Partizipation in der Stadtplanung

biläen und Megaprodukte in Forschung und Technologie, deren Zuschlag nicht mehr Gegenstand einer im klassischen Sinne planvollen Entwicklung sein kann.“202 Auch auf Stadtteilebene war die Planungskultur der 1980er und 1990er Jahre größtenteils bestimmt von kleinteiligen Einzelmaßnahmen der Stadterneuerung, des Denkmalschutzes und der Stadtbildpflege, allenfalls koordiniert durch das informelle Instrument des städtebaulichen Rahmenplans. Es geht weniger um den Vollzug von Planung anhand mittel- und langfristiger Ziele, als vielmehr um die flexible Steuerung eines Prozesses aus beinahe zusammenhanglosen Einzelentscheidungen. Die wissenschaftlichen Planungstheorien der 1970er Jahre treten hier besonders deutlich in den Hintergrund, da sie der inkrementalistischen Planung, die häufig auch als „Stückwerkstechnik“ kritisiert wird, keine Hilfe zur Lösung praktischer Probleme bieten können.203 Im Gegensatz dazu greifen Planungskonzepte im Sinne des perspektivischen Inkrementalismus Anfang der 1990er Jahre einige Elemente der integrativen Planung der 1970er Jahre wieder auf. Mit wachsendem ökologischen Bewusstsein in der Gesellschaft und der Forderung einer nachhaltigen (Stadt)Entwicklung werden auch wieder übergeordnete gesellschaftliche Ziele für die Planung formuliert. Im Unterschied zur Entwicklungsplanung wird statt auf eine langfristige, abstrakte Programmorientierung mehr auf einen mittelfristig überschaubaren Handlungsrahmen gesetzt sowie auf die Umsetzung in konkreten Einzelprojekten mit integrierten Handlungsansätzen.204 In diesem Zusammenhang entwickelten sich zunehmend partizipationsorientierte, „kommunikative“ Planungsstrategien, in denen neben den formalen gesetzlichen Beteiligungsinstrumenten auch informelle, flexible Mitwirkungs- und Eingriffsmöglichkeiten zum Einsatz kommen. Diese Konzepte finden sich meist in Verfahren auf Quartiers- und Stadtteilebene, z.B. bei der behutsamen Stadterneuerung oder in den Lokale Agenda 21-Prozessen.205 Planung übernimmt, besonders in Zusammenhang mit partizipativen Planungskonzepten, in zunehmendem Maße auch Kommunikations- und Koordinationsaufgaben, was in neuen Betätigungsfeldern und Qualifikationen von Planern resultiert. Beispiele sind Aufgaben in der Projekt- und Verfahrenssteuerung, in der Politikberatung, Projektvermarktung, in der Moderation oder im Quartiersmanagement. Planer werden verstärkt in einer „Managerrolle“ gesehen: als Vermittler zwischen den unterschiedlichen Ansprüchen von Personen und Institutionen an den Raum und seine Ausstattung. Die Einsicht in die Interessengebundenheit der mit Planung zusammenhängenden politischen Prozesse führt z.T. auch zu Bemühungen um die stärkere Mobilisierung der engagierten Öffentlichkeit zur Durchsetzung von Planungsverfahren.206 Die folgende Abbildung gibt einen zusammenfassenden Überblick über das sich wandelnde Verständnis und die veränderten Aufgaben von Planung in den letzten [...]

