der öffentliche Partner einer PPP über vertragliche Regelungen gegen vom privaten Partner verursachte Misserfolge schützen und seine gerechtfertigten finanziellen Ansprüche verfolgen kann.

Während das plakative Thema ‘Maut-Chaos’ über viele Monate den deutschen Blätterwald beherrschte, blieb in der deutschen Öffentlichkeit relativ unbeobachtet, dass zunächst auf Seiten einzelner Bundesländer (z.B. Nordrhein-Westfalen ab Oktober 2001) und dann auch auf der Seite der Bundesverwaltung (ab November 2004) sog. Task Forces PPP gegründet wurden, die die Nutzung des Instrumentes Öffentlich-Private Partnerschaften im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung verstärkt vorantreiben sollen. In Nordrhein-Westfalen waren es die Kommunen als hauptsächliche Träger von Investitionen in die öffentlicher Infrastruktur, die mit Unterstützung der Landesregierung erste Pilotprojekte durchführten.

Das Konstrukt PPP als dritter Weg zwischen konventioneller Selbsterstellung durch den öffentlichen Dienst und Privatisierung vormals öffentlicher Dienstleistungen ist allerdings keine deutsche Erfindung. In Europa auf diesem Gebiet seit langem führend ist Großbritannien, wo die damalige konservative Regierung bereits 1992 die sog. Private Finance Initiative (PFI) als Möglichkeit, öffentliche Aufgaben durch private Partner planen, bauen, (vor)-finanzieren und betreiben zu lassen, entwickelte. Allerdings machte erst die seit 1997 amtierende Labour-Regierung verstärkt von dem neuen Instrument Gebrauch.

Die beiden Regionen Nordrhein-Westfalen und Schottland wurden ausgewählt, weil erstere zu den deutschen Bundesländern gehört, die das Thema PPP in Deutschland offensiv vorantreiben, und zweitere, weil das Instrument dort bereits seit etwa einem Jahrzehnt angewendet wird und dementsprechend viele – sowohl positive als auch negative – Erfahrungen vorliegen. Ganz aktuell haben die Regierungen beider Regionen Ende Januar 2005 einen Aktionsplan über eine intensivierte Zusammenarbeit unterschrieben, die im Themenfeld ‘Verwaltungsmodernisierung’ auch die Nutzung des ‘großen Erfahrungsvorsprungs Schottlands bei PPP-Modellen’ berücksichtigen soll.

Ziel dieser Arbeit ist es, im komparativen Vergleich zwischen den beiden Europäischen Regionen Nordrhein-Westfalen und Schottland darzustellen, welche Argumente aus politisch-rechtlicher aber insbesondere auch aus finanzpolitischer Sicht dafür bzw. dagegen sprechen könnten, das Instrument PPP/PFI verstärkt zur Lösung der finanziellen Probleme Europäischer Regionen heranzuziehen. Hierbei ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass die Regierungen der Europäischen Regionen unter Einwirkung verschiedener politischer Einflüsse (Stichwort: Mehrebenensystem des Regierens in Europa) agieren müssen und ihre Haushalte daher auch aus verschiedenen Quellen finanziert werden.

Weiterhin soll die Arbeit darstellen, ob es – sofern man sich dafür entscheidet – unter den verschiedenen Varianten von PPP/PFI eine aus Sicht der finanziellen Belastung der öffentlichen Haushalte günstigere Variante gibt, weil sie die sich aus einer PPP möglicherweise ergebenden Gewinne nicht auf private Anteilseigner aufteilt, sondern diese wieder in den Haushalt des öffentlichen Partners reinvestiert (sog. Non-Profit Distributing Organisation / NPDO).

Die Masterarbeit definiert zunächst den Begriff PPP und dessen häufigste Variante PFI. Nach einer Beschreibung der verfassungsrechtlichen und finanzpolitischen Besonderheiten der beiden Regionen und einer Darstellung der Beziehungen zwischen EU-Ebene und regionaler Ebene, geht sie auf den Vergleich der Implementierung des Instrumentes PPP/PFI in Nordrhein-Westfalen und Schottland ein. Dabei werden die Argumente der jeweiligen Protagonisten (Regierungen, Parlamente, Parteien, Gewerkschaften, Beratungsunternehmen, Rechnungshöfe) ausgewertet. Aus den gemachten Erfahrungen in beiden Regionen wird eine Aussage abgeleitet, ob und wenn ja, in welchen Fällen, PPP/PFI die Haushaltsprobleme Europäischer Regionen lösen können und welche Variante von PPP/PFI die für den Steuerzahler günstigste sein kann.

