Ökonomische Analyse des Zertifikatehandels am Beispiel des EU-Emissionshandelssystems

Diplomarbeit von Sascha Weiner

Einleitung:

Umweltpolitische Themen gewinnen in der politischen wie auch in der ökonomischen Diskussion stetig an Bedeutung. „Klimawandel“ und „globale Erwärmung“ sind Begriffe, die stellvertretend für die Auswirkungen einer zunehmenden Umweltbelastung durch den Menschen stehen. Insbesondere seit der Industrialisierung tragen starkes exponentielles Bevölkerungswachstum, der zunehmende Abbau und Verbrauch natürlicher Ressourcen sowie die ansteigende Verbrennung fossiler Brennstoffe zu dieser Entwicklung bei.Die Eindämmung des Klimawandels stellt für die Menschheit eine der wichtigsten Aufgaben des 21. Jahrhunderts dar.

Bereits 1979, auf der Weltklimakonferenz in Genf, wiesen Wissenschaftler darauf hin, dass die Zunahme von Kohlendioxid gravierende langfristige Veränderungen des globalen Klimas verursacht. Nicht zuletzt aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse in Bezug auf den anthropogenen, das heißt durch den Menschen verursachten, Klimawandel und den daraus resultierenden ökologischen wie ökonomischen Konsequenzen, vereinbarte die internationale Staatengemeinschaft im Jahre 1997, dem bevorstehenden Klimawandel durch völkerrechtlich verbindliche Ziele zu begegnen. Das sogenannte „Kyoto-Protokoll“ stellt gewissermaßen den „übergeordneten Rahmen für das EU-Emissionshandelssystem“ dar, welches mit Hilfe marktwirtschaftlicher Instrumente (unter anderem der Handel mit Emissions-zertifikaten) ab 2008 einen ökologischen Zusammenbruch verhindern soll.

Auf europäischer Ebene installierte man bereits im Jahre 2005 ein Emissionsrechte-handelssystem, um bereits erste Erfahrungen mit diesem „neuen“ System zu sammeln. Die bisherigen nationalen wie internationalen Umweltpolitiken waren nahezu vollständig geprägt durch den Einsatz traditionell ordnungsrechtlicher Umweltinstrumente. Die Installation des zunächst auf Kohlendioxid (CO2) beschränkten EU-Emissionsrechtehandels stellt damit ein neues Kapitel der internationalen Klimapolitik dar, bei dem erstmals – und noch vor Beginn der Umsetzung des Kyoto-Protokolls – der Versuch unternommen wird, länderübergreifend ein marktwirtschaftliches Instrument zu installieren, um der bevorstehenden Klimakatastrophe zu begegnen.

Die Arbeit ist in drei Hauptbestandteile untergliedert: In Kapitel 2 erfolgt eine (theoretische) Einführung in den Zertifikatehandel als umweltpolitisches Instrument. Es wird deutlich, dass Umweltverschmutzungen – wie sie die CO2-Emissionen darstellen – ökonomietheoretisch als Allokationsproblem gesehen werden können und der Emissionszertifikatehandel als Instrument zur Internalisierung von externen Effekten dient. Nach dieser wirtschaftstheoretischen Einführung in die Materie, wird die Umsetzung des theoretischen Konzeptes der Emissionszertifikate in das EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS) dargestellt (Kapitel 3). Es wird zum einen auf die institutionellen Grundlagen eines europaweiten Emissionshandels eingegangen und zum anderen die konkreten Ausgestaltungsformen des EU-ETS aufgezeigt.

Das Kapitel 4 widmet sich den Erfahrungen der ersten Handelsperiode (2005-2007) und unterzieht diese einer kritischen Analyse. Eine abschließende Zusammen-fassung mit einem Ausblick rundet diese Arbeit ab.

Ziel dieser Arbeit ist es, neben einer theoretischen Einführung in den Zertifkate-handel vor allem die praktische Ausgestaltung des Konzeptes am Beispiel des EU-Emissionshandelssystem näher zu betrachten und Schlüsse für den weiteren Verlauf eines solchen Emissionsrechtehandelssystems zu ziehen. Grundlage der Betrachtung wird das EU-ETS in den Jahren 2005 bis 2007 sein. Zugleich soll eine erweiterte Darstellung des internationalen Emissionshandelssystems nach dem Kyoto-Protokoll sowie der zweiten Phase des EU-ETS ab 2008 an den Stellen erfolgen, an denen es zum Verständnis des Sachverhaltes und möglicher Wirkungs-zusammenhänge beiträgt.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.6, Gültigkeitsdauer:

Die ausgegebenen Zertifikate können grundsätzlich entweder eine zeitlich befristete oder unbefristete Geltungsdauer aufweisen. Zum ersten Fall soll hier auch der Fall gezählt werden, bei dem Berechtigungen zwar innerhalb einer Periode Gültigkeit besitzen, jedoch nach Ablauf dieser Periode verfallen.