Die Tendenzen zu stärkerer Deregulierung der Planung lassen sich auch in den Veränderungen des Planungsrechts ablesen. Schon 1979 stand im Mittelpunkt der Novelle des BBauG und StBauFG die Vereinfachung und Beschleunigung von Baugenehmigungsverfahren, deren Langwierigkeit nicht nur von Investoren als „Investitionshemmnis“ angesehen wurde. Ein Ziel der Gesetzesänderung war somit der Abbau dieser „bürokratischen Hürden“; so wurde z.B. die Möglichkeit zur eingeschränkten Bürgerbeteiligung bei Planänderungen verankert und eine vereinfachte Aufstellung von Sozialplänen bei Sanierungsmaßnahmen ermöglicht. Entgegen den Entwicklungen bis Mitte der 1970er Jahre „kann die sogenannte ‚Beschleunigungsnovelle’ ... 1979 als Anfang einer umfassenden Trendwende, eines regelrechten Paradigmenwechsels in der Planungsgesetzgebung bezeichnet werden. Sie war das erste Element einer ganzen Reihe von Gesetzesänderungen, die bis heute immer wieder unter den Schlagworten ‚Vereinfachung’, ‚Beschleunigung’ oder auch ‚Beseitigung von Investitionshemmnissen’ durchgeführt wurden.“198 So enthält auch das 1986 beschlossenen Baugesetzbuch (BauGB), welches das bis dahin geltende BBauG und StBauFG zu einem einheitliche Gesetz zusammenfasste, weitere Regelungen zur Minderung der Planungspflicht und dem Abbau von Verfahrensvorschriften.199 Die rechtlichen Verfahrenserleichterungen dienten v.a. der Durchsetzung ökonomischer Interessen, was insgesamt eine Schwächung der gemeindlichen Position und zumeist die Einschränkung demokratischer Elemente der städtebaulichen Planung zur Folge hatte. Deregulierung bedeutet zudem oft die Zurückdrängung längerfristig angelegter Entwicklungsziele zugunsten von vermehrten Einzelfallentscheidungen.200 Seit den 1980er Jahren lässt sich von einem eher pragmatischen bzw. strategischen Planungsverständnis sprechen. Es entwickelten sich zunehmend divergierende Planungsstrategien, wobei sich zwischen marktorientierten, deregulierten Planungsstrategien einerseits und partizipativ-orientierten, meist auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Planungskonzepten andererseits unterscheiden lässt.201 Zu den deregulierten Planungsstrategien zählt die inkrementalistische Planung, welche versucht, städtebauliche Einzelmaßnahmen nach den „Kriterien des Möglichen“ umzusetzen. Inkrementalistische Planung handelt in überschaubaren Schritten und konzentriert sich auf strategisch bedeutsame Einzelfallentscheidungen. Langfristig angelegte Stadtpolitik wird überlagert „einerseits von einer allgemeinen Deregulierung im Geiste des europäischen Binnenmarktes und andererseits von Folgewirkungen des erfolgsorientierten Zugriffs auf Großereignisse wie Weltausstellungen, olympische Spiele, internationale Messen, Kongresse, Kulturver-anstaltungen, Stadtju- [...]

Stadtplanung ist gleich Sozialplanung, Finanzplanung und Investitionsplanung. Sie ist Teil einer umfassenden Entwicklungspolitik der Gemeinde.“193 Perspektivplanung (seit ca. 1980) Der beschriebenen „Machbarkeitseuphorie“ folgte zu Beginn der 1980er Jahre Ernüchterung und Enttäuschung über die hochgespannten Erwartungen in eine integrierte Entwicklungsplanung. „Die Möglichkeiten zur vollständigen Erfassung von Handlungsalternativen, zur rationalen Auswahl aus ihnen auf Grundlage verlässlicher Wirkungsprognosen und zur Koordination des Verwaltungshandelns erwiesen sich als bescheidener, als man erwartet hatte, und so wurden die Ansprüche bald zurückgeschraubt.“ Die Komplexität und schwere Vermittelbarkeit des umfassenden Planungsanspruchs führten u.a. dazu, dass sich Öffentlichkeit und Politik wenig betroffen fühlten und die abstrakten bzw. strategischen Problemlösungsvorschläge nur wenig öffentliche Resonanz fanden.194 Eine weitere Ursache der aufkommenden „Planungsskepsis“ war der in den 1980er Jahren durch Weltmarktkrise und wachsenden globalen Wettbewerb eingeleitete Strukturwandel, der in den Städten durch abnehmende Einwohnerzahlen, steigende Arbeitslosigkeit, Finanzknappheit und der Notwendigkeit zu Flächenumnutzungen und „erhaltender Erneuerung“ spürbar wurde. War in den Jahrzehnten davor Stadtentwicklung identisch mit Wachstum, steht Stadtplanung nun vor einer neuen Problemstellung: dem Umgang mit Stagnations- und Schrumpfungsprozessen. Da auch in dieser Phase der Desurbanisierung in der Stadtpolitik die Rückkehr zum Wachstum angestrebt wird, werden neue Strategien für das „Wachstum unter den Bedingungen der Stagnation“ entwickelt. Beispiele dafür sind Stadtmarketing, vermehrte Bemühungen zur Belebung der Innenstädte, die verstärkte Einwerbung von Investitionen und Fördermitteln sowie die Förderung lokaler Wachstums- und Wirtschaftspotentiale. Die Stadt wird v.a. von Seiten der Politik als Unternehmen betrachtet, in denen Stadtverwaltungen „unternehmerische Verantwortung“ übernehmen.195 Mit wachsender Finanzknappheit und zunehmender Abhängigkeit öffentlicher Verwaltungen von der Wirtschaft geht eine Tendenz zur Deregulierung196 und Privatisierung öffentlicher Aufgaben einher. Ein Beispiel für diese enthierarchisierten Verhandlungssysteme sind „Public-Private Partnerships“ (PPP), d.h. Kooperationen der öffentlichen Hand mit privatwirtschaftlichen Akteuren, welche im öffentlichen Auftrag handeln.197 [...]