Entwicklungsländer im Klimawandel - Anpassung auf dem Prüfstand

Magisterarbeit von Sarah Hackfort

Einleitung:

Umweltpolitische Fragestellungen werden im politischen Diskurs zunehmend als wichtige Einflussfaktoren auf andere Politikfelder, wie Wirtschafts- oder Sicherheitspolitik, wahrgenommen. Besonders der Klimawandel, seine Ursachen und möglichen Konsequenzen sind, vor allem wegen der prognostizierten ökonomischen Kosten zu einem kontroversen Thema in Politik und Öffentlichkeit und zu einem Querschnittsthema in der Wissenschaft geworden. Auch in der Entwicklungspolitik wurde damit begonnen, sich mit den Ursachen ökologischer Krisen und ihren Auswirkungen auf Entwicklungund Fragen von Anpassung an globalen Wandel auseinander zu setzen. Aktuelle politische Antwortstrategien auf Klimawandel berücksichtigen deshalb verschiedene Dinge: Elementar ist einerseits die Verteilung der Lasten und Kosten des Klimawandels und damit des Klimaschutzes und der Emissionsreduktionen (mitigation). Wichtig dabei ist die Vergegenwärtigung, dass die globale Erwärmung für viele Menschen schon ein reales Phänomen ist. Die Mehrheit der Betroffenen lebt in den so genannten Entwicklungsländern und gehört zum ärmsten Teil der Weltbevölkerung. Demgegenüber stehen die Industrieländer, die mit ihren Treibhausgasemissionen im Wesentlichen für die Verursachung des Klimawandels verantwortlich sind. Mit dieser Tatsache ist der Klimawandel auch ein Problem globaler (Un-)Gerechtigkeit, in der andererseits das Thema der Anpassung (adaptation) an Klimawandel in den Entwicklungs- und Schwellenländern einen mindestens gleichwertigen Stellenwert besitzt. Die konkreten Anpassungsstrategien der Länder sind auch deshalb der zentrale Gegenstand dieser Arbeit. Die Überzeugung, dass der Klimawandel keine rein ökologische Krise darstellt, ist dabei ein Ausgangspunkt. Weiterhin wird perspektivisch davon ausgegangen, dass die ökologischen Auswirkungen des Klimawandels auf gesellschaftliche Realitäten treffen, wie soziale Ungleichheit (international und innergesellschaftlich), Armut und Vulnerabilität, politische Marginalisierung und soziale Exklusion. Dementsprechend verdient die soziale Dimension von Anpassung mehr Bedeutung; und um angemessene Antwortstrategien auf Klimawandel zu entwickeln, wird von einer rein naturwissenschaftlichen Betrachtungsweise abgerückt und ein interdisziplinärer und multiperspektivischer Blick vorausgesetzt. In der Formulierung von Anpassungsstrategien spielen dann sozialwissenschaftliche Fragestellungen nach Ungleichheit, nach Machtverteilungsmechanismen, nach Zugangschancen, Handlungsmöglichkeiten und Verfügungsrechten, nach gesellschaftlicher Exklusion und Marginalisierung und nach dem Ablauf von Politikprozessen und politischen Organisationsformen eine wichtige Rolle. In diesem Spannungsfeld wird der Klimawandel zu einer sozial-ökologischen Krise, die auch gesellschaftliche Lösungsansätze verlangt und z.B. der Anerkennung und der Teilhabe der betroffenen Individuen an klimapolitischen Prozessen, mehr Gewicht einräumt. Sozialwissenschaftlich interessant ist es deshalb sich die klimapolitischen Anpassungsstrategien der einzelnen Länder (NAPAs) genauer anzuschauen. Bei der vorliegenden Betrachtung wird gefragt, welchen Paradigmen die Anpassungspolitik folgt, wie sie tatsächlich verläuft, wo ihre Blindstellen und Defizite zu finden sind und wo Ansatzpunkte existieren, um Vulnerabilität zu bekämpfen, die bestimmten sozialen Gruppen nicht erlaubt, ihre Situation innerhalb der ökologischen Betroffenheit zu verändern und dieser zu entkommen. Zentral ist dabei, dass Anpassung als Reduzierung von Vulnerabilität gegenüber den negativen Auswirkungen ökologischer Ereignisse verstanden werden muss. Diese Vulnerabilität ergibt und verstärkt sich durch die Wechselwirkung mit sozialen Faktoren besonders negativ. Gegenstand dieser Arbeit ist deshalb die Bewertung von Anpassungsstrategien in Entwicklungsländern, die die Integration sozialer und ökologischer Verhältnisse fokussiert. Abseits einer rein makroperspektivischen und staatszentrierten Betrachtungsweise der internationalen Ebene müssen dafür die Bedingungen lokaler Anpassungsprozesse in den Blick genommen werden. Das Forschungsinteresse liegt dabei auf folgenden Fragen: Ist in der Problembeschreibung und Zielformulierung von klimapolitischer Anpassung die Verbindung von sozialen und ökologischen Fragen zu erkennen? Werden Klimawandel, Armut und Vulnerabilität in Zusammenhang gebracht? Werden bei der Formulierung von Anpassungsstrategien überhaupt Fragen nach sozialer Ungleichheit und Ungerechtigkeit oder den Ursachen von Armut und Vulnerabilität gestellt? Wie ernst wird die Beteiligung der lokal Betroffenen in dem Prozess genommen? Werden die gesellschaftspolitisch relevanten Ansprüche, die die NAPA-Richtlinien an ihre Umsetzung stellen, erfüllt? Dazu werden im Folgenden die zentralen Strategieprogramme zur Anpassung von zwei Entwicklungsländern (LDC), nämlich Bangladesh und Malawi, beschrieben bzw. analysiert und beurteilt.