Begrenzte Gültigkeitsdauer:

Das europäische Emissionshandelssystem basiert auf Lizenzen, die in ihrer Gültigkeit zeitlich begrenzt sind. Die Anlagenbetreiber erhalten die Menge an Emissionsberechtigungen, die ihnen für die erste Handelsperiode nach den Bestimmungen des Nationalen Allokationsplans zugewiesen werden, gleichmäßig auf die drei Jahre verteilt. Aus den Artikeln 11 bis 13 der EU-Richtlinie geht hervor, dass die Lizenzen jährlich abgerechnet werden. Jedes Jahr werden die Zertifikate bis zum 28. Februar von der zuständigen Behörde ausgeben. Nach Artikel 12 Absatz 3 müssen Anlagenbetreiber bis spätestens 30. April eines Jahres Emissions-berechtigungen in Höhe der verifizierten Emissionen abgeben, die anschließend gelöscht werden. Obwohl die Zertifikate grundsätzlich nur eine einjährige Laufzeit besitzen, verleihen ihnen die Banking- und Borrowing-Regelungen (siehe Kapitel 3.7) eine unbegrenzte Gültigkeit für die erste Handelsperiode. Erst nach Ablauf der Handelsperiode verlieren sie ihre Gültigkeit. Im Anschluss folgt die zweite Handelsperiode von 2008 bis 2012, die mit der ersten Phase des Kyoto-Protokolls übereinstimmt. Nach Artikel 13 Absatz 2 der EU-Richtlinie werden die ungültigen Zertifikate vier Monate nach Beginn der neuen Handelsperiode von der zuständigen Behörde automatisch gelöscht.

Die im Kyoto-Protokoll festgeschriebenen konkreten Emissionsminderungsziele stellen sowohl hinsichtlich der Zeit als auch der Menge die Rahmenbedingungen für die Vertragsstaaten dar. Um auf diese Ziele adäquat in Form einer „punktgenaue(n; Anm. d. Verf.) Steuerung der Gesamtemissionsmenge“ hinzuarbeiten, bieten sich periodisch befristete Lizenzen an. Es ist also unerheblich, welche Menge an Emissionen in welchem Jahr ausgestoßen wird. Entscheidend ist vielmehr, dass die Emittenten das Emissionsminderungsziel für den Handelszeitraum erreichen; bei dem EU-Emissionshandel entspricht dies also für die erste Phase dem Zeitraum 2005 bis 2007. Mit einer höheren Flexibilität des Lizenzgebers (Staat) geht allerdings auch eine höhere Planungsunsicherheit für die Lizenznehmer (Unternehmen) einher, da sich die Konditionen für die Vergabe der Emissionsrechte für die nächste Periode ändern können.

Diese Form der Lizenzausgestaltung kann allerdings dazu beitragen, dass Emittenten erst zum Ende der Handelsperiode feststellen, dass sie das Reduktionsziel nicht erreichen und somit Gegensteuerungsmaßnahmen zu spät in Angriff genommen werden. Als Konsequenz ergibt sich dann, dass sich die Emittenten am Markt mit Berechtigungen eindecken müssen. Liegt eine Zielverfehlung bei einer großen Anzahl von Unternehmen vor, so werden diese am Markt als Nachfrager auftreten müssen und den Zertifikatepreis am Ende der Periode hochtreiben. Allerdings ist auch eine andere Situation vorstellbar, bei der am Ende der Handelsperiode eine große Anzahl von Zertifikaten am Markt angeboten wird, weil Emittenten ihre Reduktionsziele „übererfüllt“ haben und überschüssige Zertifikate am Markt anbieten. Steht diesem großen Angebot keine Nachfrage in entsprechender Höhe gegenüber, wird der Zertifikatepreis gedrückt und die Zertifikate gegebenenfalls entwertet.

Um den Nachteil des Flexibilitätsverlustes zu verringern, können Regelungen der intertemporalen Übertragbarkeit von Emissionsberechtigungen zwischen verschiedenen Handelsperioden festgelegt werden. Die Regelungen der sogenannten „Banking“- und „Borrowing“-Maßnahmen werden in Kapitel 3.7 näher vorgestellt.

Alternative: Unbegrenzte Gültigkeitsdauer:

Unter Kosteneffizienzgesichtspunkten stellen Lizenzen ohne zeitliche Befristungs-dauer die bessere Alternative dar. Die Emittenten sind in der Ausübung ihrer Emissionsminderungsmaßnahmen zeitlich flexibel und können so beispielsweise produktions- und anlagenspezifische Gegebenheiten (wie etwa die Abschreibungs-dauer) berücksichtigen.

