Optimierung öffentlicher Einrichtungen und Unternehmen aufgrund der Wahl ihrer Rechts- und Organisationsform

Diplomarbeit von Dirk Noll

Einleitung:

Das administrative System der Bundesrepublik Deutschland weist insbesondere den Kommunen, also den lokalen Gebietskörperschaften wie Gemeinden, Städten und Landkreisen, zahlreiche Aufgaben zu. Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz (GG) sichert die Ausübung dieser Aufgaben in Selbstverwaltung zu. Allein den Kommunen obliegt demnach die Entscheidung, die Tätigkeiten durch eigene Einheiten oder durch Dritte ausführen zu lassen.

Berücksichtigt man hierbei das gesamte Spektrum der öffentlichen Hand – von den freiwilligen bis hin zu den Pflichtaufgaben – so wird schnell deutlich, dass dies nicht allein von den eigenen Einheiten ausgeübt werden kann.

Bereits seit einigen Jahren sorgen daher auch bei den öffentlichen Aufgabenträgern die Stichworte Outsourcing, Privatisierung und Auslagerung für Furore. Immer häufiger wird geprüft, ob Aufgaben oder Aufgabenbereiche nicht durch Drittunternehmen ausgeführt werden können. Eine Entwicklung, die allerdings durch unterschiedliche Gemeindeordnungen der Länder eingeschränkt wird.

Problemstellung:

Während man in der Privatwirtschaft ganze Unternehmensstrukturen auslagert bzw. outsourct, bestehen bei der öffentlichen Hand trotz angespannter Haushaltslagen häufig Bedenken gegen diese Vorgehensweise. So behält sich die öffentliche Hand häufig Beteiligungen an Unternehmen bzw. Einrichtungen vor, um weiterhin Einfluss nehmen zu können. Gerade im Bereich der Wasserver- und Abwasserentsorgung, aber auch bei Wohnungsbaugesellschaften und Versicherungen, wird diese Variante präferiert. Im Rahmen von kommunalen Unternehmen werden die traditionellen öffentlichen Aufgaben immer mehr unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten ausgeführt.

Diese Unternehmen sind mittlerweile wesentliche Instrumente der Städte, Gemeinden und Landkreise zur Erledigung der vielfältigen Aufgaben der Daseinsvorsorge und der Kommunalwirtschaft. Dieser Bereich der sog. mittelbaren Kommunalverwaltung hat in den vergangenen Jahren zunehmende Bedeutung erlangt.

Auch der eingeengte finanzielle Spielraum der Kommunen macht es zwingend erforderlich, private Investoren an den öffentlichen Unternehmen zu beteiligen bzw. diese komplett in Privathand zu übertragen. So stiegen die kommunalen Kassenkredite im Jahre 2009 um mehr als 19% auf insgesamt 37,3 Milliarden Euro. Insgesamt betrugen die Schulden der Städte, Gemeinden und Landkreise im ersten Quartal des Jahres 2010 116,8 Milliarden Euro, was einer Steigerung um zehn Prozent gegenüber dem ersten Quartal des Vorjahres entspricht. Allein das macht deutlich, dass zukünftig noch viel mehr Eigentum an öffentlichen Unternehmen in die private Hand übergehen wird.

Darüber hinaus fördert die Europäische Kommission aus wettbewerbspolitischen Gründen Privatisierungsbemühungen. Zwar besteht derzeit keine rechtliche Möglichkeit, Privatisierungen zu verlangen, allerdings wird durch die Steuerung von Beihilfen versucht, dieses Ziel zu erreichen. So werden Beihilfen häufig an die Voraussetzung geknüpft, dass sich ein Unternehmen privaten Kapitelgebern öffnet.

Da die Organisationsformen sehr unterschiedlich ausgestaltet sind, ist es häufig schwierig, die richtige Wahl zu treffen, um das Maximum an wirtschaftlichem Erfolg für die Bürgerinnen und Bürger zu erzielen. Zur Verfügung stehen vornehmlich Eigenbetriebe sowie Kapitalgesellschaften, darüber hinaus aber im Einzelfall auch BGB-Gesellschaften, Vereine, Anstalten und Zweckverbände.

Um diese Entscheidungsfindung zu optimieren, werden in Teil II der Arbeit die öffentlichen Einrichtungen und Unternehmen begrifflich dargestellt; auch werden die kommunalen Aufgabenstrukturen erörtert. Danach werden einzelne Rechts- und Organisationsformen, in denen öffentliche Aufgaben ausgeführt werden können, ausführlich betrachtet (Teil III). Im Teil IV stehen spezifische Details von ausgewählten, in der Praxis häufig in Anspruch genommenen Rechts- und Organisationsformen im Mittelpunkt.

Eine Betrachtung der kommunalwirtschaftsrechtlichen Rahmenbedingungen ist notwendig, um die Grenzen einer wirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand zu prüfen bzw. die Beschränkungen darzustellen (Teil V). Teil VI enthält eine Zusammenfassung der wichtigsten Entscheidungskriterien, bevor eine Schlussbetrachtung mit Ausblick (Teil VII) die Arbeit abschließt.

