Die Milleniumrunde der WTO und die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union

Magisterarbeit von Guido Rainer Hartmann

Einleitung:

Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union steht zum Beginn des neuen Jahrtausends vor zwei zentralen Herausforderungen:

Sie muss zum einen die europäische Landwirtschaft auf den Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten vorbereiten. Durch den Beitritt der Länder der Luxemburg-Gruppe (Polen, Ungarn, Tschechische Republik, Estland, Slowenien und Zypern) und der Länder der Helsinki-Gruppe (Rumänien, Slowakei, Lettland, Litauen, Bulgarien und Malta) wird sich die Bedeutung der Landwirtschaft innerhalb der Union deutlich erhöhen. Infolge der großen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung, die die Landwirtschaft in den mittel- und osteuropäischen Ländern der Luxemburg-Gruppe und insbesondere in Polen hat, haben die Anfang Juni 2000 begonnenen Beitrittsverhandlungen über das Kapitel Landwirtschaft nicht nur für die Europäische Union, sondern vor allem für die Beitrittsländer einen hohen Stellenwert. Die Europäische Union steht dabei vor der Herausforderung, die Beitrittsländer in die Gemeinsame Agrarpolitik einzubeziehen, ohne die Grenzen der Finanzierbarkeit zu überschreiten. Zu den politisch besonders sensiblen Fragen bei der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes (Acquis) im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik gehört die Frage, ob die Beitrittskandidaten in den Genuss der direkten Beihilfen kommen sollen. Diese im Zuge der Agrarreform von 1992 eingeführten Beihilfen wurden als Ausgleich für Preissenkungen gewährt. Mit dem Beitritt sind in diesen Ländern jedoch Preissteigerungen verbunden, weil die dortigen Erzeugerpreise bei pflanzlichen Erzeugnissen nur 80% und bei Milch und Rindfleisch nur 50% bis 60% des EU-Niveaus erreichen. Eine zweite politisch sensible Frage ist, ob das in der Europäischen Union erreichte Niveau der öffentlichen Gesundheit, der Tiergesundheit, des Tierschutzes, der Pflanzengesundheit und -qualität ohne Übergangsregelungen beim Beitritt eingeführt wird, um das Vertrauen der Verbraucher in pflanzliche und tierische Erzeugnisse zu bewahren.

Zum anderen muss sich die europäische Landwirtschaft zwei globalen Herausforderungen stellen, nämlich der fortschreitenden Globalisierung und der Ernährungsversorgung für eine wachsende Weltbevölkerung. Aus beiden Herausforderungen erwächst der Landwirtschaft weltweit eine besondere Verantwortung, durch schonende Ressourcennutzung für die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und den Erhalt der natürlichen Produktionsgrundlagen zu sorgen und damit zu einer nachhaltigen Entwicklung beizutragen. Demzufolge kommt der Landwirtschaft eine unverzichtbare Bedeutung in der Gesellschaft zu.

Die Weltbevölkerung soll Schätzungen der Vereinten Nationen zufolge im Jahr 2015 7 Mrd. Menschen und 2050 9 bis 11 Milliarden Menschen zählen, von denen über 80% in Entwicklungsländern leben werden. Nach Berechnungen der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (Food and Agriculture Organisation - FAO) muss allein bis zum Jahr 2010 die Agrarproduktion um 60% gesteigert werden, wenn der wachsende Bedarf an Nahrungsmitteln, agrarischen Roh- und Brennstoffen sowie Futtermitteln für zunehmende Tierbestände, einigermaßen befriedigt werden soll. Angesichts der Knappheit der Ressourcen wie Wasser und landwirtschaftliche Nutzflächen, müssten die erforderlichen Produktionssteigerungen vornehmlich durch verbessertes Pflanzenmaterial und Intensivierung auf bereits bewirtschafteten Flächen erbracht werden. Eine weitere Ausdehnung der Anbauflächen würde höchstens zu 25% der Ertragszuwächse beitragen. Die Versorgungslage wird noch dadurch verschärft, dass sich zusätzlich die Verzehrgewohnheiten in Entwicklungsländern mit zunehmender Kaufkraft verändern und sich eine Verlagerung vom vorrangigen Konsum von Grundnahrungsmitteln wie Getreide zu tierischen Veredelungsprodukten vollzieht. Für Getreide rechnen Experten mit stark nachwachsender Nachfrage und einem Nettoimportbedarf der Entwicklungs- und Schwellenländer von 161 Mio. t im Jahr 2010, für 2020 sogar von knapp 280 Mio. t, der vor allem von den Industrieländern mit ihren günstigen naturgegebenen Produktionsvoraussetzungen gedeckt werden muss. Bei der zu erwartenden Umstrukturierung des Verbrauchs in der Dritten Welt gilt eine ähnliche Entwicklung auch für Fleisch. Hier wird ein Exportpotential für die Industrieländer von bis zu 24 Mio. t geschätzt, das insbesondere von den asiatischen Ländern nachgefragt wird. Die langfristigen wirtschaftlichen Perspektiven der europäischen Landwirtschaft sind also günstig einzuschätzen.

