Vom Paternalismus zur partizipatorischen Demokratie auf lokaler Ebene

Magisterarbeit von Clovis Zimmermann

Die Schwächen der in westlichen Gesellschaften vorherrschenden repräsentativen oder liberalen Demokratie sind vor allem nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes deutlicher geworden. Sie wird als "Regierung von Gruppen" (Giddens 1997) bezeichnet, die weit von den Bürgern entfernt ist. Eine noch schärfere Kritik besagt, daß das Prinzip der Repräsentation die Grundlagen der Demokratie "zerstört" (Barber 1994: 12), weil sie mit Teilnahmslosigkeit und Entfremdung einhergeht. Darüber hinaus baut die heutige vorherrschende Demokratie eine große Distanz zwischen Bürgern und Staat auf, was einen "Verlust der Spürbarkeit der Demokratie" (Schulze 1996) oder einen "Bedeutungsverlust demokratischer Entscheidungen" (Taylor 1996) zur Folge hat. Der heutige liberale Staat wird für diesen Zustand verantwortlich gemacht, solange er vorgibt, für alle Probleme die "Lösungskompetenz" (Weidenfeld 1996) zu besitzen. Dennoch werden institutionelle Partizipationsanreize, die eine Dezentralisierung des politischen Lebens vorsehen und damit Akteuren auf kommunaler Ebene mehr Autonomie und politisches Gewicht verleihen, als mögliche Lösung vorgeschlagen (vgl. Cochrane 1986; Dettling 1996; De-Shalit 1996). Für mehr politische Mitbestimmung haben sich im Jahr 1992 170 Staaten auf der UNCED-Konferenz in Rio de Janeiro verpflichtet.

In dieser Magisterarbeit setze ich mich mit der Erweiterung der repräsentativen Demokratie bzw. mit dem Modell der partizipatorischen Demokratie auseinander. Nach Ansicht von Taylor (1996) kann die Distanz zwischen Staat und Bürgern sowie die sich verschärfende Tendenz zur Fragmentierung des Zusammenlebens nur durch mehr Beteiligung der Bürger verringert werden. Außerdem soll die Bürgerbeteiligung zur Effizienz der politischen Entscheidungen beitragen. Beispielsweise nahmen die Sozialdemokraten in Deutschland in ihr Wahlprogramm für die Bundestagswahlen 1998 die Mitsprache der Bürger auf. Diese neue Möglichkeit zur Teilnahme an der politischen Willensbildung soll eine Antwort auf die zunehmende Politikverdrossenheit sein. Nichtsdestoweniger werfen Kritiker den Verfechtern des Modells der partizipatorischen Demokratie (Lindner 1990; Sartori 1992) vor, es sei primär oder gänzlich normativ geprägt. In diesem Modell werden oftmals die Soll-Werte sehr hoch eingeschätzt, daher sind sie unrealistisch, weil eine Konkretisierung des Modells nicht vorkommt. Die bisher durchgeführten Experimente dauerten nur wenige Wochen.

Seit 1989 führt die brasilianische Arbeiterpartei (PT) in der Stadt Porto Alegre ein partizipatorisches Haushaltserstellungsmodell durch. Diese Erfahrung des Orçamento Participativo wurde als Innovation, als "good governance" und als ein "weltweit einmaliges Experiment" (Cassen 1998) in Sachen Demokratie bezeichnet. Als solches findet dieses Modell inner- und außerhalb Brasiliens eine große Resonanz, um die existierende Politikverdrossenheit zu bekämpfen und soziale Probleme zu lösen. Ich untersuche in dieser Arbeit, inwiefern das Modell der partizipatorischen Haushaltserstellung in Porto Alegre im Zusammenhang mit der Theorie der partizipatorischen Demokratie steht. Das heißt, ich überprüfe, ob das Fallbeispiel von Porto Alegre die Ideale der partizipatorischen Demokratie verwirklicht. Ferner überprüfe ich, ob dieses Modell zur Überwindung der Distanz zwischen Bürgern und Stadt und zur Lösung sozialer Probleme beiträgt.

Inhaltsverzeichnis:

	Einleitung	1
1.	PARTIZIPATORISCHE DEMOKRATIE	4
1.1	Eine kritische Betrachtung der repräsentativen Demokratie	4
1.2	Was ist partizipatorische Demokratie?	7
1.2.1	Begriff	7
1.2.2	Prinzipien der partizipatorischen Demokratie	8
1.2.3	Motivation zur Partizipation	10
1.2.4	Institutionen	12
1.3	Die politische Selbstbestimmung der Agenda 21	14
1.4	Die Bedeutung von Lokalpolitik	15
1.5	Kritik an der partizipatorischen Demokratie	18
2.	PARTIZIPATION UND DEMOKRATIE IN BRASILIEN	22
2.1	Einführung	23
2.2	Politische Kultur und Demokratie in der Geschichte Brasiliens	24
2.3	Verhaltenstradition der Amtsführung in der Geschichte	28
2.4	Die heutige Politik und Demokratie auf Bundesebene	29
2.5	Die Politik und die Partizipation der Randgruppen: das Beispiel der Elendsviertel (Favelas)	31
2.6	Konsequenzen dieser Politik: räumliche und soziale Segregation	34
2.7	Aussichten für mehr Demokratie und Partizipation der Bevölkerung	36
2.8	Finanzielle Autonomie der Kommunen	38
3.	DER ORÇAMENTO PARTICIPATIVO (partizipatorischer Haushalt)	40
3.1	Merkmale des Orçamento Participativo	40
3.2	Der schwierige Anfang des Orçamento Participativo	42
3.3	Die Entwicklung des Orçamento Participativo	43
3.3.1	Die erste Phase (1989/1990)	43
3.3.2	Die zweite Phase (1990/1991)	44
3.3.3	Die dritte Phase (1991/1992)	46
3.3.4	Die vierte Phase (1993/1995)	47
3.4	Strukturen des Orçamento Participativo	48
3.4.1	Der Beirat des partizipatorischen Haushaltes	50
3.4.2	Das regionale Delegiertenforum des Orçamento Participativo	53
3.5	Funktionsweise des Orçamento Participativo	54
3.5.1	Regionalisierung und Verwaltungsreform	54
3.5.2	Kriterien zur Mittelvergabe	56
3.5.3	Der Partizipationsprozeß	59
3.5.4	Überblick des jährlichen Zyklus	61
3.5.5	Die Rolle der Regierung	63
3.6	Beteiligung der Bevölkerung	64
3.7	Merkmale der teilnehmenden Bevölkerung	65
3.7.1	Einkommen	65
3.7.2	Alter	67
3.7.3	Schulabschluß	68
3.7.4	Geschlecht	69
3.7.5	Berufliche Stellung	70
3.8	Ergebnisse der partizipatorischen Politik	71
	SCHLUSSBEMERKUNGEN	79
	LITERATURVERZEICHNISSE	82