Zum Ende der Einleitung und Problemstellung der Hinweis, dass zur besseren Lesbarkeit auf eine geschlechterneutrale Darstellung verzichtet wird.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel I, Öffentlich-rechtliche Organisationsformen:

1, Regiebetrieb:

Der historische Ausgangstypus der kommunalen Wahrnehmung wirtschaftlicher Betätigungen ist der sog. Regiebetrieb. Er ist keine eigenständige Rechtsform, sondern ein rechtlich, organisatorisch und wirtschaftlich unselbständiger Teil der Kommunalverwaltung.

Die Organisationsform ist gesetzlich nicht geregelt, sondern beruht auf der Organisationsgewalt der Kommune. Aus diesem Grunde besitzt der Regiebetrieb keine selbständigen Organe. Das Personal des Regiebetriebes ist in den allgemeinen Stellenplan eingebunden und unterliegt dem öffentlichen Dienstrecht. Alle Einnahmen und Ausgaben werden im kommunalen Haushalt veranschlagt und sind in das haushaltsrechtliche Gesamtdeckungsprinzip eingebunden. Gerade der letzte Punkt führt in der Praxis häufig zu strittigen Auffassungen. So ist es einem Gebührenzahler nur schwer vermittelbar, wenn z. B. die für die Abwasserbeseitigung vereinnahmten Mittel zur Deckung anderweitiger gemeindlicher Ausgaben, wie z. B. die bauliche Unterhaltung eines Gemeinschaftshauses, verwendet werden.

In der Praxis werden Regiebetriebe als Hilfsbetriebe gebildet, die den kommunalen Eigenbedarf abdecken (z. B. eine Gemeindegärtnerei, die nur öffentliche Anlagen betreut oder der kommunale Bauhof).

Da der Regiebetrieb Teil der unmittelbaren Kommunalverwaltung ist, ist auch die Einflussnahme der Gemeinde bei dieser Organisationsform jederzeit und umfassend gewährleistet. Allerdings ergeben sich hierdurch auch längere Entscheidungswege, was bei einer raschen Entscheidungsfindung von Nachteil sein dürfte.

Von diesen sog. Bruttoregiebetrieben sind sprachlich die kostenrechnenden Einrichtungen zu unterscheiden. Dabei handelt es sich um kommunale Einrichtungen, die gegen Entrichtung einer Benutzungsgebühr oder gegen Zahlung eines vergleichbaren Entgelts den Benutzern zur Verfügung gestellt werden (z. B. Abwasserbeseitigung, Abfallentsorgung, Friedhöfe). Grundlage hierfür ist das sog. Kostendeckungsprinzip. Dies verlangt, dass sich die Kosten der Inanspruchnahme der kommunalen Leistung nach dem abgrenzbaren Aufwand für die jeweilige Einrichtung oder Anlage bemessen.

Die Bildung von sog. Nettoregiebetrieben mit eigener Rechnung und lediglich einer Einbindung des Endergebnisses in den öffentlichen Haushalt ist kommunalrechtlich, mit Ausnahme des Landes Niedersachsen, nicht zugelassen. In der niedersächsischen Landeshauptstadt Hannover werden beispielsweise die weltberühmten ‘Herrenhäuser Gärten’ in der Organisationsform eines Nettoregiebetriebes geführt.

2, Eigenbetrieb:

Die Organisationsform des Eigenbetriebes ist durch die DGO aus dem Jahre 1935 und die EBV aus dem Jahre 1938 erstmals zur Verfügung gestellt worden. Sie ist der herkömmliche Organisationstyp für die wirtschaftlichen Unternehmen der Kommunen.

Die Eigenbetriebe besitzen wie die Regiebetriebe keine eigene Rechtspersönlichkeit, sie bilden jedoch ein rechtlich unselbständiges Sondervermögen, welches organisatorisch und wirtschaftlich außerhalb der allgemeinen Verwaltung selbständig geführt wird.

Der Eigenbetrieb besitzt eigene Organe (Betriebs- oder Werkleitung, Betriebsausschuss bzw. Werksausschuss, Hauptverwaltungsbeamter, Rat) mit gesetzlichen Zuständigkeiten. Die Bezeichnung der Organe erfolgt in Abhängigkeit von den Eigenbetriebsgesetzen der Länder. Die Bezeichnung der Organe sowie die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Eigenbetriebes richten sich in erster Linie nach den Eigenbetriebsgesetzen bzw. den Eigenbetriebsverordnungen der Länder sowie den auf dieser Grundlage erlassenen Eigenbetriebssatzungen.

Vorteilhaft beim Eigenbetrieb gegenüber dem Regiebetrieb sind insbesondere die nachfolgenden Punkte:

Verkürzung der Entscheidungswege aufgrund eigener Organe sowie Übertragung der laufenden Geschäftsführung auf die Betriebsleitung, Transparenz und Erfolgskontrolle durch Sonderrechnung im Rahmen einer kaufmännischen Rechnungslegung, wirtschaftliche Unternehmensführung bei Gewährleistung einer weitgehenden Kontrolle und Einflussnahme durch die Trägerverwaltung.

Insgesamt ist der Eigenbetrieb somit als Mittelweg zwischen einem Regiebetrieb und einem Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit zu sehen. In der Praxis sind Organisationsformen des Eigenbetriebes häufig bei Stadt- oder Gemeindewerken, Alten- und Pflegeeinrichtungen, Entsorgungsbetrieben und Bädern etc. anzutreffen.