Im Einzelnen wird in Kapitel 1 definiert, was unter den Begriffen PPP und PFI zu verstehen ist und welche weiteren Varianten von PPP existieren, die jedoch im Rahmen dieser Masterarbeit nicht näher behandelt werden.

Kapitel 2 beinhaltet eine verfassungsrechtliche Darstellung der beiden Europäischen Regionen und die Auswirkungen, die sich hieraus für die jeweilige Haushaltssituation ergeben. Der Begriff ‘Region’ wird dabei sowohl für Schottland als auch Nordrhein-Westfalen – ungeachtet der staatsrechtlichen Stellung eines deutschen Bundeslandes – verwendet und ist im Sinne des statistischen Begriffes der NUTS1-Region zu verstehen. In diesem Zusammenhang wird auch verdeutlicht, wie groß die jeweilige Einflussnahme durch den Zentralstaat (in Schottland) bzw. den Bundesstaat (in Nordrhein-Westfalen) ist.

In Kapitel 3 wird dargestellt, welche Bedeutung die Regionen in Europa in Bezug auf die EU-Ebene haben, welchen Einfluss sie über den Ausschuss der Regionen nehmen können und wie sie über Struktur- und Regionalbeihilfen unter Umgehung der nationalen Ebene durch die EU (teil)-finanziert werden. Auch der Zusammenhang zwischen EU-Politiken und PPP wird hier erklärt.

In Kapitel 4 werden die politisch-institutionellen, rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen für PPP/PFI in beiden Regionen und deren Auswirkungen auf dieses Modell beschrieben. Der britische Public Sector Comparator (PSC) als dort allgemein verwendeter Wirtschaftlichkeitsmaßstab wird kurz erläutert.

Kapitel 5 gibt einen kurzen historischen Überblick über die Strategie der Einführung und Umsetzung von PPP/PFI in beiden Regionen, während in Kapitel 6 die realisierten und geplanten PPP/PFI auf regionaler und kommunaler Ebene dargestellt werden und ihre quantitative Bedeutung für die jeweiligen – insbesondere kommunalen – Haushalte herausgearbeitet wird.

Die umfangreiche Diskussion der Vor- und Nachteile von PPP/PFI durch die jeweiligen Protagonisten wird in Kapitel 7 behandelt. Naturgemäß ist hier der Anteil, den die Diskussion in Schottland einnimmt bzw. eingenommen hat, aufgrund des deutlich längeren Erfahrungshorizontes, größer.

Kapitel 8 würdigt schließlich die Geeignetheit von PPP/PFI zur Lösung der Finanzprobleme Europäischer Regionen kritisch und zieht Schlussfolgerungen, ob dieses Instrument zur Lösung der Finanzprobleme europäischer Regionen angewendet werden sollte.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4, Politisch-Institutionelle, rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen für PPP/PFI:

Sowohl die Mitgliedstaaten als auch ihre Regionen müssen europäisches Recht bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zwingend beachten. Die Europäische Kommission hat im Bereich des öffentlichen Vergaberechts bereits auf die Verbreitung von PPP reagiert; sie hat hierzu ein innovatives Vergabeverfahren eingeführt, das eigens auf die Vergabe ‘besonders komplexer Aufträge’ und somit auf bestimmte Formen von PPP zugeschnitten ist. Dieses neue Verfahren, das als ‘wettbewerblicher Dialog’ bezeichnet wird, ermöglicht den öffentlichen Stellen, mit den Bewerberunternehmen Gespräche zu führen, um die am besten geeigneten Lösungen zu ermitteln. Zuvor war häufig das Verhandlungsverfahren nach Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 93/37/EWG gewählt worden. Dieses ist jedoch nur ausnahmsweise zulässig und nicht für Fälle gedacht, in denen solche Unwägbarkeiten auftreten wie etwa Probleme mit der vorherigen Preisfestlegung aufgrund der Tatsache, dass die rechtliche und finanztechnische Konstruktion sehr komplex ist. Das neu eingeführte Verfahren des wettbewerblichen Dialogs nach Richtlinie 2004/18/EG wird dann eingeschlagen, wenn der öffentliche Auftraggeber objektiv nicht in der Lage ist, die für seinen Auftrag und seine Ziele geeigneten technischen Mittel zu bestimmen, oder wenn er objektiv nicht in der Lage ist, ein Projekt rechtlich und/oder finanztechnisch zu konzipieren. Das Verfahren gewährleistet, dass die Erörterung sämtlicher Auftragsaspekte mit den Bewerbern im Verlauf der Definitionsphase ausreichend flexibel verlaufen kann.

