Operationalisierung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union für die Umweltmedien Boden und Wasser

Diplomarbeit von Uwe Goppelt

Einleitung:

Nach BASTIAN fehlen in den EU-Ländern einheitliche Rahmenbedingungen zur Einbeziehung des Umweltschutzes in die Agrarpolitik. Die Autoren kritisieren unter anderem die ungenügende Transparenz bei der Verteilung von Fördergeldern, die unzureichende Flexibilität der Feinsteuerung der Programme und eine geringe Beachtung standörtlicher Potentiale und biotischer Komponenten bei der Umsetzung von Maßnahmen.

Vor allem sind Agrarumweltmaßnahmen aufgrund unzureichender Detailinformationen über den vorherrschenden Umweltzustand in der Regel kaum oder unzureichend auf Gebietskulissen bezogen, die aufgrund konkreter Gefährdungen der Schutzgüter besonderen ökologischen Handlungsbedarf zeigen.

Der DEUTSCHE RAT FÜR LANDESPFLEGE empfiehlt daher, eine effiziente Umsetzung konkreter Maßnahmen auf der Basis differenzierter ökologischer Konzepte zu diskutieren, für deren Erarbeitung die Landschaftsplanung prädestiniert ist.

Gang der Untersuchung:

In dieser Arbeit wird der Versuch unternommen, im Sinne des Vorsorgeprinzips, d. h. dem Vorbeugen potentiell existierender Bedrohungen durch geplantes Handeln, mit Hilfe landschaftsplanerischer Instrumente innerhalb eines festgelegten Gebietes eine Methode zur Ableitung raumkonkreter Maßnahmen zu entwickeln, die auf angezeigte standörtliche Umweltgefährdungen mit einer nachhaltigen und umweltschonenden Bewirtschaftung oder einer Änderung der Flächennutzung antworten. Aus Sicht der Umweltbelange und der räumlichen Lenkung von Fördergeldern wird das Ziel angestrebt, die Effizienz von Agrarumweltmaßnahmen zu erhöhen.

Auf der Grundlage einer fachlichen Analyse und Bewertung standörtlicher Merkmale und Kenngrößen, der Berücksichtigung des jeweiligen Gebietscharakters sowie von Aussagen zu Umweltgefährdungen innerhalb normativer EU-Vorgaben werden für die Schutzgüter Boden und Wasser sowie angrenzende Bereiche fachwissenschaftlich fundierte ökologische Umweltqualitätsziele (UQZ) ermittelt.

Der Entwurf eines Umweltqualitätszielkonzeptes liefert die Grundlage für einen weitergehenden politischen Abwägungs- und Entscheidungsprozess. Die Festlegung von Umweltqualitätszielen sollte aber von einer Diskussion und Beteiligung Betroffener, der Öffentlichkeit, Politik und Verwaltung begleitet werden, um nicht nur den wissenschaftlichen Erkenntnisstand, sondern als normative Vorgaben auch gesellschaftliche Wertvorstellungen zu berücksichtigen und einen Konsens herzustellen. Diesbezüglich unterscheidet SCHEMEL „fachliche“ von „tatsächlichen“ Umweltqualitätszielen.

Das Vorgehen in dieser Arbeit erlaubt keine Abstimmung der Ziele mit potentiellen Anwendern, Betroffenen oder Behörden; es wird eine „umweltschutzinterne Zielentwicklung“ durchgeführt. In der Landschaftsplanung werden Ziele und Maßnahmen zu einem großen Teil direkt aus den Ergebnissen der Landschaftsbewertung abgeleitet. „Wenn hohe Empfindlichkeiten und Gefährdungen bestehen, ergeben sich z. T. zwangsläufig bestimmte Ziele und Maßnahmen zur Sicherung und Sanierung“. Aufgrund der Festlegung von Umweltqualitätszielen und Maßnahmen zu deren Erreichung unter fast ausschließlicher Betrachtung fachlich-wissenschaftlicher Aspekte kann ein derartiges Konzept keinen absoluten Vorrang für ökologische Ziele darstellen. Es stellt hingegen sehr wohl einen ersten Ansatz dar, welcher nachvollziehbare Handlungsvorschläge offen legt, um diese zur Erlangung eines Konsens für gesellschaftlich legitimierte Ziele in die öffentliche und politische Diskussion einzubringen. Aus diesem Grund wird der Begriff „Umweltqualitätsziel“ für die Erarbeitung des Konzeptes im Sinne eines wissenschaftlichen Fachbeitrags in dieser Arbeit verwendet.

