Perspektiven für die Finanzierung länderübergreifender Öffentlich-Privater Partnerschaften in der Europäischen Union

Diplomarbeit von Sebastian Frohwann

Einleitung:

Faktum I: Die Europäische Union ist ein seit 1951 bestehender Staatenbund in West- und Zentraleuropa, dem mittlerweile 27 Staaten angehören. Ein elementares Ziel dieser Gemeinschaft ist der ungehinderte Waren- und Personenverkehr innerhalb des Staatenbundes, welcher durch ein gemeinsames Verkehrsinfrastrukturnetz im Transport-, Energie- und Kommunikationssektor gewährleistet werden soll. Die Transeuropäischen Netze sind auf gesamteuropäischer Ebene definiert und geplant worden, so dass im Mittelpunkt des Interesses insbesondere der europäische Mehrwert dieser länderübergreifenden Netze steht, welcher durch nationale Investitionen gefördert werden soll. Jedoch haben die Nationalstaaten in der Vergangenheit nicht die europäischen Interessen sondern primär die einzelstaatlichen Interessen bei der Realisierung der auf ihrem Territorium befindlichen Teilstrecken berücksichtigt, so dass die länderübergreifenden Streckensegmente erst nachrangig finanziert und realisiert wurden, obgleich gerade diese Teilstrecken den eigentlichen Mehrwert für die Europäische Union darstellen.

Faktum II: In der Mitteilung der Europäischen Union zur Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen zur Förderung der Konjunktur und eines langfristigen Strukturwandels mit dem Ziel des Ausbaus Öffentlich-Privater Partnerschaften, bekräftigt die Europäische Union ihre Absichten, in Zukunft eine intensivierte Beteiligung privater Investitionen bei der Umsetzung öffentlicher Dienstleistungen zu erreichen. Dies bezieht sich insbesondere auf die Realisierung der Transeuropäischen Netze, die die Grundlage für den europäischen Waren- und Personentransport darstellen und eine effektive Möglichkeit zur Förderung der europäischen aber auch einzelstaatlichen Konjunktur sind. Zudem belaufen sich die kalkulierten Kosten für die Realisierung der 30 wichtigsten Projekte auf insgesamt 415 Mrd. Euro, von denen bis zum Jahr 2013 lediglich eine Investitionsquote von 64,7% erreicht werden kann. Dies bedarf neuer Beschaffungsvarianten wie den Öffentlich-Privaten Partnerschaften, um eine zügige und zeitnahe Realisierung der Transeuropäischen Netze ermöglichen zu können.

Faktum III: Wie das Satellitennavigationssystem Galileo oder die Joint Technology Initiatives exemplarisch bewiesen haben, ist neben der herkömmlichen europäischen Zusammenarbeit auch eine länderübergreifende Zusammenarbeit in Kooperation mit privaten Investoren eine mögliche Beschaffungsvariante. Eine unbestimmte Anzahl von europäischen Einzelstaaten kooperiert im Rahmen einer eigens gegründeten Projektgesellschaft, um ein vorab definiertes, gemeinsames Ziel zu erreichen, das einen Vorteil für alle Projektbeteiligten darstellt. Somit sollte es auch im Infrastruktursektor möglich sein, ein länderübergreifendes Projekt mittels einer Projektgesellschaft durchzuführen, in der sowohl mehrere öffentliche als auch private Kapitalgeber vertreten sind.

Deduktion: Diese drei Fakten umfassen die Rahmenbedingungen, in denen sich die Untersuchungen in dieser Diplomarbeit bewegen. Durch die gegebenen Umstände erschließt sich die Fragestellung, inwiefern die von der Europäischen Union initiierten Transeuropäischen Netze als Öffentlich-Private Partnerschaft realisiert werden können, unter besonderer Betrachtung der länderübergreifenden Teilstrecken. Hier gilt es vor allem, durch die Anwendung einer ÖPP als alternative Beschaffungsvariante eine effektivere und zeitnahe Realisierung dieser Teilstrecken zu ermöglichen, deren Priorität auf dem europäischen Mehrwert der Investition liegt. Zu diesem Zweck findet in der Untersuchung auch die Möglichkeit zur Förderung Öffentlich-Privater Partnerschaften durch die europäischen Kohäsionsfonds eingehende Beachtung.

Hypothese: Die Realisierung von länderübergreifenden Verkehrsinfrastrukturprojekten innerhalb der Europäischen Union auf der Basis von Öffentlich-Privaten Partnerschaften ist ein wirtschaftlicher Lösungsansatz zur Vermeidung von Bottlenecks und Missing-Links innerhalb des Transeuropäischen Transportnetzes, der die Verantwortung für die Erstellung eines ausgewogenen und funktionierenden europäischen Binnenmarktes durch privatwirtschaftliche Beteiligungen übernimmt und den Mehrwert von Europa fördert.