Um an der weltweit wachsenden Nachfrage nach Ernährungsgütern teilhaben zu können, muss der weltweite Handel mit Agrarprodukten in geordneten Bahnen verlaufen. Nur ein faires und marktorientiertes Welthandelssystem kann zu einer Erhöhung der Ernährungssicherung beitragen und die Ziele einer nachhaltigen Entwicklung fördern. Der zu erwartende weitere Anstieg der Nahrungsmittelnachfrage auf den Wachstumsmärkten außerhalb Europas bei gleichzeitig weitgehend gesättigten Binnenmarkt ist der entscheidende Grund für die europäische Agrarwirtschaft, sich um eine verstärkte Teilnahme am Welthandel zu bemühen. Dass sie dabei gute Chancen hat, ihre Wettbewerbsposition weiter auszubauen, kann aufgrund der positiven Entwicklung ihrer Handelsbilanz mit verarbeiteten Produkten im Agrarhandel mit Drittländern vermutet werden. Die weitere Integration des Agrar- und Nahrungsmittelbereichs in die Weltagrarmärkte bedingt allerdings zusätzliche Liberalisierungsschritte, über die in der Ende November 1999 im US-amerikanischen Seattle eingeleiteten, zunächst aber vertagten Welthandelsrunde verhandelt wird.

Liberalisierungsfortschritte im Agrarhandel sind auch heute keine Selbstverständlichkeit. Um die Tragweite der heutigen Liberalisierungsbemühungen richtig einschätzen zu können, muss sich vergegenwärtigt werden, dass sich die Landwirtschaft seit der Gründung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tarifs and Trade - GATT) lange Zeit allen Liberalisierungsbemühungen in weit stärkeren Maße widersetzt hat als die Handelspolitik bei Industriegütern. Dies liegt zum einen daran, dass die Landwirtschaft im GATT von Anfang an eine Sonderstellung eingenommen hat. Ungeachtet der derzeitigen Verhandlungen um eine weitere Liberalisierung werden deshalb im ersten Teil der Arbeit die Regeln für die Landwirtschaft, wie sie im GATT niedergelegt wurden, näher analysiert. Dabei sind die Schwachpunkte der GATT-Bestimmungen für die Landwirtschaft im Bereich des Marktzugangs und des Exportwettbewerbs herauszuarbeiten. Dabei wird deutlich, dass die Landwirtschaft von zwei fundamentalen Ordnungsprinzipien des Welthandels ausgenommen ist, nämlich, dass nur Zölle als einzige legitime Schutzmaßnahme im Außenhandel erlaubt sind sowie das Verbot von Exportsubventionen. Allerdings können die Sonderbestimmungen für die Landwirtschaft den seit den siebziger Jahren zunehmenden Protektionismus im Agrarbereich nicht erklären. Deshalb werden die zunehmend in Anspruch genommenen sogenannten Grauzonenmaßnahmen näher erläutert. Hier ist insbesondere auf die von der Europäischen Gemeinschaft eingesetzten variablen Zölle, zentrales Element der Gemeinsamen Agrarpolitik, näher einzugehen und deren Wirkung auf den Agrarhandel zu beleuchten. Die Sonderstellung der Landwirtschaft zeigt sich aber auch daran, dass alle Bemühungen um eine Liberalisierung des Agrarhandels bis zum Abschluss der Uruguay-Runde am 14. April 1994 wenig erfolgreich waren. Deshalb sind auch auf die in der Dillon-, Kennedy- und Tokio-Runde von den USA und der Europäischen Gemeinschaft vorgeschlagenen Ansätze zu einer Disziplinierung des internationalen Agrarhandels zu betrachten.