Als Fallbeispiel wird die Entwicklung des Zielkonzeptes auf Flächen innerhalb der Provinz Venedig in Italien durchgeführt. Die Flächenauswahl ergab sich durch die Mitarbeit an einem EU-Projekt im Frühjahr 2006, welches ein ähnlich gelagertes Thema auf nahezu der selben Flächenkulisse behandelte.

Nach der beschriebenen Festlegung von Zielen und Maßnahmen erfolgt deren räumliche Verortung innerhalb des gewählten Planungsgebietes, indem sie mit Hilfe eines Geographischen Informationssystems (GIS) mit den Standortmerkmalen überlagert und auf diese Weise prioritäre Flächen ermittelt werden.

Im Anschluss daran wird das eigene Konzept durch eine Gegenüberstellung mit dem aktuellen Förderkatalog im Planungsgebiet auf eine Realisierbarkeit und Integration hin überprüft.

Eine übersichtliche Darstellung dieses Konzeptes und gleichzeitig den schematischen Ablauf einzelner Arbeitsschritte in dieser Arbeit gibt Abbildung 3 wieder.

Als Nebenaspekt dieser Arbeit soll geprüft werden, in welcher Weise die sich bei paralleler Durchführung der Bewertung auf Grundlage zweier Bodenkartierungen unterschiedlichen Detaillierungsgrades ergebenden Ergebnisse auf der selben Flächenkulisse voneinander abweichen.

Inhaltsverzeichnis:

	Abbildungsverzeichnis	IV
	Tabellenverzeichnis	V
	Kartenverzeichnis	VI
	Abkürzungsverzeichnis	VII
A	Landwirtschaft und Umweltschutz	1
1.	Einleitung - Konflikte und normative EU-Vorgaben	1
1.1	Sechstes Umweltaktionsprogramm der EU	2
1.2	EU-Bodenschutzstrategie	2
1.3	EU-Wasserrahmenrichtlinie	4
1.4	Europäisches Schutzgebietssystem Natura 2000	5
1.5	Zusammenfassende Darstellung der Schutzgutgefährdungen	6
2.	Instrumente der GAP zur Lösung der Konflikte	7
2.1	Entwicklung der GAP	7
2.2	Berücksichtigung von Umweltbelangen innerhalb der GAP	9
2.2.1	Entkoppelung	9
2.2.2	Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) und Gute fachliche Praxis	9
2.2.3	Modulation	11
2.2.4	Ländliche Entwicklung	12
2.3	Aktuelle Reform der Zweiten Säule	14
3.	Problemstellung und landschaftsplanerischer Lösungsansatz	17
3.1	Verhältnis der Landschaftsplanung zu anderen Fachplanungen	17
3.2	Landschaftsplanerische Potentiale im Bereich der Agrarfachplanung	19
3.3	Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit	20
B	Entwicklung eines Zielkonzeptes am Fallbeispiel der Provinz Venedig	24
1.	Die GAP in Italien und Gebietsvorstellung	24
1.1	Der Agrarsektor und die GAP in Italien	24
1.1.1	Administrative Struktur	24
1.1.2	Konzepte und Programme	25
1.1.3	Ökologischer Landbau	27
1.1.4	Programm zur Ländlichen Entwicklung der Region Venetien	27
1.2	Naturräumliche Beschreibung der Provinz Venedig	31
1.2.1	Geographische Lage, Größe und Einwohner	31
1.2.2	Geomorphologie und Geologie	32
1.2.3	Klima	35
1.2.4	Hydrologie	36
1.2.5	Böden	38
1.2.6	Nutzung / Biotope	40
1.3	Auswahl der Fallbeispiele und deren Landschaftliche Eigenart	42
2.	Schutzgutbewertung	48
2.1	Landschaftsbewertung in der Planungspraxis	48
2.1.1	Indikatoren und Indikatorsysteme	48
2.1.2	Bewertung von Funktionen und Potentialen	49
2.1.3	Beurteilung der Empfindlichkeit und Belastbarkeit von Böden	51
2.2	Schutzgutbezogene Bewertung von Potentialen und Empfindlichkeiten	51
2.2.1	Methodik	51
2.2.2	Biotisches Ertragspotential	55
2.2.3	Erosionsgefährdung	57
2.2.4	Nitratauswaschungsgefährdung	59
2.2.5	Potentielle Verdichtungsempfindlichkeit	60
2.2.6	Verschlämmungsneigung	61
2.2.7	Humusstabilität	62
2.2.8	Versalzungsgefährdung	66
2.2.9	Zusammenfassung der benötigten Eingangsparameter	68
2.3	Ergebnisse	70
3.	Ziele und Maßnahmen	74
3.1	Formulierung von Umweltqualitätszielen und Maßnahmen zur Zielerreichung	74
3.1.1	Einführung	74
3.1.2	Ziel- und Maßnahmenkatalog	75
3.2	Regionalisierung von Maßnahmen - Identifizierung von vorrangigen Bodeneinheiten	83
3.3	Ergebnisse	85
3.4	Identifizierung und Verortung von "Schwerpunktmaßnahmen"	86
4.	Diskussion der Ergebnisse	87
4.1	Räumliche Verteilung der Gebietskulissen für prioritäre Maßnahmen	87
4.2	Analogie der Maßnahmen im Ländlichen Entwicklungsprogramm der Region Venetien	92
5.	Fazit und Ausblick	98
C	Zusammenfassung	100
	Literaturverzeichnis	103
	Verzeichnis der EU-Verordnungen und -Richtlinien	110

Textprobe:

Kapitel B, Entwicklung eines Zielkonzeptes am Fallbeispiel der Provinz Venedig:

In diesem Kapitel wird ein umfassender Überblick über das als Fallbeispiel gewählte Gebiet, welches sich in der Provinz Venedig in Norditalien befindet, gegeben.

Diesem vorangestellt ist eine Beschreibung der Agrarstruktur in Italien und die Darstellung grundlegender Konzepte und Programme auf nationaler und regionaler Ebene, die zum allgemeinen Verständnis und im weiteren Verlauf dieser Arbeit relevant sind.

Der Agrarsektor und die GAP in Italien:

In Italien sind die Aufgaben, die in Deutschland vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) wahrgenommen werden auf vier Ministerien verteilt: Ministero dell´Agricoltura e delle Foreste (Landwirtschaft, Forsten und Ernährung), Ministera della Marina Mercantile (See-Fischerei), Ministero della Sanità (Veterinärverwaltung), Ministero del Commercio con l´Estero (Außenhandel).

Ende der 1970er bis Anfang der 1980er Jahre wurde die Zuständigkeit für die Land- und Forstwirtschaftsverwaltung weitgehend an die Regionen abgegeben. Grundsätzlich führen die Regionen Richtlinien und Verordnungen der EU, die ihr Territorium betreffen, selber aus und nehmen an Gemeinschaftsangelegenheiten durch Absprache mit der Zentralregierung teil. Zuständigkeiten und Aufgaben im Einzelnen wurden 1977 durch das „Quadrifoglio-Gesetz“ (Kleeblattgesetz) geregelt.