Aufbau der Arbeit: Die Arbeit gliedert sich grundlegend in drei Abschnitte. Der erste Abschnitt umfasst Kapitel zwei und drei, in denen zunächst die allgemeinen finanzpolitischen Rahmenbedingungen in der Europäischen Union und anschließend die spezifischen politischen Rahmenbedingungen für Öffentlich-Private Partnerschaften in der Europäischen Union dargelegt werden. Es wird somit am Anfang eine allgemeine theoretische Grundlage geschaffen, auf der die nachfolgenden Untersuchungen basieren.

Im vierten Kapitel, welches den zweiten Abschnitt darstellt, wird im Speziellen auf die länderübergreifenden Projekte innerhalb der Europäischen Union eingegangen. Zunächst erfolgt eine generelle Definition der Begrifflichkeiten und die Präsentation der bisherigen länderübergreifenden Projekte Galileo und Joint Technology Initiative. Im Folgenden wird speziell auf die Transeuropäischen Verkehrsnetze eingegangen und deren Tauglichkeit für eine Beschaffung als ÖPP-Projekt nachgewiesen. Hierbei werden insbesondere die Möglichkeiten für eine privatwirtschaftliche Beteiligung und die Förderung durch die Europäische Union betrachtet.

Im dritten und letzten Abschnitt, der Kapitel fünf, sechs und sieben umfasst, werden auf den Fakten aufbauende Organisations- und Finanzierungsmodelle für länderübergreifende ÖPP-Projekte erstellt und anhand des TEN Priority Projects 7 praktisch angewandt. Im siebten Kapitel werden die Ergebnisse der gesamten Arbeit zusammengefasst und analysiert.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3, Spezifische politische Rahmenbedingungen für Öffentlich-Private Partnerschaften in der EU:

Auf Grund des europäischen und länderübergreifenden Bezuges dieser Diplomarbeit ist es sinnvoll, zuerst einen generellen Überblick über den momentanen Zustand von Öffentlich-Privaten Partnerschaften in der Europäischen Union zu geben. Dies beinhaltet zum einen die rechtlichen Rahmenbedingungen, die für die Gründung und die Durchführung von ÖPPs von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften definiert wurden. Natürlich ist diese Darstellung nicht allumfassend und jederzeit aktuell, jedoch schafft sie einen sehr guten Überblick für das Verständnis der im späteren Verlauf der Arbeit zu bearbeitenden länderübergreifenden Projekte. Des Weiteren dient der erste Abschnitt sowohl als ausführliche Darstellung der geschaffenen Institutionen und Programme der europäischen Union im Bezug auf Öffentlich-Private Partnerschaften, als auch als Nachschlagewerk der Namen, die im Verlauf der Arbeit häufig zu lesen sind.

Die Auswahlkriterien der erläuterten Programme und Institutionen waren sowohl thematisch bedingt als auch progressiv, da sich im Laufe der Erarbeitung der zunächst wichtigsten Institutionen viele neue Verbindungen zu weiteren Institutionen und Programmen ergeben haben, die die Auswahl weiter ergänzt haben.

Es wurde auch Wert darauf gelegt, eine chronologische Reihenfolge im Aufbau des Kapitels zu schaffen, die jedoch bei einigen wichtigen thematischen und logischen Gliederungsfolgen zurückstehen musste. Beginnend wird auf die im vorigen Kapitel erwähnten ‘Guidelines for successful Public-Private Partnerships’ eingegangen, die von der Investitionsförderung der Europäischen Union als grundlegende Rahmenbedingung für die Realisierung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften im Bereich der Kohäsionspolitik geschaffen wurde.

Gesetzliche Rahmenbedingungen:

Guidelines for successful Public-Private Partnerships:

Der von der Europäischen Kommission im März 2003 herausgegebene Leitfaden für die erfolgreiche Umsetzung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften, ist eine Zusammenfassung der bisher erzielten Erkenntnisse im Bereich ÖPP in Europa und soll als Hilfestellung für die möglichst optimale Umsetzung von Projekten dienen. Der Leitfaden stellt jedoch keineswegs bindende Vorgaben für eine detaillierte Projektausgestaltung auf, sondern weist lediglich auf kritische Punkte in der Projektvorbereitung und -realisierung hin, die einer besonderen Beachtung bedürfen. Hierzu zählt vor allem der Erhalt von öffentlichen Subventionen, privatem Anlagekapital, Darlehen der internationalen Finanzierungsinstitute wie z.B. der Europäischen Investitionsbank (EIB) oder der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD), sowie die finanzielle Unterstützung durch die Europäische Kommission.

Besondere Beachtung finden in diesem Leitfaden die folgenden vier Schwerpunkte:

- Gewährleistung eines freien, uneingeschränkten Marktzutritts und eines fairen Wettbewerbes.

- Schutz der öffentlichen Interessen und Maximierung des Mehrwertes.

- Definition des optimalen Fremdfinanzierungsgrades des Projektes, um ein wirtschaftliches und nachhaltiges Projekt gewährleisten zu können.

