Die Fähigkeit Deutschlands zu sozialen Reformen

Magisterarbeit von Stefan Ambrosch

Einleitung:

Als neue Notgemeinschaft bezeichnete die Süddeutsche Zeitung im August des Jahres 2004 die Bestrebungen der deutschen Regierung, tiefgreifende Einschnitte am deutschen Wohlfahrtstaat durchzuführen. Hintergrund war die von der Regierung Schröder eingeleitete Reform des Arbeitsmarktes im Rahmen der Agenda 2010. In seiner langen Geschichte, so der Kommentator weiter, sei das deutsche Sicherungssystem erst zweimal in dem Maße reformiert worden, wie dies die deutsche Regierung seit der Mitte des Jahres 2002 vollziehe. Der Sozialstaat werde von einer Wohlstandsgemeinschaft in eine Notgemeinschaft zurückgeführt. Die Regierung besinne sich auf die ursprüngliche Idee des bismarckschen Wohlfahrtstaates zurück, deren Grundgedanke die Verhinderung elementaren Elends gewesen sei.

Kernpunkt der Reformen des Arbeitsmarktes ist das „Vierte Gesetz für Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz IV Gesetz). Mit diesem Gesetz beschloss die Regierung die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe und führte als neues Prinzip des deutschen Sozialstaates die Leitlinie „Fördern und Fordern“ ein. Dahinter stecken die vier Elemente des neuen Gesetzes: Langzeitarbeitslose, deren Chancen auf dem Arbeitsmarkt gering sind, sollen z.B. über staatlich bezuschusste Jobs die Rückkehr in den ersten Arbeitsmarkt schaffen. Daneben soll die Serviceleistung der staatlichen Arbeitsvermittlung verbessert werden, um den Menschen wieder schneller zu neues Jobs zu verhelfen. Zusätzlich wurde die Höhe des neuen Arbeitslosengeldes (ALG II) gekürzt und die Bezieher staatlicher Unterstützung müssen mehr Gegenleistungen erbringen. Das bedeutet, dass Arbeitssuchende alles unternehmen müssen, um ihren Lebensunterhalt selbst zu verdienen.

Der Umbau des deutschen Sozialwesens muss vor dem Hintergrund der zunehmenden Staatsverschuldung Deutschlands betrachtet werden. Der Schuldenstand Deutschlands betrug im Jahr 2004 knapp 64 Prozent des BIP. Der Staat muss verstärkt höhere Leistungen für Zinszahlungen erbringen und hat weniger finanziellen Spielraum. Besonders belastet wird das Budget des Staates durch eine lang andauernde hohe Arbeitslosenquote. Wirtschaftliche Stagnationsphasen sorgten für einen Anstieg der Arbeitslosigkeit. Allein im Jahr 2002 gab die deutsche Regierung über 25 Mrd. Euro für die Arbeitslosigkeit aus.

Eine zusätzliche Belastung droht dem Haushalt durch demographische Faktoren. Berechnungen für Deutschland haben ergeben, dass im Jahr 2010 30 Prozent der Bevölkerung Deutschlands über 65 Jahre alt sein werden, im Jahr 2030 werden dies bereits knapp 44 Prozent sein. Bei Beibehaltung des bisher geltenden Sozialsystems wird sich deshalb die Verschuldung des Staates aufgrund fehlender Steuereinnahmen noch erhöhen. Eine Einschränkung der Ausgaben muss in Deutschland also zwingend erfolgen.

Trotzdem traf v.a. Hartz IV auf heftige Kritik in der Gesellschaft. Vor allem in Ostdeutschland mit hohen Arbeitslosenquoten protestierten Zehntausende von Menschen gegen die Bundesregierung. Unterstützung fanden die Demonstranten bei den Gewerkschaften, die die neuen verschärften Regeln des Gesetzes kritisierten. Besitzt Deutschland also die Stärke und die Voraussetzungen, um derart umstrittene wie einschneidende gesellschaftliche Veränderungen zu einem positiven Ende zu führen?

Der Schwerpunkt dieser Arbeit soll auf die Fähigkeit Deutschlands gerichtet werden, soziale Reformen durchzuführen. Um dafür einen Anhaltspunkt zu erhalten, wird die Arbeit einen Vergleich der deutschen Arbeitsmarktreformen mit den Reformen des Arbeitsmarktes Neuseelands und Schwedens durchführen. Mit dem neuen Konzept der Bundesregierung für den Arbeitsmarkt wird sich die Arbeit nur am Rande beschäftigen. Zwar wird das Konzept der Hartz-Gesetze vorgestellt und erläutert. Eine Bewertung oder gar Verbesserungsvorschläge wird die Arbeit bewusst nicht liefern.