Aufbau der Arbeit und methodisches Vorgehen:

Der Hauptteil dieser Arbeit beginnt mit Kapitel 3, in dem Fakten und Hintergrundinformationen zum Thema Klimawandel und Anpassung und die wissenschaftliche Bearbeitung der beiden Themen dargelegt werden. Kapitel 4 skizziertdie, für die vorliegende Untersuchung zentrale, sozial-ökologische Perspektive auf Klimawandel und Anpassung. Kapitel 5 gibt einen Einblick in die internationaleKlimapolitik, in der das Kyoto-Protokoll und die politische Konzepte zu Emissionsminderungen und Anpassung an Klimawandel eine besondere Rolle spielen. Weiterhin werden die Grundzüge der Finanzierungsmechanismen in der Anpassungspolitik erläutert, anschließend folgt ein Fazit zur politischen Umsetzung der internationalen Anpassungspolitik. Zwei kurze Länderprofile der beiden ausgewählten Fallstudien, Bangladesh und Malawi, machen deutlich, dass die beiden Staaten grundsätzlich ähnliche Merkmale kennzeichnen (Kapitel 6). Die Auswahl, auf Basis von Gemeinsamkeiten aufweisenden Indikatoren, wie der besonderen Verwundbarkeit gegenüber Klimawandel, wirken einerseits als komplexitätsreduzierende Klassifizierung, die aber andererseits die Ziehung von Rückschlüssen erleichtert, die auf andere Länder übertragbar gemacht werden können. Nach einer allgemeinen Beschreibung der nationalen Strategieprogramme für Anpassung (NAPAs) und deren Paradigmen folgt in Kapitel 7 die kritische Analyse der beiden nationalen NAPA-Dokumente, hinsichtlich ausgewählter Kriterien aus sozial-ökologischer Sicht (sektorales Vulnerabilitätsverständnis, Armut und soziale Ungleichheit, Geschlechtergleichheit, Partizipation und Integration, Interdisziplinarität). Das Fazit (Kapitel 8) kritisiert das dominante Paradigma der NAPA-Prozesse, reflektiert deren Konzeption und Umsetzung und plädiert für eine integrative Herangehensweise an Anpassung. Erkenntnisleitendes Interesse dabei ist die Integration eines sozial-ökologischen Verständnisses von Klimawandel in den länderspezifischen Ausprägungen von Anpassungspolitik. Die Schlussbetrachtung beantwortet zusammenfassend die in der Einleitung gestellten Fragen und endet in einem Ausblick auf weitere mögliche Forschungsvorhaben.

