Möglichkeiten und Grenzen der Gestaltung 'weicher' Standortfaktoren durch die Wirtschaftsförderung in mittelgroßen Kommunen

MA-Thesis / Master von Daniel Bittermann

Einleitung:

„Das kommunale Umfeld ist in heftige Bewegung geraten. Seit den neunziger Jahren ist den Kommunen bewusst, dass sie regional, national und international im Standortwettbewerb stehen. Sie konkurrieren um Unternehmen und Einwohner und damit um Einnahmen. Seitdem wächst die politische Aufmerksamkeit für diejenigen Standortfaktoren, die für die Lebensqualität und Zukunftsfähigkeit einer Kommune ausschlaggebend sind: Arbeit, Schule, Bildung, Umwelt, Sicherheit, sozialer Zusammenhalt.“ Mit diesen Feststellungen äußerte sich Professor Banner, ehemaliger Vorstand der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), zu den grundlegenden Veränderungen des kommunalen Umfeldes. Tatsächlich lässt sich erkennen, dass sich derzeit in der Bundesrepublik Deutschland – aber auch international – ein Strukturwandel vollzieht; weg von bisherigen überwiegend industriell geprägten Strukturen und hin zu einer neuen Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft.

Parallel dazu lässt sich beobachten, dass sich die wirtschaftliche Ausgangslage deutscher Kommunen in den letzten Jahren erheblich verschlechtert hat. Die zu großen Teilen durch den Ansiedlungsrückgang industrieller Unternehmen bedingte anhaltend hohe Arbeitslosigkeit hat dazu beigetragen, dass die kommunalen Chancen örtliche Strukturprobleme über konventionelle Strategien zur Ansiedlung neuer Unternehmen zu lösen, beträchtlich gesunken sind. Dieser Umstand, in Verbindung mit der finanziellen Situation der Städte und Gemeinden, zwingt die Kommunen dazu, nach neuen Möglichkeiten zu suchen, bestehende Defizite zu überwinden.

Es stellt sich somit die Frage, welche Determinanten kommunaler Einflussmöglichkeiten sich auf eine Akquisition neuer Unternehmen attrahierend auswirken können und dabei gleichzeitig eine Abwanderung bereits ortsansässiger Unternehmen zu verhindern ermöglichen.

Gang der Untersuchung:

Diese Arbeit ist in insgesamt sechs inhaltliche Kapitel unterteilt. Nach einer Einführung in die Thematik in Kapitel 1 befasst sich das theoretische Kapitel 2 mit der Auswertung einschlägiger Literatur zur institutionalisierten kommunalen Wirtschaftsförderung. Dabei sind die einzelnen Elemente kommunaler Wirtschaftsförderung ebenso wie die damit in engem Zusammenhang stehenden Standortfaktoren des theoretischen Kapitels 3 für ein Verständnis der Wirkungszusammenhänge zum empirischen Kapitel 4 Konzeption und Auswertung der empirischen Erhebung notwendig.

Im empirischen Kapitel 5 werden die Ergebnisse der Untersuchung präsentiert. Kapitel 6 beinhaltet eine Schlussbetrachtung der Arbeit sowie Handlungsempfehlungen. Nachstehend sollen die Inhalte der einzelnen Kapitel vorgestellt werden.

Nach einer auf das Thema des zweiten Kapitels hinführenden Einleitung in Abschnitt 2.1 wird in Abschnitt 2.2 eine Definition des Begriffes „Kommunale Wirtschaftsförderung“ vorgenommen. Dieser folgt in Abschnitt 2.3 die Darstellung rechtlicher Rahmenbedingungen der kommunalen Wirtschaftsförderung. Neben einer Grobskizzierung wichtiger Ziele kommunaler Wirtschaftsförderung in Abschnitt 2.4 werden deren grundlegende Aufgabenschwerpunkte und Strategiebereiche in Abschnitt 2.5 benannt. Abschnitt 2.6 widmet sich den Instrumenten kommunaler Wirtschaftsförderertätigkeit. In Abschnitt 2.7 werden die Organisationsformen institutioneller kommunaler Wirtschaftsförderungen vorgestellt. Das zweite Kapitel schließt mit einer kurzen inhaltlichen Zusammenfassung dieses ersten theoretischen Teils in Abschnitt 2.8.

Das auf dem zweiten Kapitel aufbauende dritte Kapitel beschäftigt sich mit der theoretischen Darstellung von Standortfaktoren. Nach einer allgemeinen Einleitung in Abschnitt 3.1 erfolgt in Abschnitt 3.2 eine Begriffsbestimmung „harter“ und „weicher“ Standortfaktoren. Abschnitt 3.3 gibt einen Überblick über die historische Entwicklung von Standortfaktoren wie auch über die aktuellen Sichtweisen dazu. Abschnitt 3.4 widmet sich konkreten „harten“ und Abschnitt 3.5 konkreten „weichen“ Faktoren. In Abschnitt 3.6 wird schließlich eine kurze inhaltliche Zusammenfassung dieses zweiten theoretischen Teils vorgenommen.

Kapitel 4 ist in insgesamt fünf Abschnitte untergliedert. Die ersten drei Abschnitte befassen sich mit der Konzeption der empirischen Erhebung, während sich die beiden letzten Abschnitte mit der Vorgehensweise zur Auswertung der Daten beschäftigen. Nach einigen methodischen Vorüberlegungen zu den empirischen Kapiteln, in Abschnitt 4.1, widmet sich Abschnitt 4.2 der Konzeption der Untersuchung. Besonderes Interesse gilt dabei den von Grabow/ Henckel/ Hollbach-Grömig ausgesprochenen Handlungsempfehlungen zur Verbesserung harter und insbesondere weicher Standortfaktoren durch investive Maßnahmen, organisatorische Instrumente und Vermarktung/Marketing, anhand derer die Handlungsrelevanz „weicher“ Standortfaktoren überprüft wird. Die entsprechende Entwicklung und Gestaltung des Fragebogens wird in Abschnitt 4.3 dargestellt. Abschnitt 4.4 befasst sich mit statistischen Grundüberlegungen zur Auswertung der Erhebungsbögen. In Abschnitt 4.5 wird ein Modell zur Bestimmung der Handlungsrelevanz implementiert.