Der Prozess der Dezentralisierung hält noch an, da die entsprechende Umgestaltung und der ausreichende Abbau der zentralstaatlichen Verwaltung in Rom dem nicht nachkam. Der Umstand, dass die Verwaltungen der 95 Provinzen, denen jeweils ein vom Zentralstaat eingesetzter Präfekt vorsteht, unverändert parallel zur regionalen Verwaltung weiterbestehen, verkomplizieren die Zuständigkeitsabgrenzungen der einzelnen Verwaltungen noch. Diese Komplexität und die daraus resultierende Zahl der Akteure erschweren die Darstellung eines klaren Bildes aller agrarpolitisch relevanten Institutionen und ihrer Interaktionen. Eine Folge sind z. B. unbefriedigende Ausschöpfungsgrade von Programmen zur Strukturverbesserung, die durch die EU kofinanziert werden. Daher forderten Politiker in mehreren nördlichen Regionen eine Auflösung des Landwirtschaftsministeriums.

Die beruflichen Interessen der italienischen Landwirte werden von drei großen landwirtschaftlichen Verbänden vertreten: (1) Coldiretti – Confederazione Nazionale dei Coltivatori Diretti (mit Abstand wichtigster Verband, vertritt 50 bis 60 Prozent der italienischen Bauern), (2) Confagricoltura – Confederazione Generale dell´Agricoltura Italiana (vertritt 15 bis 20 Prozent der italienischen Bauern), (3) CIA – Confederazione Italiana degli Agricoltori (vertritt circa zehn Prozent der italienischen Bauern).

Da alle Verbände aufgrund verschiedener politischer und ideologischer Unterschiede wenig zusammenarbeiten und neben diesen drei Verbänden mit der COPAGRI noch ein loser Zusammenschluss zahlreicher kleinerer Verbände existiert, ist das politische Gewicht und die Durchsetzungsfähigkeit des Agrarsektors in Italien dementsprechend geschwächt.

Konzepte und Programme:

Ende des 19. Jahrhunderts begann in Italien die zielstrebige Organisation des landwirtschaftlichen Genossenschaftswesens, welches in der Folge durch umfangreiche staatliche Förderung vorangetrieben wurde. So stieg die Zahl der landwirtschaftlichen Genossenschaften zwischen 1951 und 1989 von 1.891 auf 17.306. In erster Linie handelte es sich um Bezugs-, Absatz- und Kreditgenossenschaften, wovon die meisten aufgrund der hohen Förderung sehr geringe Eigenkapitalanteile aufwiesen und sich überwiegend mit Fremdgeldern finanzierten. Änderungen sah das neue Genossenschaftsgesetz von 1992 vor, nach dem unter anderem höhere Eigenkapitalanteile vorgesehen sind und die bisherigen hohen Subventionierungen erheblich eingeschränkt werden sollen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg ging es agrarpolitisch in Italien schwerpunktmäßig um die Existenzsicherung bäuerlicher Familienbetriebe, den Abbau von Spannungen in den typischen Großgrundbesitzgebieten, die Verringerung der regionalen Unterschiede und die Eindämmung des steigenden Agrarhandelsdefizits.

Kleine und mittlere Betriebe wurden begünstigt, was sich in der Gewährung von Zuschüssen oder der Kreditvergabe entsprechend ausdrückte. Auch die staatliche Unterstützung der Genossenschaften zielte auf die Stärkung bäuerlicher Familienbetriebe ab.

Durch eine Bodenreform im Jahr 1950 sollten neue soziale und ökonomische Strukturen geschaffen und so die Spannungen in den (vorwiegend in Süditalien gelegenen) Großgrundbesitzgebieten beendet werden. 800.000 Hektar enteignetes Land wurde an 110.000 Betriebe aufgeteilt, von denen jedoch die meisten aufgrund ihrer geringen Größe (fünf bis zehn Hektar) nicht dauerhaft überlebten.

In den unterentwickelten Süd- und Inselregionen, welche unter dem Begriff Mezzogiorno zusammengefasst sind, wurden spezielle Entwicklungspläne aufgestellt. Es wurden sowohl staatliche Gelder als auch Strukturfördermittel der EG aufgewendet, um vor allem die Infrastruktur zu verbessern, aber auch durch Preis- und Absatzgarantien, Anbauquotenzuweisungen, hohen Subventionen für neue Kulturen und sonstigen Begünstigungen die Landwirtschaft zu fördern.