Rahmenbedingungen der Einführung von PPP/PFI in Schottland:

Der Schwerpunkt der schottischen Regionalregierung liegt ebenso wie der der britischen Regierung in der Förderung des Öffentlichen Dienstes. Dabei übernahm sie den gleichen pragmatischen Kurs bei der Nutzung privater Finanzierung. Den Empfehlungen des Finanzausschusses des schottischen Parlaments folgend, mussten alle PPP-Verträge in Schottland Garantien von den privatwirtschaftlichen Betreibern verlangen, dass die Bezahlung und die Arbeitsbedingungen der versetzten öffentlichen Angestellten nicht nachteilig beeinflusst würden. Grenzüberschreitende Rangeleien zwischen der Regierung in Edinburgh und der in London blieben selten, so dass Kritiker behaupteten, die Regionalregierung habe die Tradition des Schottland-Ministeriums, Politik-Initiativen der britischen Regierung für den schottischen Bedarf zu ‘tartanisieren’, weitergeführt. Während diverse Gremien und Verfahren wie zum Beispiel der Gemeinsame Ministerielle Ausschuss oder die Vereinbarung von Konkordaten zu verschiedenen Themen das enge Arbeitsverhältnis zwischen britischer Regierung und schottischer Regionalregierung erleichtern, bleibt unklar, wie Finanzstreitigkeiten gelöst würden, insbesondere bei dem in hohem Maße zentralisierten System der Überwachung öffentlicher Ausgaben und der eingeschränkten eigenen Einnahmen Schottlands.

Devolution kann zwar als ein Schritt in Richtung einer föderalen Verfassung gesehen werden, aber das britische Parlament behält die höchste Staatsgewalt und somit die Zuständigkeit für die gesamtwirtschaftliche Steuerung, einschließlich Wechselkurspolitik, Geldpolitik und Finanzpolitik. Für einen unitarischen Staat typisch, wird kein Versuch unternommen, öffentliche Einnahmen und Ausgaben je Region auszugleichen: Einige Regionen tragen weniger zu den Einnahmen pro Kopf bei als andere und einige erhalten nach Maßgabe des Bedarfs Zuweisungen in größerer Höhe. Trotz Devolution gibt es, solange das Vereinigte Königreich ein Einheitsstaat bleibt, keinen Anlass die schottischen Ausgaben auf die Mittel zu beschränken, die aus Einnahmen in Schottland erzielt werden können, oder sie auf einen strikten Einwohneranteil zu stützen. Um die Wirtschaftlichkeit eines PPP/PFI-Projektes gegenüber einer konventionellen Beschaffungsvariante zu rechtfertigen, wurde in Großbritannien ein Public Sector Comparator (PSC) als fiktiver Vergleichsmaßstab entwickelt. Er bildet alle Kosten, Erlöse und Risiken der besten machbaren und finanzierbaren Projektlösung bei Erstellung durch die öffentliche Hand als Barwert ab. Dabei werden alle Kosten des Projekts (z.B. Projektentwicklung, Planung, Errichtung), die Betriebs- und Unterhaltungskosten (inkl. Abschreibungen) und die Finanzierungskosten sowie die ‘übertragbaren’ (z.B. Baukostenrisiko) und ‘nicht übertragbaren’ (z.B. Gesetzesänderungsrisiko) Risiken erfasst. Für jedes Risiko werden Kosten und Eintrittswahrscheinlichkeit gebildet; aus diesen ergibt sich ein Erwartungswert. Schließlich wird ein Barwert berechnet, indem Kosten und Risiken als Zahlungsströme über die gesamte Laufzeit des Projekts ermittelt und diskontiert werden. Abschließend wird dem berechneten PSC der Barwert der Kosten der PPP-Variante (periodische Leistungsentgelte und zurückbehaltene Risiken) gegenübergestellt.