In Kapitel 5 werden die Ergebnisse dieser Untersuchung dargestellt. Hierzu werden in Abschnitt 5.1 gewonnene Erkenntnisse zu den Organisationsformen der untersuchten Kommunen wiedergegeben. Dem folgen in Abschnitt 5.2. allgemeine Einschätzungen der kommunalen Wirtschaftsförderer zu harten und weichen Faktoren. In den Abschnitten 5.3 – 5.5 werden weiche Standortfaktoren im Kontext investiver Maßnahmen, organisatorischer Instrumente und Vermarktung/Marketing untersucht. Abschnitt 5.6 widmet sich den identifizierten Grenzen kommunaler Wirtschaftsförderung. Darüber hinaus sollen in Kapitel 6 aus den empirischen Ergebnissen fundierte Handlungsempfehlungen abgeleitet werden.

Zusammenfassung:

In der vorliegenden Arbeit untersucht der Autor Möglichkeiten und Grenzen der Gestaltung „weicher“ Standortfaktoren durch die Wirtschaftsförderung in mittelgroßen Kommunen. In diesem Zusammenhang erfolgt zunächst eine theoretische Betrachtung der institutionalisierten kommunalen Wirtschaftsförderung, ihrer rechtlichen Rahmenbedingungen, ihrer Ziele, Aufgaben, Instrumente und unterschiedlichen Organisationsformen. Dem schließt sich eine theoretische Darstellung „harter“ und „weicher“ Standortfaktoren, ihrer Unterschiede, der historischen Entwicklung und aktueller Sichtweisen dazu, an. Im Mittelpunkt der Arbeit steht eine empirische Erhebung bei 126 mittelgroßen Kommunen zwischen 40.000 – 60.000 Einwohnern aus dem gesamten Bundesgebiet. Anhand der Gegenüberstellung der eigenen Untersuchungsergebnisse mit den Ergebnissen und Handlungsempfehlungen früherer und aktueller Forschungsarbeiten stellt der Autor die derzeit wahrgenommenen Gestaltungsoptionen und Grenzen weicher Standortfaktoren durch die Wirtschaftsförderung in mittelgroßen Kommunen dar und arbeitet bestehende Optimierungsmöglichkeiten heraus.

Inhaltsverzeichnis:

Aus Kapitel 2.3.2 - Einschränkungen kommunaler Wirtschaftsförderung:

Nach Seltsam (2001) unterliegt kommunale Wirtschaftsförderung, mit Blick auf das öffentliche Wohl sowie die marktwirtschaftliche Ordnung, kommunalrechtlich einer subsidiären Einschränkung gegenüber dem privatrechtlichen Sektor. Demnach ist ein unternehmerisches Handeln der Kommunen, unter Berücksichtigung öffentlicher Belange sowie der finanziellen Belastbarkeit der Kommunen nur dort statthaft, wo durch private Unternehmen entweder keine oder lediglich schlechte Leistungen erbracht werden. Dabei sind die Kommunen bei sämtlichen Handlungen insbesondere den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unterworfen.

Weitere Einschränkungen erfährt kommunale Wirtschaftsförderung im für sie elementaren Bereich der Ausweisung von Industrie- und Gewerbeflächen durch bundes- und landesgesetzliche Einschränkung der kommunalen Planungshoheit. Diese erfolgt im Zusammenhang mit der kommunalen Flächennutzungsplanung sowie der Bauleitplanung, welche sich an landesplanerischen Bestimmungen und Vorgaben der Raumordnung orientieren muss. So gibt das Raumordnungsgesetz (ROG) den Bundesländern Leitlinien und Grundsätze vor, welche von den Ländern und nachgeordnet ebenfalls von den Kommunen zu beachten sind. Als übergeordnetes Ziel nennt das ROG dazu in § 1 Abs. 2 Nr. 6 ROG die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Teilräumen der Bundesrepublik Deutschland. Auch supranationale Regelungen in Form europarechtlicher Bestimmungen bewirken eine Einschränkung des Handlungsspielraumes kommunaler Wirtschaftsförderung. So ist es bspw. den Kommunen verboten, die regionale Wirtschaftsförderung der EU wie auch die EU-Beihilfenaufsicht zu unterminieren. Ebenso sind staatliche Beihilfen verboten, die „durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, [….] soweit sie den Handel zwischen Mitgliedsstaaten beeinträchtigen“.

Neben den genannten rechtlichen Rahmenbedingungen ist kommunale Wirtschaftsförderung mitunter auf Grund verfassungsrechtlich garantierter Selbstverwaltungsautonomie der Kommunen als eigenverantwortliche kommunale Aufgabe zu sehen. Dabei ist sie wesentlicher Bestandteil kommunaler Entwicklungs- und Wirtschaftspolitik. Wie in Abschnitt 2.3.1. bereits festgestellt wurde, bestimmt das Wohl der Einwohner die Tätigkeit der Kommunen und lässt sich insofern auch als Hauptziel kommunaler Wirtschaftsförderung identifizieren. Als Oberziele kommunaler Wirtschaftsförderung leiten sich daraus die Sicherung der Lebensqualität und die Verbesserung der Lebensbedingungen sowie die Daseinsvorsorge innerhalb der jeweiligen Kommune ab.