- Individuelle Ermittlung der effektivsten Vertragsgestaltung für jedes Projekt.

Im Anschluss an den Leitfaden wurde im Juni 2004 von denselben Institutionen ein ‘Resource Book on PPP Case Studies’ veröffentlicht, das eine Auswertung von bereits realisierten ÖPP-Projekten in der Europäischen Union vornimmt. Es dient anderen Akteuren als Anwendungsbeispiel für zukünftige Projekte, zeigt aber auch Schwierigkeiten und Verbesserungsmöglichkeiten bei der Umsetzung einzelner Projekte auf.

Grünbuch zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften:

Exkurs: Ein Grünbuch ist ein Diskussionspapier, das von der Europäischen Kommission veröffentlicht wird und als Grundlage für eine öffentliche und wissenschaftliche Diskussion zu einem bestimmten Thema, meist geplante Verordnungen und Richtlinien, dient. Die Ergebnisse der daraufhin entstandenen Diskussion werden anschließend in einem sogenannten ‘Weißbuch’ veröffentlicht.

Am 30.04.2004 erstellte die Europäische Kommission das ‘Grünbuch zu öffentlich-privaten Partnerschaften und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für öffentliche Aufträge und Konzessionen’ mit dem Zweck, Vorschläge und Anregungen der Stakeholder hinsichtlich einer gemeinschaftlichen Rechtsgrundlage für Öffentlich-Private Partnerschaften zu erhalten. Insbesondere gilt es zu klären, ob der bestehende Gemeinschaftsvertrag eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Auswahl des privaten Partners darstellt. Zudem sollten bisher aufgetretene Probleme und Mängel bei der Umsetzung von Projekten angesprochen und diskutiert werden.

Im Grünbuch werden zwei Vertragsmodelle explizit hervorgehoben, auf die die Diskussionsteilnehmer eingehen sollen:

ÖPP auf Vertragsbasis:

Bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften auf Vertragsbasis kann der öffentliche Vertragspartner nach den Grundsätzen des europäischen Rechts einen privaten Partner akquirieren. Es wird hierbei zwischen öffentlichen Bauaufträgen und der Vergabe von Konzessionen unterschieden, wobei jeweils unterschiedliche Rechtsgrundlagen zu verwenden sind, wie in der Grafik dargestellt.

Nach der Auswahl des privaten Partners kommt jedoch anstelle des europäischen Rechts der einzelstaatliche Rechtsrahmen zur Geltung, da der EG-Vertrag keine ausreichende Rechtsgrundlage bietet. Jedoch bleiben die genannten Grundsätze stets unangetastet, was sich bei der Einflussnahme des öffentlichen Partners auf den Privaten dahingehend auswirkt, dass dieser nach Vertragsabschluss keinen Einfluss mehr auf die Handlungsweisen hat. Dies würde laut EG-Vertrag gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von privaten Wirtschaftseinheiten in Frage stellen.

Institutionalisierte Öffentlich-Private Partnerschaften:

Institutionalisierte ÖPPs sind öffentlich-private Unternehmen, die für Durchführung von öffentlichen Dienstleistungen gegründet werden. Der private Partner kann entweder gemeinsam mit dem öffentlichen Partner ein solches Unternehmen gründen, oder sich an einem bisher öffentlichen Unternehmen beteiligen. Der private Partner darf sich allerdings nicht nur mit Kapital an der Unternehmung beteiligen, sondern muss aktiv an der Leistungserbringung teilnehmen, andernfalls gilt die Kooperation nicht als Institutionalisierte Öffentlich-Private Partnerschaft. Dies unterscheidet die IÖPP auch von den sogenannten Special Purpose Vehicles (SPV), zu denen auch die Arbeitsgemeinschaften (ARGE) gehören, die nur zur Finanzierung eines bestimmten Projektes dienen und den Investor vor Rückgriffen der Gläubiger auf sein Vermögen schützt. Die Unternehmensstruktur der IÖPPs hat den Vorteil, dass der öffentliche Partner sowohl das Knowhow des privaten Partners in Anspruch nehmen und davon profitieren kann, als auch das private Kapital zur Leistungserbringung zur Verfügung hat. Mit der Veröffentlichung des Grünbuchs kam die Forderung nach einer eindeutigen rechtlichen Grundlage zur Gründung von IÖPPs auf, da sich viele Interessenten auf Grund der bestehenden Rechtsunsicherheit nicht zu einer Gründung entschließen konnten. Das Risiko der Inkompatibilität des geschlossenen IÖPP-Vertrages zwischen dem privaten und dem öffentlichen Partner und dem EG-Vertrag und der damit einhergehenden Unwirksamkeit war vielen zu groß. Die Europäische Kommission verdeutlichte daraufhin, dass es sich bei der Gründung einer IÖPP und der Auftragsvergabe an die IÖPP nicht um ein In-house-Geschäft handelt und somit das europäische Vergaberecht weiterhin anzuwenden ist.