Fortschritte hinsichtlich der Disziplinierung der für die Landwirtschaft aufgebrachten Subventionen und des internationalen Agrarhandels brachte erst die Uruguay-Runde. Die Einbeziehung der Landwirtschaft in die multilateralen Verhandlungen kam vor dem Hintergrund eines zunehmenden Subventionswettlaufs zwischen den beiden Hauptprotagonisten des internationalen Agrarhandels zustande. Zunächst ist auf die protektionistischen Agrarpolitiken der EG und der USA einzugehen, die für den internationalen Agrarhandel im wesentlichen folgende Konsequenzen aufweisen: die Handelsströme sind in einem kaum noch zu beschreibenden Maße verzerrt, die Weltmarktpreise sind gedrückt, Handelsströme und Preise unterliegen darüber hinaus ausgeprägten Schwankungen, weil die nationalen Märkte nicht nur gegenüber dem Niveau, sondern auch gegenüber den Veränderungen der Weltmarktpreise abgeschottet werden. Die internen landwirtschaftlichen Anpassungsprobleme wurden zu Lasten Dritter auf die Weltmärkte abgewälzt. Die Gemeinsame Agrarpolitik der europäischen Gemeinschaft war nicht nur wegen ihren Wirkungen auf die internationalen Agrarmärkte reformbedürftig. Am Beispiel der Zuckermarktordnung soll der ohnehin bestehende Reformbedarf der Agrarmarktpolitik verdeutlicht werden. Darüber hinaus werden die Verschiebungen der Marktanteile an den wichtigsten Weltagrarmärkten skizziert. Den Wettbewerb um den Anfang der achtziger Jahre stagnierenden Weltagrarmarkt hat die Europäische Gemeinschaft gegenüber den USA gewonnen. Sie griff dabei in immer stärkeren Maße auf die Subventionierung ihrer Exporte zurück.

Vor dem Hintergrund der Entwicklung der internationalen Agrarmärkte und der enormen Steigerung des Subventionsniveaus der USA und der EG sind auch die Positionen der Verhandlungspartner in der Uruguay-Runde zu sehen. Obwohl eine ganze Reihe anderer Staaten an den Verhandlungen teilnahmen, bestimmte die Auseinandersetzung zwischen den USA und der EG das Tempo der Verhandlungen. Aus dem Verhandlungsverlauf ergeben sich auch wichtige Konsequenzen für die Verhandlungsstrategie in der jetzigen Welthandelsrunde. Nach der Betrachtung des Verhandlungsverlaufs werden die Verpflichtungen aus dem abgeschlossenen Abkommen über die Landwirtschaft hinsichtlich ihrer Bedeutung für den internationalen Agrarhandel analysiert. Die Bereiche interne Stützung, Marktzugang und Exportsubventionen sind getrennt zu analysieren. Dabei sind auch die für die Europäische Gemeinschaft günstig ausgefallenen und in ihrem Sinne beeinflussten Verhandlungsergebnisse näher zu betrachten.

Im dritten Teil der Arbeit über die neue Welthandelsrunde sind die bis zu diesem Zeitpunkt gewonnenen Erfahrungen bei der Durchführung der Verpflichtungen in den Bereichen Marktzugang, interne Stützung und Exportsubventionen aufzugreifen. Dabei geht es um die Frage, welche Verpflichtungen weiterhin notwendig sind, um dem langfristigen Ziel, einem gerechten und marktorientierten Welthandelssystem für die Landwirtschaft, näher zu kommen. Die Wirkung des Agrarabkommens sind nämlich bisher aus bestimmten Gründen bescheiden geblieben. Um den Weltagrarhandel auszuweiten sind beim Zollabbau die bestehenden Ungleichgewichte zwischen den Protektionsniveaus der verschiedenen Erzeugnisse abzubauen. Damit die Mindestmarktzugangskontingente auch tatsächlich ausgeschöpft werden können, sollten auch die von den Ländern gewählten Verfahren zur Verwaltung dieser Kontingente einheitlichen Regeln unterworfen werden. Im Bereich der Exportsubventionierung hat die Europäische Gemeinschaft den größten Anpassungsdruck durch die Einengung ihres agrarpolitischen Spielraums erfahren. Der Frage, warum und inwiefern sie in den jetzt laufenden Verhandlungen im Exportbereich stark unter Druck gerät, soll ebenfalls nachgegangen werden. Auch im Bereich der internen Stützung werden die Verhandlungen für Gemeinschaft schwierig. Hier stellt sich die Frage, ob die von den europäischen Staats- und Regierungschefs im März 1999 beschlossene Agrarreform ausreichend ist, um Zugeständnisse machen zu können.

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