Von Nachteil ist, dass durch ein hohes Maß an Flexibilität ein vorgegebenes quantitatives und zeitliches Reduktionsziel nicht gesteuert werden kann. Befürchtungen, die Emittenten würden in den Anfangsjahren geringe Vermeidungs-anstrengungen unternehmen, werden damit begründet, dass Vermeidungstechniken in der Zukunft kostengünstiger übernommen werden können als eigene Suchanstrengungen zu tätigen. Denkt man diese Szenario weiter, so kann die dynamische Anreizwirkung, die von den unbefristeten Lizenzen ausgeht, als geringer eingestuft werden. Die Anreize können erhöht werden, in dem das Lizenzangebot verknappt wird. Denkbar wäre entweder ein staatlicher Ankauf der Emissionsrechte im Rahmen einer Offenmarktpolitik oder eine kontinuierliche Abwertung. Allerdings ist die erste Möglichkeit des staatlichen Ankaufs abzulehnen, weil sie dem eigentlichen Ziel, der Internalisierung externer Effekte, entgegensteht und die Kosten somit wieder der Allgemeinheit auferlegt werden. Um die Planungsunsicherheit für die Unternehmen bei einer periodischen Abwertung zu reduzieren, sollte die Abwertungsrate langfristig bekannt gemacht werden.

(Intertemporale) Übertragbarkeit: Banking und Borrowing:

Um den mit einer befristeten Gültigkeit von Zertifikaten einhergehenden Flexibilitätsverlust zu kompensieren, gibt es die Möglichkeit, die Übertragbarkeit von Emissionsrechten zwischen Handelsperioden zuzulassen. Dabei werden grundsätzlich zwei Formen der intertemporalen Übertragbarkeit unterschieden: Banking und Borrowing. Beide Formen sind grundsätzlich in der EU-Richtlinie innerhalb der Zuteilungsperioden, also zwischen 2005 und 2007 beziehungsweise zwischen 2008 und 2012, zugelassen. Es folgen nun Ausführungen zu den Grundzügen und Ideen dieser Regelungen. Für einen genaueren Einblick in die Ausgestaltung dieser Regelungen wird auf Kapitel 3.11 verwiesen, in dem die Banking- und Borrowing-Regelungen in Deutschland beschrieben werden.

Banking:

Unter Banking wird in diesem Zusammenhang eine Regelung verstanden, die es den Anlagenbetreibern erlaubt, (überschüssige) Lizenzen anzusparen und in den nächsten Handelszeitraum zu übernehmen. Es wird Anlagenbetreibern also gestattet, nicht benötigte Emissionsberechtigungen des einen Jahres in das folgende Jahr zu übernehmen.

Aus Sicht der Unternehmen kann Banking sinnvoll sein, wenn mit einem starken Preisanstieg der Zertifikate zu rechnen ist. Auch nach ökologischen Gesichtspunkten ist das Banking zu befürworten, da es Anreize generieren kann, Reduktionsmaßnahmen früher als ursprünglich geplant durchzuführen, wenn den Emittenten gewissermaßen als Lohn dafür in Aussicht gestellt wird, die nicht benötigten Zertifikate in zukünftige Perioden übernehmen zu dürfen. Damit hat Banking „den Charakter einer Zukunftsinvestition“. Andererseits kann der Banking-Mechanismus die Liquidität des Zertifikatemarktes beeinträchtigen, wenn viele Unternehmen ihre Berechtigungen „horten“ und somit ihre für die laufende Periode überschüssigen Rechte nicht dem Markt zur Verfügung stellen.

Borrowing:

Bei der sogenannten Borrowing-Regelung geht es darum, dass Anlagenbetreibern die Möglichkeit zugestanden wird, Emissionsberechtigungen aus zukünftigen Perioden vorzuziehen. Ein solches Vorhaben ist aus Sicht der Unternehmen dann zu realisieren, wenn für zukünftige Handelsperioden sinkende Zertifikatepreise erwartet werden. Als Gefahren des Borrowing werden zum einen ein möglicher Lizenzmangel zum Ende der Handelsperiode angeführt als auch die Möglichkeit konkursnaher Unternehmen, Emissionsberechtigungen aus zukünftigen Perioden zu verkaufen, um ihre Liquiditätslage zu verbessern. Um diese Form des Missbrauchs zu verhindern, wäre eine Borrowing-Regelung vorstellbar, die an die Bedingung des ausschließlichen Eigenverbrauchs geknüpft ist.