Methodisch dem Verfahren der Textanalyse folgend, werden in dieser Arbeit Dokumentenanalyse und -interpretation von Primärliteratur (Dokumente und Publikationen von Regierungen und Regierungsinstitutionen) und Textinterpretation von Sekundärliteratur (überwiegend wissenschaftliche Texte, Publikationen von Think Tanks und Nichtregierungsorganisationen) kombiniert.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 7.2, Armut und soziale Ungleichheit:

Der Zusammenhang von Armut und Ökologie wird im malawischen Bericht an keiner Stelle explizit gemacht, Wechselwirkungen zwischen sozialer Ungleichheit und negativen umweltbezogenen Phänomenen scheinen hier in keiner Weise mit gedacht zu werden. In Bangladesh werden zwar die Ursachen für die erhöhte Vulnerabilität unter anderem in dem niedrigen Entwicklungsniveau identifiziert, es folgen daraus aber keine Politikempfehlungen in Hinblick auf die soziale Entwicklung. Soziale Ungleichheit und Armut werden nicht als strukturelle Ursachen von Vulnerabilität benannt, die mit sozialpolitischen Maßnahmen bekämpft werden könnte. Stattdessen macht die ökonomistische Sprachmatrix die Orientierung der Problemwahrnehmung deutlich: befürchtet wird, dass Naturkatastrophen langfristig privatwirtschaftliches Kapital und Investoren abschrecken und dem ökonomischen Wachstum schaden.

In vielen Entwicklungsländern, so auch in Bangladesh und Malawi, ist durch klimatische Veränderungen die Ernährungssicherheit der Bevölkerung stark gefährdet. Es bleibt jedoch ungefragt, welche gesellschaftlichen Gruppen durch die Ernteausfälle besonders getroffen werden und vor allem, warum so eine hohe Betroffenheit durch den Ausfall einiger weniger Wirtschaftsgüter überhaupt besteht oder wie sich arme Bevölkerungsgruppen bisher an solche Krisen angepasst haben. Grundsätzliche wirtschaftliche Verflechtungen, ökonomische Verteilungsmuster und alternativlose Abhängigkeiten werden also nicht als mögliche Problemursache betrachtet, sondern implizit als gegeben hingenommen und nicht hinterfragt. Keiner der Vorschläge geht auf strukturelle soziale Ungleichheit ein oder spricht armutsrelevante Verteilungsprozesse und Partizipationsdefizite in politischen Räumen an.

Die Unterversorgung des nationalen Gesundheitssystem Bangladeshs wird auf die insgesamt miserable Lage durch chronische Unterfinanzierung des öffentlichen Sektors zurückgeführt. Eine unzureichende medizinische Versorgung der Bevölkerung wird kritisiert und im Besonderen die fehlenden Zugangsmöglichkeiten für die Armen. Versäumt wird an dieser Stelle allerdings die konsequente Weiterführung der Kritik hin zu einem konstruktiven Vorschlag bezüglich einer grundsätzlichen Reform des Gesundheitssystems als Teil einer sozialen Anpassungsmaßnahme. Offensichtlich wird die Notwendigkeit einer strukturellen Transformation des Systems nicht in Betracht gezogen. Ein Plädoyer für eine integrative Perspektive, die soziale und institutionelle Politikprozesse samt ökonomischer Verteilungsmuster mehr in den Blick nimmt und in das Problemfeld der klimatischen Veränderungen und Anpassung daran, einbindet, fehlt in beiden nationalen Programmen.