Generelle Maßnahmen zur strukturellen Erneuerung der Landwirtschaft in der Folgezeit der Reformen wurden nicht getroffen. Durch das Einwirken der Maschinenbauindustrie resultierte eine zunehmende Mechanisierung und wesentliche Ertragssteigerung der Landwirtschaft in Regionen, wo diese produktiv war und aufgrund der entsprechenden Gewinne Investitionen vorgenommen werden konnten.

Zur Bekämpfung der Landflucht und Ankurbelung der Landwirtschaft in den weniger entwickelten Regionen wurden auf nationaler Ebene die Ziele der Agrarpolitik zunächst auf Basis der Grünen Pläne (1961 bis 1976) durchgeführt, die durch Agrarförderungspläne fortgesetzt wurden. Die Grünen Pläne unterstützten Kleinbauern beim Aufkauf des Hofes und anderen Investitionen. Das Ergebnis war eine Belebung der Landwirtschaft in jenen Regionen und eine Verhinderung der völligen Abwanderung der Landbevölkerung, was jedoch nicht den Rückgang der Zahl der Beschäftigten in der Landwirtschaft von 28,9 Prozent auf 17,4 Prozent zwischen 1961 und 1971 verhindern konnte. Auch Umweltbelange fanden im Laufe der Jahre Berücksichtigung in der agrarpolitischen Zielsetzung. Insgesamt aber ist festzustellen, dass angestrebte Ziele in den meisten Fällen nicht erreicht worden sind, wofür innerhalb der italienischen Agrarpolitik unter anderem folgende Schwachstellen verantwortlich sind: (1) häufiger Wechsel der Regierungen und Minister; (2) Mittelverteilung nach dem Gießkannenprinzip, nicht selektiv; Erhaltung bestehender starrer Betriebsstrukturen; (3) Ineffizienz und Verschuldung der Genossenschaften durch zu großzügige Förderung; (4) Mangelhafte Umsetzung agrarpolitischer Fördermaßnahmen aufgrund einer schlecht funktionierenden Verwaltung; (5) Ökologischer Landbau.

Eine hervorzuhebende Besonderheit in Italien ist die weite Verbreitung des Ökologischen Landbaus. Italien liegt im Jahr 2005 mit einem durchschnittlichen Flächenanteil von 7,3 Prozent seiner gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche, die nach Kriterien des Ökologischen Landbaus bewirtschaftet wird nach Österreich (10,5 Prozent) an der Spitze aller EU-Staaten. Knapp 20 Prozent der gesamten europäischen Ökolandbauflächen befinden sich in Italien und das Land weist mit Abstand die meisten ökologisch wirtschaftenden Betriebe in Europa auf. Dieser Sektor hatte schon immer eine hohe Wachstumsrate, welche nach Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 2092/1991 über den Ökologischen Landbau nochmals sprunghaft anstieg. Hierbei unterscheiden sich die zentralen und nördlichen Regionen von den südlicheren Regionen und den Inseln. In Ersteren hat sich der Ökologische Landbau schon früh als Folge bestimmter sozio-kultureller Tendenzen in der ländlichen Entwicklung etabliert, mittlerweile aber wächst er weniger stark. In den südlichen Regionen und auf den Inseln ist die hohe Zuwachsrate eine direkte Antwort auf die neu angebotenen EU-Förderprogramme zum Ökologischen Landbau und im Agrarumweltbereich, mit denen sich der Verfall der traditionellen Landwirtschaft abwenden ließ. Weiterhin begünstigte die Entwicklung eines Binnenmarktes für ökologische Lebensmittel als Teil des allgemeinen Lebensmittelsektors die Verbreitung des Ökologischen Landbaus und wird in Zukunft vielleicht die Entwicklung eines verstärkt professionalisierten Ökolandbausektors steuern.