Multiprojektmanagement im Public Sector

Diplomarbeit von Carsten Ulferts

Einleitung:

Das Projektmanagement ist im privatwirtschaftlichen Bereich bereits seit längerer Zeit als eine geeignete Arbeitsorganisationsform zur Umsetzung komplexer und innovativer Aufgabenstellungen anerkannt und erfolgreich im Einsatz. Die Dezentralisierung von Unternehmen und die zunehmende Dynamisierung von Geschäftsfeldern haben u.a. zur Folge, dass Unternehmen häufig eine Vielzahl an Projekten parallel durchführen. Aus der Situation eines bereits entwickelten und professionellen Projektmanagements wurde die Notwendigkeit erkannt, eine begleitende Führungskonzeption zur Steuerung von Projektlandschaften zu entwerfen, die ihrerseits eine strategische Anbindung des unternehmensweiten operativen Projektmanagements gewährleistet - das Multiprojektmanagement.

Mit Blick auf den öffentlichen Sektor wird unter dem Einfluss eines nach wie vor stetig präsenten Reformdrucks regelmäßig auch über bewährte Konzeptionen und Methoden der Betriebswirtschaftslehre sowie ihre mögliche Übertragbarkeit auf den öffentlichen Bereich diskutiert. In diesen grundsätzlichen Gedankengang ordnet sich die vorliegende Arbeit - hinsichtlich der Anwendbarkeit eines Multiprojektmanagements im Public Sector - ein. Das aus den vergangenen Jahren wohl prominenteste Beispiel im Kontext der Übertragbarkeitsdiskussion stellt die Einführung des „New Public Managements“ dar. Die Umsetzung dieses Managementmodells als innovatives Vorhaben hat sicherlich zugleich einen wesentlichen Impuls für die zunehmende Anwendung des Projektmanagements in der öffentlichen Administration geben können. Aber auch neu formulierte Anforderungen an das öffentliche Handeln, die eine ausgeprägte Kundennähe, Flexibilität, Schnelligkeit und ganzheitliche Vorgehensweisen in den Mittelpunkt stellen, prägen zunehmend sowohl die quantitative als auch die qualitative Projektsituation in der öffentlichen Verwaltung.

Vor diesem Hintergrund bedarf es der Klärung, inwiefern die Anwendung der Konzeption eines Multiprojektmanagements auch für den öffentlichen Sektor Relevanz entfaltet. Zudem stellt sich die Frage, ob ggf. unterschiedliche sektorale Bedingungen im Bereich der Privatwirtschaft und der öffentlichen Verwaltung gegeben sind, die eine Übertragbarkeit dieser Konzeption scheitern lassen oder aber zumindest Anpassungsnotwendigkeiten einfordern. Die vorliegende Arbeit soll zur Beantwortung dieser Fragen einen Beitrag leisten und darüber hinaus Gestaltungsvorschläge zu einem modernen und ganzheitlichen Multiprojektmanagement im öffentlichen Sektor, das sich sowohl direkter als auch indirekter Steuerungsmaßnahmen bedient, unterbreiten.

Gang der Untersuchung:

Die Grundlage für diese Arbeit bilden die im Literaturverzeichnis nachgewiesenen wissenschaftlichen Schriften, die im Wesentlichen den Disziplinen der Betriebswirtschaftlehre sowie den Verwaltungswissenschaften zuzuordnen sind. Hinsichtlich der themenspezifischen Literatur zum Projekt- und Multiprojektmanagement wurden sowohl theoretisch-wissenschaftliche Werke als auch an der Praxis orientierte Quellen einsetzt. Da der Verfasser selbst Mitarbeiter der Senatsverwaltung für Inneres und Sport Berlin ist, wird an geeigneter Stelle auch auf themenrelevante Praxisbeispiele aus der Berliner Landesverwaltung Bezug genommen.

Gegenstand des Kapitels 1 ist eine kurze grundsätzliche Problemspezifikation, ergänzt um die Begründung der eigentlichen Motivation des Themas. Zugleich soll ein Überblick über die wesentlichen Inhalte der einzelnen Abschnitte gegeben werden.

In Kapitel 2 sollen die zentralen Begriffe erörtert werden, die dem Projektmanagement zu Grunde liegen. Eine präzise Beschreibung der Grundlagenbegriffe sowie ihre Abgrenzung soll insbesondere eine geeignete Verständnisbasis für die weiteren Ausführungen dieser Arbeit legen. Bezüglich des Managementbegriffs wird auf eine breite thematische Einlassung zugunsten einer konzentrierten Darstellung des klassischen sowie eines modernen Managementverständnisses verzichtet. Bei der Beschreibung des klassischen Projektmanagements sollen neben seinen Vorteilen auch eventuelle Risiken Erwähnung finden. In der Folge wird darüber hinaus auch die Thematik der Projektorganisation behandelt und bewertet. Aufgrund seiner Themenrelevanz findet hier vor allem der Wirkungszusammenhang von Projektorganisationsform und der sich daraus jeweils ergebenden Befugnissituation für Projektverantwortliche Beachtung.