Rahmenbedingungen der Einführung von PPP/PFI in Nordrhein-Westfalen:

In Nordrhein-Westfalen bestand nicht die Notwendigkeit wie in Schottland, die gleiche PPP-Politik wie die Bundes- bzw. die Zentralregierung zu verfolgen. Aufgrund des föderalen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland war auch nicht der Bund die treibende Kraft bei der Einführung von PPP/PFI, sondern der Anstoß hierzu kam aus Nordrhein-Westfalen. Gleichwohl ist es natürlich schon rein aus Gründen der Rechtssicherheit und Vergleichbarkeit erforderlich, in Deutschland einheitliche Maßstäbe z.B. bei der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit von PPP/PFI einzuführen. Dieser Aufgabe hat sich das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Jahre 2003 angenommen und bis zum September des Jahres einen entsprechenden Praxis-Leitfaden PPP erstellen lassen. Insofern wurde auch in Deutschland eine Kongruenz der PPP/PFI-Politiken von regionaler und zentral-/bundesstaatlicher Ebene verfolgt, nur eben nicht top-down wie in Großbritannien, sondern der föderalen Grundordnung entsprechend bottom-up. Zwar soll der Länderfinanzausgleich gleichartige Lebensverhältnisse in allen Ländern herstellen; gleichwohl bestehen deutliche Wohlstandsgefälle zwischen ‘reicheren’ und ‘ärmeren’ Bundesländern.

Jedes Bundesland steht demzufolge in der Verantwortung, selbst Strategien zu entwickeln, um seine Verwaltungstätigkeit kostenoptimal zu entwickeln. Insofern besteht im föderalen System Bundesrepublik Deutschland ein deutlich größerer Anreiz als z.B. im unitarischen System Großbritannien, in dem die regionalen Budgets nach Bedarf zugewiesen werden, aus eigenem Antrieb heraus Alternativen zur bisherigen Eigenerstellung öffentlicher Aufgaben zu untersuchen und zu erproben. Zwingend erforderlich für die Anwendung alternativer Modelle wie PPP/PFI ist es aber auch in Deutschland, deren größere Wirtschaftlichkeit gegenüber der konventionellen Aufgabenwahrnehmung nachzuweisen. In Deutschland gibt es allerdings bislang noch keinen anerkannten, betriebswirtschaftlichen Kriterien genügenden Bewertungsmaßstab wie den – wenn auch nicht unumstrittenen – PSC. Auf Seiten der öffentlichen Hand in Deutschland bestehen insbesondere noch Schwierigkeiten, die für einen Wirtschaftlichkeitsvergleich relevanten Daten zu ermitteln. Als erforderlich wurde jedoch die Entwicklung und Einführung eines einheitlichen Verfahrens zum Vergleich der Wirtschaftlichkeit angesehen. Ohne einen derartigen Bewertungsmaßstab sei ein fairer Wirtschaftlichkeitsvergleich zwischen traditionellen Beschaffungen der öffentlichen Hände und PPP-Modellen nicht möglich. Entscheidend für den Wirtschaftlichkeitsvergleich ist, dass sämtliche tatsächliche Kosten des Projekts über die gesamte Lebensdauer exakt untersucht und transparent dargestellt werden. Mit der Einführung eines doppischen Rechnungswesens über das ‘Neue Kommunale Finanzmanagement’ soll in Nordrhein-Westfalen die Kameralistik auf kommunaler Ebene abgeschafft und eine erhebliche Verbesserung der vorhandenen Datenbasis erreicht werden. Die ausschließliche Orientierung des Wirtschaftlichkeitsvergleichs an den Finanzierungskonditionen der öffentlichen Hand führe aber zu falschen Ergebnissen, wenn der Private Projektrisiken übernehme, da die öffentliche Kreditaufnahme ohne jede Verbindung zu Projektrisiken erfolge und daher nominell günstiger sein müsse als die private Refinanzierung. Die auch bei traditioneller Realisierung vorhandenen und bislang nicht transparenten Projektrisiken müssten im Rahmen von PPP-Projekten daher gesehen werden.