Planung und Vorbereitung europäischer Richtlinien am Beispiel der Dienstleistungsrichtlinie

MA-Thesis / Master von Tobias Semmet

Problemstellung:

Im Februar 2005, fast ein Jahr nach Vorlage des Vorschlags der Kommission für eine Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt, stellte der damalige Bundeskanzler Schröder klar, die Pläne der Kommission würden „so nicht umgesetzt“. Die Bundesregierung war mit dieser Position nicht alleine. So erklärte der französische Premier Raffarin am gleichen Tag vor dem französischen Parlament, die Pläne der Kommission seien „nicht akzeptabel“.

Das ist verständlich, denn Frankreich und Deutschland sind Hochlohnländer. Beide Staaten verfügen zudem über ein ausgeprägtes System der Daseinsvorsorge. Dementsprechend sind sie gegen eine bedingungslose Öffnung des Binnenmarktes für Dienstleistungen.

Auch im Februar 2006 haben sich die Präferenzen der Bundesregierung diesbezüglich trotz Regierungswechsel und großer Koalition nicht merklich geändert. „Die Vorsicht der Bundesregierung bei allem, was zu sehr nach Marktöffnung und Liberalisierung schmeckt“, besteht immer noch. Gleichzeitig pocht Großbritannien zusammen mit zahlreichen neuen EU-Mitgliedstaaten auf „möglichst viel Freiheit für grenzüberschreitende Dienstleister“. Warum legt die Europäische Kommission also zu einem bestimmten Zeitpunkt einen Richtlinienentwurf vor, der eine weitgehende Deregulierung des Dienstleistungsmarktes in der Europäischen Union (EU) anstrebt und zudem in den beiden größten EU-Mitgliedstaaten scheinbar auf Ablehnung stößt?

Sollten die Regierungen der Mitgliedstaaten nicht in der Lage sein, das Agieren der Kommission zu kontrollieren und zu steuern? Oder ist es nicht vielleicht so, dass die Kommission ihren Vorschlag ganz kalkuliert vorgelegt hat, weil sie sich auf die Verträge und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) stützen kann? Sind die Kommission und der EuGH vielleicht auch in der Lage, die Präferenzen der Mitgliedstaaten zu beeinflussen?

Im Mittelpunkt dieser Arbeit stehen deshalb die Planung und Vorbereitung europäischer Rechtsakte am Beispiel der Dienstleistungsrichtlinie. Die zentrale Fragestellung wird dabei sein, welche Akteure, Institutionen und Strategien eine entscheidende Rolle bei der Planung und Ausarbeitung von Richtlinien spielen. Was bedeutet es, dass die Kommission im Mitentscheidungsverfahren (Art. 251 EGV) dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag unterbreitet und beide Organe dann auf Basis dieses Vorschlags entscheiden?

Der Wortlaut des EGV ist eindeutig: Die Kommission schlägt vor, Rat und Europäisches Parlament stimmen zu oder lehnen ab. Welche Schlüsse können daraus gezogen werden, dass die Kommission für die Anwendung des Gemeinschaftsvertrages (EGV) sowie der von den Organen auf Grund des EGV getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen hat (Art. 211 EGV)? Ist die Kommission wirklich der „Watchdog“ der EU bzw. die „Hüterin“ der Verträge?

In der wissenschaftlichen Literatur werden die Rolle und der Einfluss supranationaler Institutionen auf die europäische Rechtsetzung kontrovers diskutiert. Meist geht es hierbei um die allgemeinere Frage, welchen Einfluss supranationale Institutionen auf den Integrationsprozess haben. Verdienen sie den Status einer unabhängigen Variable, die die europäische Rechtsetzung beeinflusst? Soll die Planung und Vorbereitung europäischer Richtlinien untersucht werden, ist die Frage nach den hierfür maßgeblichen Akteuren und Institutionen entscheidend.

Ziel dieser Arbeit ist nicht primär eine deskriptive Darstellung der Planung und Vorbereitung europäischer Richtlinien. Es sollen auch die Rolle und der Einfluss supranationaler Institutionen hierbei untersucht werden.

Im ersten Teil der Arbeit werden daher verschiedene politikwissenschaftliche und ökonomische Ansätze zur Rolle supranationaler Institutionen im europäischen Rechtsetzungsprozess vorgestellt, rechtliche Aspekte sollen hierbei nicht unberücksichtigt bleiben.

Hierauf folgt eine kurze deskriptive und empirische Darstellung der Planung und Vorbereitung von Richtlinien innerhalb der Kommission.

Im dritten Teil der Arbeit werden die gewonnenen theoretischen Erkenntnisse am Beispiel der Dienstleistungsrichtlinie getestet. Ausgehend von der wegweisenden und früh einsetzenden Rechtsprechung des EuGH zur Dienstleistungsfreiheit, werden hier die Strategien und Aktivitäten der Kommission im Vorfeld des Richtlinienvorschlags erörtert.

Der Fallstudie wird die These zu Grunde liegen, dass die Planung und Vorbereitung von Richtlinien nicht erst mit einer formalen Aufforderung durch den Europäischen Rat beginnt. Vielmehr wird der Inhalt einer Richtlinie durch die schon lange vorher einsetzende Rechtsprechung des EuGH und hierauf basierenden Strategien der Kommission maßgeblich determiniert. „Institutions matter“ wird somit das zentrale Argument dieser Arbeit sein.

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