Motivation für die Untersuchung waren die heftigen Demonstrationen in Deutschland gegen die Sozialreformen der Bundesregierung. Aber nicht nur der Widerstand der Öffentlichkeit, sondern auch die lange Vorbereitungsphase für die neue Gesetzgebung seit dem Jahr 2002 legen die Vermutung nahe, dass das Durchführen einer solchen Reformpolitik durch bestimmte Faktoren behindert wird. Es stellt sich auch die Frage, ob andere Länder bereits Erfahrungen mit ähnlichen Reformprojekten machen konnten und ob diese Länder ähnlichen Schwierigkeiten ausgesetzt waren, wie sie in Deutschland vorliegen. Neuseeland und Schweden bieten sich für einen Vergleich mit Deutschland sehr gut an: Sowohl Neuseeland als auch Schweden haben bzw. hatten ein ähnlich gut ausgestattetes Sozialsystem wie Deutschland. Beide Staaten haben bereits umfangreiche Reformen nicht nur in der Arbeitsmarktpolitik sondern im gesamten Wohlfahrtssystem durchgeführt. Auslöser dafür eine hohe Staatsverschuldung, die mit einer hohen Arbeitslosenquote einher ging. Insofern sahen sich beide Länder mit einer ähnlichen Situation konfrontiert, die momentan in Deutschland zu beobachten ist.

Die Arbeit wird im Rahmen einer Akteursanalyse die Bedingungen in jedem der drei erwähnten Länder untersuchen, die bei einer Reform des Arbeitsmarktes gegeben sind bzw. gegeben waren. Die Konzentration wird dabei auf dem Spannungsfeld liegen, in dem sich jedes politische System befindet, nämlich im Feld von Interessengruppen, der politischen Führung, der Parteien und der Massenmedien. Daneben spielen die politischen Institutionen, also die staatliche Bürokratie eine bedeutende Rolle. Zusätzlich wird mit der Betrachtung der Bildungspolitik auf die nötige Flexibilität bei der Schaffung von Humankapital eingegangen. Vor dieser Analyse ist es jedoch unerlässlich, sich mit dem theoretischen Hintergrund des wissenschaftlichen Vergleichs von Wohlfahrtstaaten zu beschäftigen, um die Arbeitsmarktpolitik als ein Teil der staatlichen Wohlfahrt vergleichen zu können.

Die Arbeit wird sich der Methode des typologischen Vergleichs bedienen, hierbei ist die Arbeit des Schweden Göran Esping-Andersen von Bedeutung, der Deutschland, Neuseeland und Schweden als Länder mit einem jeweils unterschiedlichen Wohlfahrtstaatstyp kategorisiert.

Die Arbeit wird jedoch in Kapitel 2 auch auf den Forschungsstand in der vergleichenden Wohlfahrtstaatforschung eingehen, um die Begründung für die gewählte Vergleichsmethode geben zu können. Kapitel 3 beschäftigt sich mit dem theoretischen Hintergrund der im Rahmen der Akteursanalyse gewählten Determinanten, d.h. mit den Interessengruppen, den Parteien, den politischen Institutionen und der Bildungspolitik. Daneben wird auf die Massenmedien als wichtiger Akteur eingegangen.

Der theoretische Teil endet mit Kapitel 4 und einer allgemeinen Erläuterung zur Thematik der Arbeitsmarktpolitik und liefert die Begründung dafür, warum dieses Politikfeld überhaupt im staatlichen Interesse liegt. Vor den eigentlichen Länderanalysen erfolgt in Kapitel 6 ein Exkurs über die historische Entwicklung des deutschen Sicherungssystems. Da Deutschland als Pionierland der staatlichen Wohlfahrt gilt, ist dieser Exkurs gerechtfertigt.

Kapitel 7 bis 9 liefern die eigentlichen Länderanalysen von Deutschland, Neuseeland und Schweden. Bei der Analyse Deutschlands wird zunächst auf die Stellung der Arbeitslosenversicherung im gesamten Sozialsystem eingegangen. Anschließend wird noch einmal ausführlich auf die Notwendigkeit, die Reformen nötig macht, eingegangen. Daran schließt sich die Bewertung der oben genannten Determinanten der deutschen Arbeitsmarktpolitik an. Die Analysen Neuseelands und Schwedens verlaufen nach einem ähnlichem Analyseschema. Nachdem auf die aktuellen gesetzlichen Regelungen zur Arbeitsmarktpolitik eingegangen worden ist, erfolgt eine Darstellung der Rahmenbedingungen, die während der Reformphase in den beiden Ländern vorgelegen haben. Auf die Bedeutung der Akteure der Arbeitsmarktpolitik wird ebenso eingegangen wie auf die politischen Institutionen.

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