Das Kapitel 3 dient der Beschreibung und Abgrenzung weiterer Grundlagenbegriffe. Im Fokus steht dabei der Begriff der Ganzheitlichkeit sowie seine Bedeutung hinsichtlich des Managements mehrerer parallel durchgeführter Projekte. Die bestehende Heterogenität im Bereich der Begriffsprägungen eines Mehrprojektemanagements wird in Form einer merkmals-differenzierten Betrachtung berücksichtigt. Sowohl Kapitel 2 als auch Kapitel 3 beschränken sich in ihren Darstellungen auf die klassischen Ansätze des Projekt- respektive Multiprojektmanagements, d.h. auf die Definitionsansätze der Betriebswirtschaftslehre. Gestaltungsrelevante Einflussfaktoren des öffentlichen Sektors werden erst im weiteren Verlauf der Arbeit mit einbezogen.

Aufbauend auf dem Grundlagenteil, wird in Kapitel 4 der spezifische Handlungsrahmen des öffentlichen Sektors näher analysiert. Im Abgleich mit der inneren Ziellogik des privatwirtschaftlichen Handelns wird somit insbesondere der Frage nachgegangen, wie sich die unterschiedlichen Bedingungen des öffentlichen Bereichs konkret darstellen. Ein daraus abzuleitender Vorschlag, inwiefern eine der Betriebswirtschaftslehre entlehnte Konzeption zur Unternehmenssteuerung überhaupt für das öffentliche Management anwendbar ist bzw. welcher Überlegungen es bedarf, um eine Anwendbarkeit herzustellen wird in diesem Kapitel gedanklich vorbereitet, soll jedoch aus systematischen Gründen erst im Kapitel 6 Gegenstand der Analyse sein.

Zuvor soll in Kapitel 5 die derzeitige Projektsituation im Bereich des Public Sectors abgebildet werden. Dies erfolgt anhand eines konkreten Beispiels aus der Berliner Landesverwaltung, dem der Gedanke zu Grunde liegt, ein differenziertes Modernisierungsprogramm mit Unterstützung der Projektarbeit umzusetzen. Darüber hinaus wird die sektorspezifische Anwendungssituation bewertet, um die derzeit bestehenden Herausforderungen eines Projektmanagements in der öffentlichen Verwaltung zu identifizieren.

In Kapitel 6 wird vor dem Hintergrund der Ausführungen der Vorkapitel eine Konzeption vorgestellt, die es Organisationen des öffentlichen Sektors ermöglichen soll, ein bereits eingeführtes Projektmanagement als geeignete Form der Arbeitsorganisation nachhaltig zu etablieren und zudem als strategieunterstützende Führungskonzeption für sich nutzbar zu machen. Im Zentrum der Betrachtung steht der Aspekt der Ganzheitlichkeit als wesentliches Gestaltungsmerkmal einer modernen Steuerungskonzeption. Neben der Ausgestaltung der direkten Steuerungsebene in Form eines strategischen Multiprojektmanagements soll daher auch der Einsatz indirekter Steuerungsmaßnahmen diskutiert werden. Abschließend werden zudem die identifizierten Erfolgsfaktoren eines ganzheitlichen Multiprojektmanagements im öffentlichen Sektor benannt.

In Kapitel 7 erfolgt eine kritische Würdigung der vorgestellten MPM-Konzeption. Mit der Bewertung der Ergebnisse soll u.a. auch eine Klärung darüber erfolgen, welche Problemlagen mit dem vorgestellten Modell bearbeitet werden können bzw. welche nicht gelöst werden. Des Weiteren wird die generelle Anwendbarkeit dieser Konzeption im öffentlichen Sektor sowie ihre angenommene Ganzheitlichkeit bewertet.

Die Schlussbetrachtung in Kapitel 8 fasst die grundsätzliche Argumentationslinie der vorliegenden Arbeit zusammen und gibt darüber hinaus einen Ausblick auf die aktuellen und künftigen Handlungsbedarfe im öffentlichen Sektor.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4, Unterschiedliche Rahmenbedingungen im privaten und öffentlichen Sektor:

Der kritische Leser dieser Arbeit wird vermutlich bereits der Überschrift dieses Kapitels mit Argwohn begegnen, da er eventuell eine Antwort vor die eigentlichen Fragen gestellt sieht. Dem ist jedoch nicht so. Eine häufig plakativ geführte Diskussion über tradierte Aufbau- und Ablaufstrukturen, starre juristische Regelvorgaben und organisationskulturelle Spezifika öffentlicher Verwaltungen lassen zwar vermuten, dass unterschiedliche Handlungsbedingungen im privaten und öffentlichen Sektor tatsächlich gegeben sind. Diese sollen in der Folge jedoch einer präziseren Analyse zugeführt werden. Dieses Kapitel legt daher die Grundlage für die Fragestellung, ob das Instrument des (Multi-)Projektmanagements nur für den privatwirtschaftlichen Bereich als geeignet anzusehen ist oder ob auch der öffentliche Sektor von dieser Konzeption profitieren kann. Können sich Politik und Verwaltung überhaupt einer an die betriebswirtschaftliche Unternehmenssteuerung angelehnten Konzeption unterwerfen? Die folgenden Ausführungen zu den wesentlichen Unterschieden in der Zielstellung des Handelns von Verwaltung und Wirtschaft sowie zu den weiteren Spezifika des öffentlichen Sektors sollen versuchen, eine gedankliche Grundlage für die Beantwortung dieser Fragen zu schaffen.

Ziele des (privat-)wirtschaftlichen und des öffentlichen Handelns:

Menschliches Handeln, dass auf das Erreichen eines Zwecks ausgerichtet ist, folgt grundsätzlich dem allgemeinen Vernunfts- bzw. Rationalitätsprinzip. Dabei ist die Gestalt des rationalen Handelns sowohl in der Wirtschaft als auch im Bereich von Politik und Verwaltung durchaus vielfältig und zudem weitestgehend konform. Die hierzu von Reinermann vorgenommene Differenzierung in technische, ökologische, ökonomische und subjektive Rationalitäten erfährt jedoch eine sektorspezifische Ergänzung durch jeweils prägende Dominanzziele des privatwirtschaftlichen und des öffentlichen Bereichs. So besteht für privatwirtschaftliche Unternehmen das Primärziel darin, gesetzte Gewinn- und Finanzziele zu erreichen, während die betriebliche Leistungserstellung lediglich - als sekundärer Effekt - das instrumentale Mittel zum Zweck einer maximalen Gewinnerzielung darstellt. Die einem solchen Zielsystem als Leitziele zu Grunde liegenden Größen sind neben dem Gewinn und der Produktivität auch die Wirtschaftlichkeit des Handelns sowie seine Rentabilität.

Vor dem Hintergrund der herausragenden Stellung des Gewinnziels bei privatrechtlichen Wirtschaftseinheiten stellt sich die Frage, inwiefern ökonomische und finanzielle Ziele auch für den öffentlichen Sektor handlungsleitend sind bzw. sein können. Der Blick auf diese Fragestellung erfordert zunächst eine Befassung mit der eigentlichen Natur öffentlichen Handelns. Dabei muss öffentliches Handeln „immer - unter Einsatz gesellschaftlicher Ressourcen - auf den Einsatz von Mitteln zur Erreichung gesellschaftlicher bzw. gemeinwohlorientierter Zwecke ausgerichtet sein“. Der in diesem Zusammenhang zu gewährleistende Zugang zu den Gütern der öffentlichen Hand (öffentliche Güter) ist im Rahmen eines gerechten und auf Rechtsetzung beruhenden Verfahrens allen Bürgen gleichermaßen zu ermöglichen. Die grundsätzliche Entscheidung darüber, wem aufgrund welcher Lebenslage Zugang zu einem öffentlichen Gut gewährt wird - wie z.B. der Anspruch auf Transferleistungen oder der Zugang zum Bildungssystem - obliegt dem Gesetzgeber und damit der Politik.

Damit erfolgt jedoch ein so geartetes öffentliches Handeln nur bedingt auf der Grundlage definierter Wirtschaftlichkeitsziele und stärker auf der Basis einer an den politischen und gesetzlich vorveranlagten Bedarfen orientierten Finanz- respektive Haushaltskonzeption. Ein derart gefasster Handlungsrahmen öffentlicher Organisationen lässt eine mögliche Steuerung der öffentlichen Leistungserstellung über Finanzziele zur Nebenbedingung werden, die sich der Dominanz der politischen Rationalität fügen muss (Primat der Politik). Kosiol spricht in diesem Zusammenhang auch von einer sog. Sachzieldominanz.

Erst eine weitergehende Verknüpfung der Ziele öffentlicher Aufgabenträger in Leistungsziele (Bedarfsdeckung, -lenkung und -sicherung öffentlicher Dienstleistungen) und Wirtschaftlichkeitsziele (sparsame, kostendeckende und wirtschaftliche Erbringung öffentlicher Dienstleistungen) schafft die Grundlage dafür, dass neuere Managementansätze für den öffentlichen Bereich einen Paradigmenwechsel von der klassischen Input- hin zur Output-Steuerung verfolgen.